Posizione di esonero per i pubblici dipendenti: la circolare del Ministro Brunetta

Presidenza del Consiglio dei Ministri, Circolare 20.10.2008 n. 10

Trattamento economico del personale in posizione di esonero

Il comma 3 dell'articolo in esame disciplina il trattamento economico spettante durante il periodo di esonero, che consiste in
«un trattamento temporaneo pari al cinquanta per cento di quello complessivamente goduto, per competenze fisse ed accessorie, al momento del collocamento nella nuova posizione.».
Si precisa che il trattamento economico temporaneo di cui al comma 3, una volta determinato, resta fissato nella misura spettante per tutto il periodo di esonero, senza subire rivalutazioni per effetto dei rinnovi contrattuali relativi a periodi successivi al momento di collocamento   in   posizione   di   esonero. Sono fatte salve le rivalutazioni   derivanti   da   rinnovi   contrattuali per periodi
antecedenti alla data di collocamento in esonero, che abbiano cioe' effetti retroattivi comportanti la corresponsione di arretrati.
Quanto alle voci retributive, si precisa che il riferimento al «trattamento   complessivamente   goduto   per competenze fisse ed
accessorie» implica che siano considerate nella base di calcolo tutte
le componenti salariali in godimento, con esclusione di quelle direttamente collegate alla prestazione lavorativa (es.: lavoro
straordinario,   compensi   per turno, oneri, rischi, e disagio, trattamento accessorio all'estero ecc.) o spettanti una tantum (es.:
incentivi alla mobilita', indennita' di trasferimento ecc.). Oltre alle voci costituite da stipendio ed indennita' fisse (es.: nel
comparto ministeri, indennita' di amministrazione e, per i dirigenti dell'area I, retribuzione di posizione fissa e variabile) vanno
considerate altresi' eventuali componenti legate alla produttivita' ed ai risultati. Le voci di retribuzione accessoria da considerare
sono quelle di cui il dipendente risulta titolare al momento in cui lo stesso viene collocato nella nuova posizione (si fa quindi
riferimento alla decorrenza del collocamento) e vanno considerate nella misura, rapportata a mese, riconosciuta a consuntivo. Cio' anche se la liquidazione del compenso avviene in data successiva a quella del collocamento in posizione di esonero.
Si precisa infine che la quota parte della retribuzione prevista nel periodo di esonero eventualmente posta a carico dei fondi unici
di    amministrazione    (es.:    passaggi   orizzontali,   posizioni organizzative   ecc.)   o altri fondi comunque denominati, resta
congelata nella misura corrispondentemente riconosciuta al dipendente fino   alla   cessazione   definitiva   dal servizio del personale interessato.
Come detto, e' contemplata la possibilita' di svolgere attivita' di volontariato. Infatti, il comma 3 della disposizione prevede che:
«Ove durante tale periodo il dipendente svolga in modo continuativo ed esclusivo attivita' di volontariato, opportunamente documentata e certificata, presso organizzazioni non lucrative di utilita' sociale, associazioni di promozione sociale, organizzazioni non governative che operano nel campo della cooperazione con i Paesi in via di sviluppo, ed altri soggetti da individuare con decreto del Ministro dell'economia e delle finanze da emanarsi entro novanta giorni dalla data di entrata in vigore del presente decreto, la misura del predetto trattamento economico temporaneo e' elevata dal cinquanta al settanta per cento.».
L'attivita' considerata dalla norma deve essere svolta presso i soggetti ivi indicati e presso quelli che saranno individuati con
decreto del Ministro dell'economia e delle finanze (in corso di adozione).   In   tale caso la misura del trattamento economico
temporaneo e' elevata dal 50% al 70% nel presupposto che l'attivita' svolta sia prestata a titolo gratuito. Tale circostanza dovra'
naturalmente risultare dalla documentazione prodotta dal dipendente interessato al momento della produzione della domanda di esonero o nel corso dell'esonero stesso (se si intende iniziare l'attivita' successivamente).
Poiche' il periodo di esonero, ai sensi del comma 4, e' utile ai fini della pensione nonche' del trattamento di fine servizio, durante
tale periodo il versamento dei contributi agli enti previdenziali deve essere effettuato sulle retribuzioni che ciascun dipendente
avrebbe percepito, per le voci in godimento, se avesse continuato a svolgere la propria attivita' lavorativa. Pertanto, dovranno essere aggiornate le basi di calcolo delle voci fisse e continuative negli importi rideterminati per effetto dei rinnovi contrattuali o dei miglioramenti retributivi nel frattempo intervenuti, mentre per la retribuzione accessoria variabile, in assenza di prestazione di servizio, non potra' che farsi riferimento agli importi presi in considerazione per la determinazione del trattamento temporaneo spettante nel periodo di esonero dal servizio secondo i criteri indicati nel presente paragrafo.

Trattamento previdenziale spettante al termine del periodo di esonero

In base al comma 4 dell'art. 72, all'atto del collocamento a riposo per raggiunti limiti di eta' il dipendente ha diritto al trattamento
di quiescenza e previdenza che sarebbe spettato se fosse rimasto in servizio.
La disposizione va coordinata con le previsioni di cui al comma 1 e al comma 11 del medesimo art. 72 e deve comunque essere inquadrata nell'ambito piu' ampio della disciplina generale sui pensionamenti.
Come detto, il citato comma 1 prevede, quale unica condizione per ottenere   l'esonero dal servizio, la sussistenza del requisito
contributivo   dei   35 anni, senza richiedere anche l'ulteriore requisito dell'eta'. La norma stabilisce poi che la richiesta di
esonero non e' revocabile; cio' significa che, una volta effettuata la domanda, l'interessato non ha il potere di revocarla, ma rimane vincolato alla volonta' espressa; inoltre, una volta che l'esonero e' stato disposto, l'amministrazione non puo' consentire che il soggetto ritorni in servizio per riprendere l'attivita' eventualmente al fine di raggiungere il limite di eta' anche perche' cio' sarebbe in contrasto con le finalita' della nuova normativa.
Il comma 11 poi prevede la possibilita' per l'amministrazione di risolvere il contratto una volta che il dipendente ha raggiunto il
requisito dell'anzianita' contributiva di 40 anni, fermo restando quanto previsto dalla disciplina vigente in materia di decorrenze dei
trattamenti pensionistici. Cio' in linea con la disciplina generale sui pensionamenti che consente al dipendente di conseguire il
trattamento    di    pensione   al   raggiungimento   dell'anzianita' contributiva di 40 anni.
Cio' premesso, la portata del citato comma 4 deve essere estesa, nel senso che sia il dipendente che al termine del periodo di esonero raggiunge il limite di eta' sia il dipendente che al termine del periodo di esonero raggiunge il requisito contributivo ma non il limite di eta' hanno diritto al trattamento pensionistico che sarebbe spettato se fossero rimasti in servizio.
In conclusione, al termine del periodo di esonero il dipendente consegue il trattamento di pensione spettante o per raggiunti    limiti di eta' - da individuare nelle disposizioni che disciplinano il suorapporto di lavoro o di impiego - o in presenza dell'anzianita' contributiva di 40 anni, in base alla quale e' possibile conseguire il trattamento di pensione indipendentemente dall'eta' anagrafica (art. 1, comma 59, lettera b), della legge n. 449 del 1997). Fermo restando il diritto a pensione, va stabilita la sua decorrenza (finestre), ai sensi dell'art. 1, comma 5, lettere a) e b), della l. n. 247 del 2007.

Le facolta' assunzionali delle amministrazioni in relazione all'utilizzo del collocamento in posizione di esonero

Il comma 6 dell'art. 72 detta disposizioni in materia di assunzioni da parte delle amministrazioni in relazione alle economie conseguenti al collocamento in posizione di esonero del personale.
E' da evidenziare che la norma ha come scopo primario quello della riduzione del personale in servizio. E' facolta', tuttavia, delle
amministrazioni interessate, fermo restando che l'applicazione della disposizione non puo' determinare in nessun caso oneri aggiuntivi, fare le proprie valutazioni circa l'utilizzo delle suddette economie.
Il dipendente in posizione di esonero non viene considerato come cessato dal servizio, sia da un punto di vista giuridico (in quanto il dipendente verra' collocato in quiescenza al momento della cessazione della posizione di esonero), sia da un punto di vista economico (in quanto l'amministrazione continua ad erogargli un trattamento   economico).   Pertanto,   ai   fini   assunzionali   le amministrazioni non potranno equiparare le eventuali sospensioni del rapporto di lavoro per esonero dal servizio alle cessazioni utili per il calcolo dei risparmi di spesa che finanziano le nuove assunzioni ai sensi delle disposizioni sul turn over previste dall'art. 66 del decreto-legge n. 112 del 2008.
Il predetto comma 6 prevede che, in relazione alle economie effettivamente derivanti dal collocamento in posizione di esonero dal servizio,   come certificate dai competenti organi di controllo (trattamento economico complessivo al lordo degli oneri previdenziali precedentemente   percepito   detratto   il   trattamento   economico temporaneo attribuito al dipendente del 50% o 70% e gli oneri previdenziali   calcolati   in misura intera nei termini innanzi evidenziati), le amministrazioni interessate possono procedere ad assunzioni   di   personale in via anticipata rispetto a quelle consentite dalla normativa vigente nell'anno di cessazione dal servizio del dipendente collocato in posizione di esonero. In sostanza, il regime del turn over applicabile va riferito non all'anno in cui viene concesso l'esonero ma all'anno in cui e' previsto   il collocamento a riposo del soggetto esonerato. Le eventuali   assunzioni verranno autorizzate dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri - Dipartimento della funzione pubblica, di concerto   con   il   Ministero   dell'economia e delle finanze - Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato ai sensi dell'art. 66, comma 10, del decreto-legge n. 112 del 2008, secondo le indicazioni   che   verranno successivamente fornite con apposita circolare. Le risorse finanziarie utilizzate per queste assunzioni vengono detratte da quelle disponibili nell'anno in cui avverra' concretamente il collocamento in pensione del dipendente collocato precedentemente in esonero, come si desume dalla legge («Tali assunzioni vengono scomputate da quelle consentite nell'anno in cui e' previsto il collocamento a riposo»).
2. Disposizioni relative al trattenimento in servizio (commi da 7 a    10).

La modifica del regime del trattenimento in servizio

I commi da 7 a 10 dell'art. 72 del decreto-legge n. 112 hanno innovato la disciplina di cui all'art. 16 comma 1 del decreto
legislativo n. 503 del 1992, modificando il regime dei trattenimenti in servizio.
L'art. 16 comma 1 del citato decreto, come modificato, prevede: « E' in facolta' dei dipendenti civili dello Stato e degli enti
pubblici non economici di permanere in servizio, con effetto dalla data di entrata in vigore della legge 23 ottobre 1992, n. 421, per un periodo massimo di un biennio oltre i limiti di eta' per il collocamento a riposo per essi previsti. In tal caso e' data facolta'
all'amministrazione, in base alle proprie esigenze organizzative e funzionali, di accogliere la richiesta in relazione alla particolare
esperienza professionale acquisita dal richiedente in determinati o specifici   ambiti ed in funzione dell'efficiente andamento dei
servizi.     La    domanda    di    trattenimento    va    presentata all'amministrazione di appartenenza dai ventiquattro ai dodici mesi
precedenti il compimento del limite di eta' per il collocamento a riposo previsto dal proprio ordinamento».
Mentre secondo la disciplina previgente, in caso di domanda, l'amministrazione non era titolare di discrezionalita' nel disporre
il trattenimento, dovendolo in ogni caso accordare, in base al nuovo regime   l'istanza   di   trattenimento e' soggetta a valutazione discrezionale e quindi puo' non essere accolta dal datore di lavoro.
La valutazione deve tener conto di alcune condizioni oggettive: le esigenze   organizzative   e   funzionali   dell'amministrazione, la
particolare esperienza professionale acquisita dal richiedente in determinati o specifici ambiti e l'efficiente andamento dei servizi.
In proposito, e' opportuno che ciascuna amministrazione adotti preventivamente dei criteri generali per regolare i trattenimenti in
servizio, tenendo conto delle proprie peculiarita', in modo da evitare condotte contraddittorie o incoerenti. Tali criteri si
configurano quale atto di indirizzo generale e quindi, in linea con quanto previsto dall'art. 4, comma 1, lettera a) e b), del decreto
legislativo n. 165 del 2001 dovrebbero essere contenuti nell'atto di programmazione dei fabbisogni professionali o adottati dall'autorita' politica o dagli organi di indirizzo. Nel compiere le valutazioni, che dovranno trovare riscontro nella motivazione dell'atto, sara' opportuno tenere in debita considerazione il parere del responsabile della struttura nella quale il richiedente e' inserito.
Considerato che, in base alla normativa vigente, il trattenimento in    servizio    viene   disposto   in   relazione   alle   esigenze
dell'amministrazione e che il citato art. 16 stabilisce che esso puo' avere la durata massima di un biennio, lo stesso puo' essere
motivatamente accordato anche per un periodo inferiore al biennio.
La nuova disposizione fissa poi dei termini per la presentazione dell'istanza da parte dell'interessato e, cioe', dai 24 ai 12 mesi
antecedenti il compimento del limite di eta' per il collocamento a riposo previsto dal proprio ordinamento. La previsione di tali
termini     e'     funzionale     alle     esigenze     organizzative dell'amministrazione, che deve poter compiere una valutazione a medio termine    nell'ambito    della    programmazione    dei   fabbisogni professionali. In tale contesto si spiegano anche le norme di cui ai commi 9 e 10, che prevedono interventi di riesame di fattispecie gia' concesse,   in quanto riferite a trattenimenti in servizio con decorrenze spostate nel tempo, che quindi devono essere rivalutate anche al fine di rendere reale ed immediata l'efficacia del nuovo regime.

La fase transitoria

Una volta enunciata la disciplina di regime nel comma 7, i commi da 8   a 10 dettano le regole da applicare per gestire la fase transitoria.
In particolare, il comma 9 dispone che: «Le amministrazioni di cui al comma 7 riconsiderano, con provvedimento motivato, tenuto conto di quanto ivi previsto, i provvedimenti di trattenimento in servizio gia' adottati con decorrenza dal 1° gennaio al 31 dicembre 2009».
Il successivo comma 10 prevede invece che: «I trattenimenti in servizio gia' autorizzati con effetto a decorrere dal 1° gennaio 2010
decadono ed i dipendenti interessati al trattenimento sono tenuti a presentare una nuova istanza nei termini di cui al comma 7».
Il comma 8, come risultante dalle modifiche apportate in sede di conversione, recita: «Sono fatti salvi i trattenimenti in servizio in
essere alla data di entrata in vigore del presente decreto e quelli disposti con riferimento alle domande di trattenimento presentate nei sei mesi successivi alla data di entrata in vigore del presente decreto».
L'interpretazione del comma 8 citato va compiuta tenendo conto della complessiva disciplina e, quindi, la disposizione deve essere considerata in relazione a quanto previsto dal precedente comma 7 e dai successivi commi 9 e 10.
Cio' premesso, la modifica del comma operata in sede di conversione innanzi tutto consente di superare una lacuna che presentava il testo originario del decreto legge in riferimento all'ipotesi di istanza di trattenimento presentata da coloro i quali avrebbero compiuto il limite di eta' per il collocamento a riposo prima di 12 mesi dopo l'entrata in vigore del decreto-legge (25 giugno 2008), termine fissato dal terzo periodo dell'art. 16, comma 1, come modificato dal decreto-legge n. 112.
Infatti, in base a quanto previsto dal vigente comma 8 dell'art. 72, anche coloro che compiono il limite massimo di eta' prima del 25 giugno 2009, se non hanno gia' provveduto in precedenza a presentare la relativa domanda, possono produrre istanza di rattenimento. In sostanza, i dipendenti che compiono il limite massimo di eta' entro il 25 giugno 2009 e che intendono chiedere il trattenimento in servizio debbono presentare la relativa domanda all'amministrazione di appartenenza entro il 27 dicembre 2008. Si tratta di casi in cui il periodo di trattenimento in servizio puo' iniziare a decorrere nell'anno 2008 o nell'anno 2009.
Peraltro,   la   disciplina   relativa alla gestione della fase transitoria di cui al comma 8 dell'art. 72 rende possibile la presentazione della domanda di trattenimento entro il termine del 27 dicembre 2008 anche a coloro che compiranno il limite massimo di eta' entro il 27 dicembre 2009 che non hanno provveduto alla presentazione della stessa rispettando il termine dei 12 mesi. Se, ad esempio, un soggetto dovesse compiere il limite massimo di eta' il 1° agosto 2009 e   non   avesse   gia'   provveduto   a presentare la domanda di trattenimento, ha facolta' di farlo entro il 27 dicembre 2008, in quanto la norma prevede espressamente la deroga, durante la fase transitoria, al rispetto dei termini di cui al comma 7. Resta inteso che coloro che compiranno il limite massimo di eta' successivamente al 27 dicembre 2009 saranno tenuti al rispetto dei termini di cui al comma 7 dell'art. 72. Inoltre, in base alla nuova norma, sono fatte salve le eventuali istanze presentate prima del 25 giugno 2008 che ancora non fossero state esaminate dall'amministrazione.
Occorre precisare poi che le domande presentate entro la predetta data del 27 dicembre 2008 sono soggette ad un regime differenziato a seconda   che la decorrenza del trattenimento sia precedente o successiva al 1° gennaio 2009. Infatti, il comma 8 in esame deve essere letto in connessione con il successivo comma 9, il quale, come visto,    prescrive   alle amministrazioni   di   riconsiderare   i trattenimenti gia' disposti con decorrenza 1 gennaio 2009 alla luce della nuova disciplina (di cui al comma 7). In tale contesto, il regime   applicabile alle domande di trattenimento con medesima decorrenza deve essere analogo.
Quindi, le domande presentate nel periodo antecedente all'entrata in vigore del decreto-legge non ancora evase dall'amministrazione e quelle presentate entro i 6 mesi successivi l'entrata in vigore del decreto stesso debbono essere valutate a seconda della data di decorrenza del trattenimento:
- se la decorrenza del trattenimento e' precedente al 31 dicembre 2008,   l'istanza   dell'interessato   deve   essere   accolta e il
trattenimento deve essere disposto; in tal caso, infatti, trova applicazione il precedente regime, di cui all'art. 16 del decreto
legislativo n. 503 del 1992 prima della modifica operata con il decreto-legge n. 112, secondo il quale l'amministrazione non aveva discrezionalita' nel concedere il trattenimento;
- se invece la decorrenza del trattenimento e' successiva al 31 dicembre 2008, allora la domanda di trattenimento va valutata in base a quanto previsto dall'art. 16, comma 1 del decreto legislativo n. 503   del   1992 come modificato dal comma 7 dell'art. 72 del decreto-legge   n.   112   e,   conseguentemente, la decisione sul trattenimento deve essere il frutto di una ponderazione discrezionale da parte dell'amministrazione alla luce dei parametri individuati dalla      norma     (esigenze     organizzative     e     funzionali dell'amministrazione, particolare esperienza professionale acquisita dal richiedente in determinati o specifici ambiti e l'efficiente andamento dei servizi).
Da quanto esposto risulta chiaro che la norma contenuta nel comma 8 dell'art. 72 in esame non consente di per se' di far salvi i
trattenimenti che hanno decorrenza successiva al 1° gennaio 2009, poiche' questi sono assoggettati al nuovo regime, con la conseguenza che l'accoglimento dell'istanza e' subordinato alla valutazione discrezionale positiva dell'amministrazione stessa.
Resta inteso che, secondo quanto previsto dal citato comma 8, rimangono comunque salvi i trattenimenti gia' in corso alla data di entrata in vigore del decreto-legge.
Inoltre, in base alla previsione del comma 10, i trattenimenti gia' disposti con decorrenza 1° gennaio 2010 decadono automaticamente e le relative domande debbono essere ripresentate nei termini di cui al novellato art. 16 comma 1 del decreto legislativo n. 503 del 1992.