L'evoluzione del rapporto di lavoro nel pubblico impiego tra potere di organizzazione della Pubblica Amministrazione e contrattazione collettiva

Intervento al XXIV Corso di Bressanone sulle politiche del personale 30 maggio 2013 - Maurizio Danza

La disciplina del rapporto di lavoro dei dipendenti pubblici è sempre stata oggetto delle vicende evolutive che hanno interessato il pubblico impiego, con particolare riferimento al periodo che può essere collocato tra la prima privatizzazione ad oggi. L’esame dei numerosi interventi legislativi anche recenti consente in qualche modo di misurare “il grado di evoluzione del rapporto di forza tra potere di organizzazione della pubblica amministrazione e contrattazione collettiva”. In questa sede si vuole analizzare infatti tale rapporto, a distanza di quasi quattro anni dalla riforma più incisiva intervenuta nella pubblica amministrazione, che ha portato la dottrina a ritenere non a torto, che si è dato inizio ad una nuova fase paragonabile alla “prima rivoluzione copernicana”, relativa all’organizzazione della pubblica amministrazione e alla disciplina del rapporto di lavoro per effetto del ben noto D.lgs n.29 del 1993. Ciò detto appare evidente che la presente indagine, che non può prescindere dalla caratteristica dei vari interventi normativi, si focalizza in particolare sugli effetti derivanti da tale rapporto di forza e cioè sugli istituti giuridici ed economici del rapporto di lavoro del pubblico impiego. Senza ombra di dubbio appare evidente, in primis, la profondità dell’intervento operato dalle norme del D.lgs. n.150/2009 (c.d. Decreto Brunetta), che, nel riportare la fonte regolatrice del rapporto di lavoro nell’alveo della legge, in una sorta di ricentralizzazione (o delegificazione) quasi totale, ha apportato modifiche rilevanti al complesso quadro dei diritti e dei doveri, spostando profondamente il punto di equilibrio del rapporto di forza decisamente a favore del potere di organizzazione. Segno inequivocabile di tale impatto riformista, l’ampliamento del potere di intervento unilaterale della P.A. su tematiche storicamente oggetto di contrattazione, rilevabile proprio a chiare lettere dell’art. 40, co. 1 del D.lgs. 165/2001,- cuore del sistema di contrattazione collettiva e strumento di misura del rapporto di forza tra legge e contratto-, che riporta alla legge ordinaria la disciplina delle “sanzioni e dei procedimenti disciplinari, la valutazione delle prestazioni, la mobilità, le progressioni economiche e di carriera” - insomma il cuore della premialità, sottraendo inevitabilmente al sistema di contrattazione l’organizzazione e la gestione del rapporto di lavoro, attribuita ora in via esclusiva agli organi della P.A. A detta riforma, in parte non compiuta e non immediatamente applicabile per espressa disposizione di legge (si pensi al periodo transitorio previsto dall’art.65 del D.lgs. n.150/2009 per l’adeguamento ed oggetto di contenzioso ), sono seguiti numerosi provvedimenti, che parimenti hanno inciso in vario modo sugli istituti del rapporto di lavoro, inevitabilmente contribuendo a mutare il rapporto tra potere di organizzazione e contrattazione collettiva. Varie le ragioni a sostegno di questa “prima fase transitoria” e che possono essere ricondotte ad esempio al noto “blocco” del primo triennio di contrattazione collettiva, attualmente in corso, ma anche alla mancanza di una corretta definizione “dei diritti ed obblighi direttamente pertinenti il rapporto di lavoro”, evincibile nella nuova formulazione dell’attuale art.40 del D.lgs n.165/2001, disposizione tutta da interpretare. Ebbene, proprio a causa di questa incertezza del legislatore, numerosi provvedimenti in modo diretto, altri in modo indiretto, sono intervenuti su taluni istituti del rapporto di lavoro dei dipendenti pubblici, con la conseguenza di determinare numerosi contenziosi innanzi ai giudici del lavoro, con particolare riferimento al conflitto tra potere di organizzazione e contrattazione integrativa, generatosi durante il periodo transitorio stante il blocco della contrattazione collettiva nazionale. Infatti molte pubbliche amministrazioni, soprattutto locali, all’indomani delle significative modifiche operate dal D.lgs n.150/2009, avevano ritenuto di poter intervenire unilateralmente su materie di contrattazione, anche durante l’attuale periodo di vigenza ed in regime di prorogatio dei CCNL 2006-2009, omettendo l’attivazione delle procedure di partecipazione sindacale previste dal sistema delle relazioni sindacali, dando seguito ad un lungo contenzioso del lavoro, che aveva portato molti Giudici del lavoro ad esprimersi sulla non immediata applicabilità della nuova ripartizione tra legge e contratto, riscritta nel rinnovellato art. 40 del D.lgs n.165/2001. Tali contenziosi, protrattisi anche successivamente all’anno 2012, termine finale previsto per l’adeguamento al nuovo sistema di ripartizione previsto dall’art.65 del D.lgs. n.150/2009, a ben vedere, secondo i sindacati ricorrenti, sono fondati soprattutto sulla tesi che i contratti collettivi, nonostante la decorrenza dei termini, conservino ancora validità fino a nuova contrattazione. Essi hanno altresì portato all’attenzione della magistratura del lavoro l’altro architrave causa del conflitto tra potere di organizzazione e sistema di contrattazione, rappresentato dall’art.5 co.2 del D.lgs n.165/2001, modificato non solo dalla riforma del 2009 ma anche recentemente dalla L. n.135 del 7 agosto 2012 e che non a caso aveva attribuito alla pubblica amministrazione con principio fortemente innovativo “in via esclusiva l’assunzione delle misure inerenti alla gestione dei rapporti di lavoro con la capacità e i poteri del privato datore di lavoro”. Ebbene anche le modifiche assai rilevanti intervenute a più riprese nell’art.5 - rubricato al potere di organizzazione - hanno posto non a caso all’attenzione degli esperti la problematica relativa alla definizione corretta del termine “organizzazione del lavoro”, che ha come conseguenza l’indagine sulla ricostruzione degli ambiti di ripartizione della competenza ad intervenire in tema di “gestione delle misure inerenti il rapporto di lavoro” tra legge e contratto. Queste problematiche hanno dato luogo ad un ulteriore orientamento giurisprudenziale, che si è espresso prima della emanazione della L. n.135/2012, soprattutto sulla materia dell’orario di lavoro, attraverso tentativi interpretativi volti a distinguere l’orario contrattuale “inteso in termini quantitativi”, che resterebbe alla competenza della contrattazione collettiva secondo alcune pronunce e l’orario inteso “come modalità di svolgimento”, invece di competenza esclusiva della pubblica amministrazione....

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(Maurizio Danza)