Semplificazione e riordino della disciplina dello sportello unico per le attività produttive con regolamento di delegificazione

Corte costituzionale, sentenza 13.1.2010 n. 15 - Dario Immordino

 

La disciplina concernente il cosiddetto "sportello unico per le attività produttive" è fondata sulla concentrazione in una sola struttura, istituita dal Comune, della responsabilità dell’unico procedimento attraverso cui i soggetti interessati possono ottenere l’insieme dei provvedimenti abilitativi necessari per la realizzazione di nuovi insediamenti produttivi, nonché sulla concentrazione nello "sportello unico" dell’accesso a tutte le informazioni da parte dei medesimi soggetti interessati: ciò al fine di evitare che la pluralità delle competenze e degli interessi pubblici oggetto di cura in questo ambito si traduca per i cittadini in tempi troppo lunghi e in difficoltà di rapporti con le amministrazioni.

In sostanza la normativa che disciplina compiti e funzionamento dello “sportello unico per le imprese”, attraverso la istituzione di un procedimento amministrativo uniforme volto a consentire ai soggetti in possesso dei requisiti di legge la intrapresa della attività economica, assolve una ineludibile funzione di coordinamento al fine di garantire, attraverso la uniformità e la ragionevole snellezza del procedimento, la maggiore trasparenza ed accessibilità del mercato, sì da assicurare le migliori condizioni di concorrenza, ma anche al fine di dare contenuto al precetto di cui all’art. 41 della Costituzione, il quale assegna, fra l’altro, alla legge dello Stato il compito di determinare i controlli opportuni affinché la iniziativa economica, anche privata, sia coordinata a fini sociali.

 

Ne deriva la delineazione di una sorta di "procedimento di procedimenti", cioè di un iter procedimentale unico in cui confluiscono e si coordinano gli atti e gli adempimenti, facenti capo a diverse competenze, richiesti dalle norme in vigore perché l’insediamento produttivo possa legittimamente essere realizzato. In questo senso, quelli che erano, in precedenza, autonomi provvedimenti, ciascuno dei quali veniva adottato sulla base di un procedimento a sé stante, diventano "atti istruttori" al fine dell’adozione dell’unico provvedimento conclusivo, titolo per la realizzazione dell’intervento richiesto (cfr. art. 4, comma 1, del d.P.R. n. 447 del 1998, come modificato dall’art. 1 del d.P.R. n. 440 del 2000).

Si tratta di un’esigenza che avvertita anche in sede comunitaria, di talché l’art. 6 della direttiva 2006/123/CE fa carico agli Stati membri di provvedere a convogliare presso gli sportelli unici  tutti gli adempimenti richiesti ai prestatori per poter svolgere le loro attività di servizi e le domande di autorizzazione necessarie.

È altresì previsto, sempre nel citato “considerando”, che «Gli sportelli unici sono destinati a svolgere un ruolo importante di assistenza al prestatore sia come autorità direttamente competente a rilasciare i documenti necessari per accedere ad un’attività di servizio sia come intermediario tra il prestatore e le autorità direttamente competenti».

 

Ciò non significa però che vengano meno le distinte competenze e le distinte responsabilità delle amministrazioni deputate alla cura degli interessi pubblici coinvolti: tanto è vero che, nel cosiddetto "procedimento semplificato", ove una delle amministrazioni chiamate a decidere si pronunci negativamente, "il procedimento si intende concluso", salva la possibilità per l’interessato di chiedere la convocazione di "una conferenza di servizi al fine di eventualmente concordare quali siano le condizioni per ottenere il superamento della pronuncia negativa" (art. 4, comma 2, del d.P.R. n. 447 del 1998, come modificato dall’art. 1 del d.P.R. n. 440 del 2000).

Ferma dunque la ripartizione di competenze tra le autorità titolari delle funzioni coinvolte tuttavia l’unificazione delle attività demandate agli sportelli postula l’armonizzazione delle procedure.

Ciò perché “non sarebbe certo funzionale alle previste esigenze «di semplificare ulteriormente la procedura amministrativa» (direttiva 2006/123/CE, punto 48 del “considerando”) un sistema che unificasse gli sportelli con riferimento alle attività che vengono ad essere svolte ma che prevedesse una diversità di procedure a seconda della Regione in cui quelle attività sono effettuate”.

Ed infatti nel suddetto punto 48 del “considerando” della direttiva è precisato che «Quando la competenza spetta a diverse autorità a livello regionale o locale» possono essere esercitate funzioni di coordinamento.

Quelle attività di coordinamento che il nostro ordinamento costituzionale attribuisce, come competenza legislativa esclusiva, allo Stato con la lettera r) del secondo comma dell’art. 117 Cost.

Sulla base di simili premesse la Corte costituzionale, con sentenza n. 15/2010, respinge le questioni di legittimità costituzionale degli artt. 38, comma 3, e 43, comma 1 del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112 (Disposizioni urgenti per lo sviluppo economico, la semplificazione, la competitività, la stabilizzazione della finanza pubblica e la perequazione tributaria), convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133, proposte dalle  Regioni Emilia-Romagna e in riferimento Attività produttive – Art. 43, comma 1 del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112 (Disposizioni urgenti per lo sviluppo economico, la semplificazione, la competitività, la stabilizzazione della finanza pubblica e la perequazione tributaria), convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133 - Disciplina dello sportello unico per le attività produttive – Semplificazione e riordino con regolamento di delegificazione su proposta dei competenti Ministri – Mancata previsione dell’intesa con la Conferenza unificata - Lamentata incidenza su materie di competenza regionale residuale – Q.l.c. sollevata dalla Regione Emilia-Romagna e dalla Regione Veneto – Asserita violazione del principio di leale collaborazione – Non fondatezza. e al principio di leale collaborazione.

Considerato che le sopravvenute modificazioni all’art. 38 del decreto-legge n. 112 (già, peraltro, oggetto di modificazioni in sede di conversione in legge) dato il loro carattere sostanzialmente marginale, non mutano in modo significativo il quadro normativo, e certamente non in modo satisfattivo delle istanze della Regione ricorrente, e tenuto, altresì, conto del fatto che la disposizione censurata non ha avuto alcuna applicazione nella sua versione originaria, la questione di legittimità concernente detta disposizione si intende trasferita sul testo attualmente vigente.

Sulla base delle argomentazioni sopra riferite, nel solco del proprio consolidato orientamento in materia , la Corte rileva che la disciplina censurata (concernente la semplificazione e il riordino della disciplina dello sportello unico per le attività produttive di cui al d.P.R. n. 447/1998, con regolamento di delegificazione, su proposta dei competenti Ministri e sentita la Conferenza unificata ) non si inscrive nel coacervo, peraltro indeterminato, di materie afferenti a industria, commercio, agricoltura, artigianato, turismo etc., complessivamente compendiato dalla Regione sotto la generica denominazione di “attività produttive”, ma va ricondotta alla competenza legislativa esclusiva dello Stato, ai sensi dell’art. 117, secondo comma, lettera r), della Costituzione, del «coordinamento informativo statistico ed informatico dei dati della amministrazione statale, regionale e locale».

La attribuzione allo Stato dell’ambito materiale in cui è stata adottata la norma censurata rende chiara la infondatezza delle censure aventi ad oggetto la violazione del riparto costituzionale delel competenze in materia e del principio di leale collaborazione, posto che, stante l’imputazione dell’intervento normativo alla competenza esclusiva dello Stato, le esigenze di raccordo che quest’ultimo ha ravvisato con le istanze regionali sono adeguatamente tutelate già attraverso la necessaria acquisizione del parere della Conferenza unificata.

Quanto alla censure relativa all’art. 43 del citato decreto n. 112/2008 la Corte rileva che la previsione di un decreto ministeriale a contenuto non regolamentare volto a stabilire criteri, condizioni e modalità per la concessione di agevolazioni finanziarie a sostegno degli investimenti privati e per la realizzazione di interventi ad essi funzionali è, infatti, riconducibile all’utilizzo di «strumenti che, in definitiva, esprimono un carattere unitario e, interpretati gli uni per mezzo degli altri, risultano tutti finalizzati ad equilibrare il volume di risorse finanziarie inserite nel circuito economico» (sentenza n. 14 del 2004). Va, infatti, osservato che la particolare destinazione dei benefici di cui al decreto ministeriale in discorso alle aree del Mezzogiorno, rende palese la finalità dell’intervento come volto «a ridurre squilibri, a favorire le condizioni di un sufficiente sviluppo del mercato o ad instaurare assetti concorrenziali» (sentenza n. 175 del 2005), di talché esso può, a giusta ragione, essere inquadrato nell’ambito delle azioni positive volte a rimuovere gli squilibri economici e sociali, di cui all’art. 119, quinto comma, della Costituzione.

Siffatto inquadramento esclude che possa ritenersi violato il principio della leale collaborazione là dove la disposizione statale prevede che il coinvolgimento delle istanze regionali che essa stessa ravvisa – istanze peraltro richiamate anche in sede di materiale redazione del decreto ministeriale in questione, dato che si afferma che questo deve stabilire le modalità di cooperazione con le Regioni e gli altri enti locali interessati nella gestione degli interventi finanziari considerati dalla norma – si realizzi a livello di acquisizione di parere e non di intesa...

LaPrevidenza.it, 23/01/2010