Rapporti di lavoro: il ricorso al Comitato Regionale interrompe i termini per la proposizione del ricorso giudiziario

Corte Costituzionale, Sentenza 3 - 5 giugno 2013 n. 119

nel giudizio di legittimità costituzionale dell’articolo 17, comma 3, del decreto legislativo 23 aprile 2004, n. 124 (Razionalizzazione delle funzioni ispettive in materia di previdenza sociale e di lavoro, a norma dell’articolo 8 della legge 14 febbraio 2003, n. 30), promosso dal Tribunale di Brindisi, sezione distaccata di Francavilla Fontana, nel procedimento vertente tra L.M., in proprio e nella qualità di socio dell’azienda Agrituristica Tredicina s.s., e la Direzione provinciale del lavoro di Brindisi, con ordinanza del 26 ottobre 2010, iscritta al n. 188 del registro ordinanze 2011 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 40, prima serie speciale, dell’anno 2011.

Visto l’atto di costituzione di L.M. in proprio e nella qualità di socio dell’azienda Agrituristica Tredicina s.s., nonché l’atto di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;

udito nell’udienza pubblica del 27 marzo 2013 il Giudice relatore Alessandro Criscuolo;

uditi l’avvocato Gabriele Di Noi per L.M., in proprio e nella qualità di socio dell’azienda Agrituristica Tredicina s.s., e l’avvocato dello Stato Massimo Bachetti per il Presidente del Consiglio dei ministri....

Tuttavia, mentre in relazione alla prima procedura, l’art. 16 al comma 3 prevede che «Il termine di cui all’art. 22 della citata legge n. 689 del 1981 decorre dalla notifica del provvedimento che conferma o ridetermina l’importo dell’ordinanza ingiunzione impugnata ovvero dalla scadenza del termine fissato per la decisione», lasciando dunque intendere che il termine per proporre opposizione dinanzi al tribunale cominci integralmente a decorrere dal momento finale del procedimento amministrativo, con riferimento alla seconda procedura l’art. 17, comma 3, stabilisce che «Il ricorso sospende i termini di cui agli articoli 14, 18 e 22 della legge 24 novembre 1981, n. 689, ed i termini di legge per i ricorsi giurisdizionali avverso verbali degli enti previdenziali» (testo anteriore alle modifiche apportate con l’art. 34, comma 5, del decreto legislativo 1° settembre 2011, n. 150, recante: «Disposizioni complementari al codice di procedura civile in materia di riduzione e semplificazione dei procedimenti civili di cognizione, ai sensi dell’art. 54 della legge 18 giugno 2009, n. 69», modifiche applicabili, ai sensi dell’art. 36 del citato decreto legislativo, ai procedimenti instaurati successivamente alla data di entrata in vigore dello stesso).

Ad avviso del giudice a quo, ciò comporta la conseguenza che, per proporre opposizione davanti al tribunale, l’intimato dispone soltanto del termine che residua dopo aver detratto il tempo decorso tra la notifica dell’ordinanza e la proposizione del ricorso al Comitato regionale. Il che, ad avviso del rimettente, concreterebbe una irragionevole disparità di trattamento processuale tra situazioni analoghe, disciplinate dal medesimo testo di legge ed introdotte con la medesima ratio, con l’unica differenza costituita dall’organo dinanzi al quale proporre il ricorso amministrativo, stante la composizione più ampia del Comitato regionale per i rapporti di lavoro (facendone parte il direttore della direzione regionale del lavoro, quale presidente, il direttore regionale dell’INPS e il direttore regionale dell’INAIL), presumibilmente a causa della maggiore ampiezza del thema decidendum delle opposizioni, vertenti anche sull’esistenza o sulla qualificazione dei rapporti di lavoro.

Il giudice a quo ravvisa anche la violazione dell’art. 113, secondo comma, Cost., sotto il profilo della limitazione della tutela giurisdizionale contro atti sanzionatori della pubblica amministrazione, in quanto, stante la decorrenza dalla notifica della ordinanza-ingiunzione di entrambi i termini (di trenta giorni) per proporre ricorso al Comitato regionale o per proporre l’opposizione dinanzi al tribunale, la parte del termine utilizzata per predisporre il ricorso amministrativo andrebbe a discapito di quello per proporre la futura opposizione giurisdizionale, con irrimediabile compressione di quest’ultimo termine. Potrebbe addirittura prospettarsi il caso limite nel quale il ricorso al Comitato regionale sia proposto ritualmente dopo ventinove giorni dalla notifica dell’ordinanza-ingiunzione, residuando quindi all’intimato, in ipotesi di esito sfavorevole per il ricorso stesso, un solo giorno libero per inoltrare l’opposizione davanti al tribunale competente.

Il rimettente deduce, altresì, il contrasto del citato art. 17, comma 3, con gli artt. 76 e 77 Cost. per eccesso di delega, in quanto non sarebbero stati rispettati i criteri direttivi di «semplificazione dei procedimenti sanzionatori amministrativi e possibilità di ricorrere alla direzione regionale del lavoro» di cui all’art. 8, comma 2, lettera d), della legge delega 14 febbraio 2003, n. 30, ed, in particolare, in relazione al ricorso dinanzi al Comitato regionale per i rapporti di lavoro, i principi di alternatività e del cosiddetto “doppio binario” tra tutela in sede amministrativa e tutela in sede giurisdizionale, dato che la drastica riduzione del termine di cui all’art. 22 della legge n. 689 del 1981, in caso di esito negativo del procedimento dinanzi al Comitato regionale per i rapporti di lavoro, potrebbe costituire un serio deterrente all’utilizzo di tale innovativo ricorso amministrativo, potendo il soggetto ingiunto preferire il ricorso diretto al tribunale competente in modo tale da avere a disposizione l’integrale termine di trenta giorni dalla notifica della ordinanza-ingiunzione.

Il rimettente richiama, infine, la Circolare del Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali del 24 giugno 2004, n. 24, avente ad oggetto «D.Lgs. n. 124 del 23 aprile 2004. Chiarimenti e indicazioni operative», che, nel commentare il censurato comma 3 dell’art. 17, ha concluso nel senso che «il ricorso interrompe i termini di cui agli articoli 14, 18 e 22 della legge 24 novembre 1981, n. 689 e quelli previsti dalla normativa vigente per i ricorsi giurisdizionali avverso verbali degli istituti previdenziali». Ad avviso del rimettente, stante la chiara portata letterale della norma censurata, tale pur autorevole interpretazione da parte di un organo amministrativo non sarebbe idonea a far superare i prospettati dubbi di costituzionalità.

2.— Con memoria depositata il 30 agosto 2011 si è costituito in giudizio il sig. L.M., in proprio e nella qualità di socio della società semplice Azienda Agrituristica Tredicina, chiedendo l’accoglimento della sollevata questione di legittimità costituzionale.

In punto di fatto, il sig. L.M., in proprio e nella qualità, riferisce che, a fronte dell’eccezione sollevata nel giudizio a quo dalla direzione provinciale del lavoro circa l’inammissibilità per il carattere tardivo del ricorso in opposizione, aveva addotto l’illegittimità costituzionale del citato art. 17, comma 3, per assunto contrasto con l’art. 3 Cost., sotto il profilo della irragionevole disparità di trattamento processuale rispetto alla analoga fattispecie di cui all’art. 16 del medesimo decreto legislativo, nonché con l’art. 113 Cost., sotto il profilo di una limitazione della tutela giurisdizionale contro gli atti della pubblica amministrazione. In particolare, stante la natura alternativa tra il ricorso in via amministrativa e quello in via giurisdizionale, potendo il soggetto intimato esercitare il diritto a ricorrere al Comitato regionale per i rapporti di lavoro, anche usufruendo dell’ultimo dei trenta giorni decorrenti dalla notifica della ordinanza-ingiunzione, non residuerebbe alcun termine per proporre, successivamente al rigetto della domanda in via amministrativa, il ricorso giurisdizionale ai sensi dell’art. 22 della legge n. 689 del 1981.

Il sig. L.M., in proprio e nella qualità, nel condividere integralmente le argomentazioni sottese alla ordinanza di rimessione, chiede, pertanto, dichiararsi la illegittimità costituzionale dell’art. 17, comma 3, del d.lgs. n. 124 del 2004, nella parte in cui «dispone la sospensione anziché l’interruzione del termine di cui all’art. 22 della legge 24 novembre 1981, n. 689, in caso di proposizione di ricorso amministrativo al Comitato regionale per i rapporti di lavoro».

3.— Con atto depositato l’11 ottobre 2011, è intervenuto il Presidente del Consiglio del ministri, rappresentato e difeso dalla Avvocatura generale dello Stato, chiedendo che la questione di legittimità costituzionale sia dichiarata non fondata.

In merito alla censura mossa in riferimento all’art. 3 Cost., sotto il profilo della disparità di trattamento processuale tra i soggetti che propongono, avverso l’ordinanza-ingiunzione, ricorso amministrativo alla competente direzione regionale del lavoro, ai sensi dell’art. 16 del d.lgs. n. 124 del 2004 – con decorrenza ex novo del termine per proporre l’opposizione a norma dell’art. 22 della legge n. 689 del 1981 dalla notifica della decisione da parte della direzione regionale del lavoro e, dunque, con interruzione del detto termine processuale – e i soggetti che propongono ricorso amministrativo al Comitato regionale per i rapporti di lavoro ai sensi dell’art. 17 del medesimo decreto legislativo – con sospensione del termine di cui all’art. 22 della legge n. 689 del 1981 dalla data del detto ricorso – la difesa erariale sottolinea gli elementi di diversità delle due discipline, che giustificherebbero la compressione del termine per proporre l’opposizione ordinaria nella fattispecie di cui al citato art. 17.

In particolare, mentre l’art. 16 del d.lgs. n. 124 del 2004 disciplina il ricorso gerarchico avverso l’ordinanza-ingiunzione per infrazioni amministrative in materia di lavoro, il successivo art. 17 regolamenta il ricorso gerarchico improprio – con un più ampio spatium deliberandi di novanta anziché sessanta giorni – al Comitato regionale per i rapporti di lavoro non solo avverso l’ordinanza-ingiunzione, ma anche avverso atti endo-procedimentali, quali atti e verbali di accertamento, con conseguente giustificazione, stante la maggiore chance di tutela per la fattispecie di cui all’art.17 rispetto a quella di cui all’art. 16, di una meno favorevole disciplina in ordine ai termini processuali per proporre opposizione ordinaria avverso l’ordinanza-ingiunzione.

Da qui l’infondatezza della censura sollevata in riferimento all’art. 3 Cost., rientrando nella discrezionalità del legislatore stabilire, nei limiti della ragionevolezza, diversi regimi sui termini processuali.

Quanto alla assunta violazione dell’art. 113, secondo comma, Cost. sotto il profilo della limitazione della tutela giurisdizionale contro gli atti della pubblica amministrazione, stante la irrimediabile compressione del termine per proporre l’ordinaria opposizione – dal quale verrebbe sottratta la porzione di tempo utilizzata per predisporre il ricorso amministrativo – la difesa erariale osserva che l’istituto del ricorso al Comitato regionale per i rapporti di lavoro non ha limitato ma ampliato la tutela del soggetto intimato avverso gli atti sanzionatori in materia di lavoro e legislazione sociale, aggiungendo al rimedio giurisdizionale della opposizione ad ordinanza-ingiunzione, un rimedio facoltativo di carattere amministrativo, che lascia impregiudicato, in caso di esito negativo, il diritto di proporre il ricorso giurisdizionale.

In particolare, il soggetto intimato, nel momento in cui decide di esperire ricorso amministrativo al Comitato regionale, avrebbe la possibilità di cautelarsi con riferimento all’eventualità dell’esito negativo di tale ricorso, predisponendo il ricorso giurisdizionale nella pendenza del termine di novanta giorni per la decisione del Comitato regionale, essendo verosimilmente gli stessi i motivi da porre a fondamento di entrambi i ricorsi.

Pertanto, ad avviso della difesa erariale, anche qualora il censurato art. 17, comma 3, configurasse un’ipotesi di sospensione “in senso tecnico” del termine per proporre il ricorso giurisdizionale, a fronte della proposizione del ricorso amministrativo, tale sospensione non imporrebbe un sacrificio significativo, sul piano fattuale, al soggetto intimato che volesse esperire entrambi i rimedi di carattere amministrativo e giurisdizionale.

In merito alla censura concernente la violazione degli artt. 76 e 77 Cost., per eccesso di delega, in relazione ai criteri direttivi di «semplificazione dei procedimenti sanzionatori amministrativi e possibilità di ricorrere alla direzione regionale del lavoro», di cui all’art. 8, comma 2, lettera d), della legge n. 30 del 2003, la difesa erariale osserva che l’asserita riduzione del termine per proporre opposizione avverso l’ordinanza-ingiunzione, in caso di esito negativo del ricorso al Comitato regionale per i rapporti di lavoro, non costituirebbe un deterrente all’utilizzo di tale ricorso amministrativo, in quanto il soggetto potrebbe, nelle more della decisione del ricorso amministrativo, predisporre il ricorso giurisdizionale, considerata la verosimile identità dei motivi di impugnazione.

4.— In data 22 febbraio 2012 il sig. L.M., in proprio e nella qualità di socio dell’Azienda Agrituristica Tredicina s.s., ha depositato memoria illustrativa, con la quale ha ribadito le argomentazioni di cui all’atto di costituzione, insistendo per la declaratoria di illegittimità costituzionale della norma censurata.

5.— Il Presidente del Consiglio dei ministri ha depositato il 4 marzo 2013 memoria illustrativa, con la quale ha, in sostanza, ribadito le argomentazioni contenute nell’atto di intervento, insistendo per la declaratoria di non fondatezza della questione di legittimità costituzionale.

In particolare, la difesa dello Stato sottolinea come la previsione della sospensione del termine per proporre il ricorso giurisdizionale, ai sensi dell’art. 22 della legge n. 689 del 1981, consentirebbe – dopo l’esito espresso o tacito del ricorso amministrativo – di recuperare la incomprimibile tutela giurisdizionale avverso l’atto lesivo costituito dall’ordinanza-ingiunzione.

Infatti, secondo l’orientamento giurisprudenziale prevalente, l’atto lesivo dei diritti del ricorrente non si identifica con la decisione del ricorso amministrativo di cui all’art. 17 del d.lgs. n. 124 del 2004 (che, se di rigetto, sarebbe meramente confermativa del provvedimento impugnato), ma con il provvedimento originario oggetto di gravame amministrativo.

Pertanto, la non impugnabilità delle decisioni del Comitato – come chiarito anche dalla circolare ministeriale del 28 aprile 2010, n. 16 ....