Criteri per le transazioni da stipulare con soggetti danneggiati da trasfusioni: il Tar del Lazio respinge il ricorso avverso il decreto 28.4.2009 n. 132
(Tar Lazio sentenza n. 5178/2012 Avv. Sabrina Cestari)
Con sentenza n. 5178 del 7/06/2012 il Tar del
Lazio ha respinto il ricorso con il quale alcuni danneggiati da sangue infetto
avevano impugnato il decreto del Ministero della Salute n. 132 del 28/4/2009
pubblicato nella G.U. n. 221 del 23/9/2009, relativo ai criteri per le
transazioni da stipulare con soggetti danneggiati da trasfusioni con sangue
infetto.
E’ opportuno premettere che i ricorrenti, nel
caso di specie, avevano proposto azioni giudiziarie contro il Ministero della
Salute per il risarcimento dei danni patiti per la contrazione di epatite (HBV
o HCV) e/o di HIV, a causa di trasfusioni di sangue infetto, avvenute in
occasione di interventi chirurgici o per terapia trasfusionale praticata al fine di
curare la patologia di base (talassemia, talassodrepanocitosi, drepanocitosi,
altra forma di emoglobinopatia). Lo Stato, a seguito di varie sentenze di condanna,
aveva emanato provvedimenti volti ad eliminare il contenzioso in parola: l’art.
33 del D.L. n. 159/2007 (convertito in L. 222/007) e l’art. 2, commi 361 e 362,
della L. n. 244/2007 (legge finanziaria 2008).Tali provvedimenti avevano previsto stanziamenti
di bilancio destinati alla stipulazione, secondo un programma pluriennale, di transazioni
con “soggetti talassemici, affetti da altre emoglobinopatie o affetti da anemie
ereditarie, emofilici ed emotrasfusi occasionali, danneggiati da trasfusione
con sangue infetto o da somministrazione di emoderivati infetti e con soggetti
danneggiati da vaccinazioni obbligatorie”, che avessero instaurato azioni di
risarcimento danni ancora pendenti. La citata normativa primaria, dettando
disposizioni in ordine alle transazioni delle cause iniziate prima del 1°
gennaio 2008, aveva demandato al Ministero della Salute, di concerto con il
Ministero dell’Economia e delle Finanze, il regolamento per procedere alle
suddette transazioni, regolamento adottato con il D.M. n. 132 del 28 aprile 2009, ovvero il
provvedimento impugnato dai ricorrenti.
Gli istanti contestavano in particolare che il
decreto succitato non aveva rispettato il limite della “analogia e della
coerenza”, stabilito dalle disposizioni di legge, con i criteri transattivi già
fissati per i soggetti emofilici dal decreto del Ministro della salute datato 3
novembre 2003 (“Definizione transattiva delle controversie in atto, promosse
dai soggetti danneggiati da sangue o emoderivati infetti”).
Le disposizioni del decreto impugnate erano in
particolare quelle che prevedono:
- come presupposto per l’accesso alle transazioni
l’esistenza di un danno ascrivibile alle categorie di cui alla tabella A
annessa al DPR 30.12.1981, 834, accertato dalle Commissioni Mediche Ospedaliere
(CMO) ex DPR n. 1092/1973 o dall’Ufficio Medico Legale del Ministero della
salute oppure da una sentenza;
- che “per la stipula delle transazioni si tiene conto dei principi generali in
materia di decorrenza dei termini di prescrizione del diritto”.
- criteri di determinazione del risarcimento del danno diversi tra categorie di
danneggiati e che attribuiscono, in particolare, ad emotrasfusi e vaccinati un
trattamento deteriore rispetto ad emofilici e thalassemici.
Secondo i ricorrenti tali presupposti e principi
non erano previsti nella normativa del 2003 e nelle leggi istitutive delle
transazioni del 2007, alle quali il regolamento si sarebbe dovuto attenere.
Il Tar, al contrario, nella sentenza qui
commentata, ha ritenuto le disposizioni impugnate “in analogia e coerenza” con
quelle che disciplinavano le transazioni del 2003”, “pur nella legittima
precisazione di criteri (rispondenti ad essenziali principi di diritto in tema
di transazioni) non esplicitati nel D.M. del 2003” e conseguentemente ha
respinto il ricorso.
Invero, i giudici amministrativi hanno affermato che
il concetto di “analogia e coerenza” non significa identità, ma solo
“compatibilità di disciplina”, rilevando, altresì, che i criteri contenuti nel decreto del 2003 erano “veramente scarni”, circostanza che
legittimerebbe, secondo il Tar, la loro
integrazione, da parte del Ministero, con altri “istituti (quali ad esempio la
prescrizione) previsti direttamente dalla legge”.
I criteri adottati per i soggetti
emofilici e per i soggetti thalassemici (in ragione delle compromesse
condizioni di salute determinate dalle patologie di base e preesistenti al
danno, nonché in ragione dell’esclusione subita dai soggetti talassemici in
occasione della precedente operazione transattiva) si richiamano, secondo il
Tar “per necessità di assoluta coerenza con la disciplina già applicata in
passato”, a quelli “dettati per i soggetti emofilici dal decreto del Ministro
della Salute del 3 novembre 2003” (con applicazione, quindi, anche dei moduli
transattivi e della tabella con gli importi transattivi massimi già fissati
sulla base delle conclusioni del gruppo paritetico di lavoro ex DM 13.3.2002).
La disciplina dettata dal decreto de quo è quindi, secondo i giudici amministrativi, coerente rispetto a quella precedente.
Per le restanti categorie di
danneggiati, i criteri transattivi assunti dal decreto impugnato, sebbene
integrati con gli ulteriori elementi valutativi dell’entità del danno, dell’età
del soggetto al momento della manifestazione del danno stesso, dell’eventuale
nesso tra il danno e il decesso, nonché, per i soggetti danneggiati da
vaccinazioni obbligatorie, del tipo di vaccinazione (tenuto conto della diversa
incidenza sul danno derivante dalla tipologia della vaccinazione stessa), si
ispirerebbero, secondo i giudici amministrativi, almeno nei tratti
fondamentali, a quelli sopra citati (già recepiti nel 2003) con applicazione
generalizzata (tra l’altro) della medesima tabella (allegata al decreto) che
fissa anche per tali casi i “limiti massimi inderogabili entro cui determinare
i singoli importi transattivi (gruppo di lavoro paritetico D.M. 13 marzo
2002)”.
In sostanza, secondo il Tar, i
limiti della coerenza e dell’analogia sarebbero stati, anche in questi casi,
adeguatamente rispettati, pur nei limiti consentiti dalla diversità oggettiva
di talune delle situazioni disciplinate.
In ordine alla prescrizione, i giudici
amministrativi hanno affermato che si tratta di istituto previsto dalla legge,
per cui l’Amministrazione non poteva non tenerne conto in un decreto
finalizzato a disciplinare moduli transattivi e, quindi, inevitabilmente
conforme ai principi in materia di transazione.
Invero, afferma il Tar, qualsiasi transazione
deve avere necessariamente ad oggetto una “res dubia” e cioè un rapporto
giuridico avente, almeno nelle opinioni delle parti, un carattere di incertezza
che si vuol far cessare con reciproche concessioni e reciproci sacrifici, per
questo il decreto impugnato non avrebbe illegittimamente indicato la necessità
di tenere conto sia della prescrizione, sia della ascrivibilità del danno.
L’Amministrazione, secondo il Tar, prima di
addivenire ad una transazione, deve verificare la sussistenza di una “res
dubia”, che non esiste in tutti i casi in cui è ragionevole ritenere prescritta
la pretesa del privato, alla luce delle disposizioni di legge e degli
orientamenti giurisprudenziali.
Per il Tar, quindi, i profili censurati nel
ricorso, in realtà, riguardano l’applicazione di principi generali ontologicamente
correlati all’istituto della transazione.
Le leggi del 2007, secondo i giudici
amministrativi, predicando coerenza e analogia con i criteri del 2003, non
intendevano ridurre il contenuto del nuovo regolamento ad una mera replica di
quello precedente, con obliterazione di qualsiasi spazio di discrezionalità
normativa connaturato all’essenza stessa del potere regolamentare.
Orbene, il fatto che la pubblica amministrazione,
nell’emanare un regolamento, abbia margini di discrezionalità, anche ampi, non
è contestabile, tuttavia, la discrezionalità configurata nella sentenza qui
commentata, ricostruendo la normativa di settore ed in particolare la ratio
delle norme istitutive delle transazioni, norme redatte dopo anni di trattative
tra Istituzioni, Associazioni dei danneggiati ed Legali di riferimento delle
stesse, con il fine di risarcire il maggior numero possibile degli aventi
diritto, lascia sicuramente perplessi, in particolare per quanto concerne
l’applicazione della prescrizione, utilizzata quale requisito di ammissione
alla transazione, fatto che, nel concreto, potrebbe determinare l’esclusione di
un numero molto elevato degli aventi diritto, fatto che vanificherebbe l’intento
stesso perseguito dal Legislatore con l’emanazione delle leggi istitutive
istitutive delle transazioni.
Va evidenziato, per altro, che la giurisprudenza
in tema di prescrizione ed in particolare di dies a quo in materia di danni da
sangue infetto, ha subito mutamenti, anche radicali, nel corso degli anni e che
tener conto dei principi generali in materia di decorrenza dei termini di
prescrizione del diritto, come statuito nel decreto impugnato, non significa,
in particolare nell’ambito di una procedura transattiva come quella relativa al
caso di specie, utilizzare la prescrizione quale criterio discriminante di
inclusione o esclusione dalla transazione stessa.
Appare opportuno sottolineare, infine, un
principio generale: la Corte
costituzionale ha chiarito da anni che nessun diritto fondamentale, quale è
quello alla salute, può essere compresso o inciso al punto tale che ne sia
pregiudicato o anche solo messo a rischio lo stesso contenuto.
Invero, esiste nel nostro Ordinamento un limite inferiore
al di sotto del quale la gestione amministrativa dei diritti non può scendere:
“E’ vero che, secondo costante
giurisprudenza di questa Corte, il legislatore nella individuazione delle
misure necessarie a tutela dei diritti delle persone disabili gode di
discrezionalità …….Si deve tuttavia riaffermare che, sempre secondo la
giurisprudenza di questa Corte, detto potere discrezionale non ha carattere
assoluto e trova un limite nel «[…] rispetto di un nucleo indefettibile di
garanzie per gli interessati»”(Corte Costituzionale sentenza n. 80/2010).
Orbene, se lo stesso Legislatore deve nell’ambito
della propria discrezionalità rispettare tale limite, al di sotto del quale
viene compromessa l’esistenza stessa del diritto, a fortiori lo stesso limite
deve essere rispettato dalla Pubblica Amministrazione.
Si auspica, pertanto, che l’emanando decreto
“moduli”, decreto interministeriale (a firma congiunta del Ministro della
Salute e del Ministro dell’Economia e Finanze), che dovrebbe porre termine alla
procedura transattiva e la cui pubblicazione è attesa nei prossimi giorni, non
tenga in considerazione soltanto la sentenza qui commentata, ma anche e
soprattutto la ratio della normativa di settore ed i principi fondamentali del
nostro Ordinamento e di quello internazionale, con particolare riguardo al principio
del rispetto per la dignità della vita, in caso contrario, il rischio è quello
di alimentare per i prossimi anni il contenzioso, non solo in sede
amministrativa e civile, ma altresì avanti alla Cedu.
Avvocato Sabrina Cestari
LaPrevidenza.it, 13/06/2012
