Trattamento economico del personale degli enti locali trasferito nei ruoli del personale amministrativo

Corte costituzionale, sentenza n. 311 del 16/11/2009 - Dario Immordino

 

E’ legittimo l’art. 1, comma 218, della legge 23 dicembre 2005 n. 266, che,  con norma di interpretazione autentica, interviene sulla disciplina concernente l'attribuzione del trattamento economico al personale degli enti locali trasferito nei ruoli del personale amministrativo, tecnico ed ausiliario statale

Lo ha sancito la Corte pronunciandosi sulla questione di legittimità costituzionale dell’art. 1, comma 218, della legge 23 dicembre 2005 n. 266 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - Legge finanziaria 2006), il quale ha stabilito, tra l’altro, che il comma 2 dell’articolo 8 della legge 3 maggio 1999, n. 124 (Disposizioni urgenti in materia di personale scolastico), si interpreta nel senso che il personale degli enti locali trasferito nei ruoli del personale amministrativo, tecnico ed ausiliario (denominato ATA e d’ora in poi così indicato) statale è inquadrato, nelle qualifiche funzionali e nei profili professionali dei corrispondenti ruoli statali, sulla base del trattamento economico complessivo in godimento all’atto del trasferimento.

La legittimità di tale disciplina veniva contestata dalla Corte di cassazione e la Corte di appello di Ancona per contrasto con gli articoli 117, primo comma, della Costituzione e 6 della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, resa esecutiva con la legge 4 agosto 1955, n. 848.

Secondo le argomentazioni di censura il legislatore nazionale avrebbe emanato una norma interpretativa in presenza di un notevole contenzioso e di un orientamento della Corte di cassazione sfavorevole allo Stato, in tal modo violando il principio di «parità delle armi», non essendo l’invocata esigenza di «governare una operazione di riassetto organizzativo» del settore interessato dell’amministrazione pubblica sufficiente ad integrare quelle «ragioni imperative d’interesse generale» che permetterebbero di escludere la violazione del divieto d’ingerenza.

In merito la Corte costituzionale richiamando il consolidato orientamento interpretativo della Corte EDU rileva che, sebbene  in linea di principio, al legislatore non è precluso intervenire in materia civile, con nuove disposizioni retroattive, su diritti sorti in base alle leggi vigenti, il principio dello Stato di diritto e la nozione di processo equo sancito dall’articolo 6 della CEDU vietano l’interferenza del legislatore nell’amministrazione della giustizia destinata a influenzare l’esito della controversia, fatta eccezione che per motivi imperativi di interesse generale.

In ragione di ciò si configura certamente illegittima la prassi di interventi legislativi sopravvenuti, che modifichino retroattivamente in senso sfavorevole per gli interessati le disposizioni di legge attributive di diritti, la cui lesione abbia dato luogo ad azioni giudiziarie ancora pendenti all’epoca della modifica.

Ciò non comporta tuttavia un divieto assoluto d’ingerenza del legislatore, dal momento che in varie occasioni la Corte di Strasburgo ha ritenuto non contrari all’art. 6 della Convenzione europea particolari interventi retroattivi dei legislatori nazionali.

La legittimità di simili interventi è stata riconosciuta, in primo luogo, allorché ricorrevano ragioni storiche epocali, come nel caso della riunificazione tedesca.

Altrettanto legittimo è stato ritenuto  l’intervento del legislatore diretto a porre rimedio ad una imperfezione tecnica della legge interpretata, attraverso una legge retroattiva volta a ristabilire un’interpretazione più aderente all’originaria volontà del legislatore.

D’altra parte non si può non considerare che la previsione di  «motivi imperativi d’interesse generale» che giustificano  interventi interpretativi nelle situazioni comporta giocoforza l’attribuzione ai singoli Stati contraenti di almeno una parte del compito e dell’onere di identificarli, in quanto gli stessi si trovano  nella posizione migliore per assolverlo, atteso che tali motivi imperativi concernono gli interessi che sono alla base dell’esercizio del potere legislativo. Le decisioni in questo campo implicano, infatti, una valutazione sistematica di profili costituzionali, politici, economici, amministrativi e sociali che la Convenzione europea lascia alla competenza degli Stati contraenti, come è stato riconosciuto, ad esempio, con la formula del margine di apprezzamento, nel caso di elaborazione di politiche in materia fiscale, salva la ragionevolezza delle soluzioni normative adottate

Dal confronto fra i principi espressi dalla Corte europea e le condizioni e finalità dell’art. 1, comma 218, della legge n. 266 del 2005, il Giudice delle leggi ricava che il legislatore nazionale non ha travalicato i limiti fissati dalla Convenzione europea, giacchè nell’intervento retroattivo in questione si può riscontrare la ricorrenza di tutti gli elementi valorizzati dalla Corte europea per ritenere ammissibili le disposizioni interpretative.

La disposizione di legge censurata contribuisce infatti  a soddisfare l’indiscutibile interesse generale a rendere tendenzialmente omogeneo il sistema retributivo di tutti i dipendenti del ruolo statale, al di là delle rispettive provenienze, impedendo che una diversa interpretazione potesse determinare, non solo una smentita dell’originario principio di “invarianza della spesa”, ma anche e soprattutto un assetto che rischiava, esso sì irragionevolmente, di creare un potenziale vulnus al principio di parità di trattamento, che le amministrazioni pubbliche devono garantire.

In tal senso l’ interpretazione fornita dal legislatore si rivela pienamente conforme con la finalità di garantire una generale perequazione di tutti i lavoratori del comparto scuola, come peraltro già ritenuto da questa Corte nella più volte ricordata sentenza n. 234 del 2007, nel senso di garantire che a tutti i dipendenti di quel ruolo sia attribuita una medesima progressione retributiva, al di là delle rispettive provenienze.

Viene così sanata  una evidente “imperfezione” tecnica del contesto normativo originario, consistente nel ritenere comunque delegabile all’autonomia delle parti e ad una disciplina regolamentare la fissazione di un criterio rispettoso del principio dell’invarianza di spesa, in aderenza all’art. 2, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 (Norme generali sull’ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche), delega poi ritenuta insussistente dalla giurisprudenza di legittimità.

Peraltro la disciplina impugnata non solo non determina una reformatio in malam partem di una situazione patrimoniale in precedenza acquisita, dal momento che i livelli retributivi già raggiunti vengono oggettivamente salvaguardati, ma si dimostra coerente con l’esigenza di armonizzare situazioni lavorative tra loro differenziate all’origine, conformemente al principio di parità di trattamento di situazioni analoghe nella disciplina dei rapporti di lavoro pubblico.

In tal modo, nella specie ricorrono più di una tra quelle «ragioni imperative di interesse generale» che consentono, nel rispetto dell’art. 6 della Convenzione europea e nei limiti evidenziati dalla Corte di Strasburgo, interventi interpretativi e retroattivi.

Avv. Dario Immordino

 

LaPrevidenza.it, 29/11/2009