L'evoluzione storica del rapporto dell'uomo con il territorio

Il modello di proprietà a funzione sociale comprende tre punti fondamentali:

a) Espropriazione

b) Localizzazione

c) Zonizzazione

si può così pianificare il contenuto dei diritti dei privati, la legge 1150/42 costituisce una fuga in avanti in rapporto alla situazione del Paese ancora prevalentemente agricolo, era praticamente l'inizio di una scelta di industrializzazione accelerata.

Il principale artefice della legge urbanistica fu Bottai e la legge entrò in vigore nel periodo bellico, nel momento in cui l'arretratezza nazionale in campo industriale era più palese.

L'art. 1 contiene un'affermazione astorica, parla di necessità di frenare l'urbanesimo o crescita della città per impedirne l'invivibilità, in realtà questo problema sussisteva soltanto per pochi grandi centri urbani quali Torino, Milano, Genova, quindi l'art. 1 della legge è una trasposizione di esigenze altrui, che in Italia sussistevano solo per casi limitati e non in generale.

Lo Stato italiano nato nel 1875 è accentratore perché la comunità sociale è molto eterogenea, "il vestito di Arlecchino", per usare una espressione di Giannini, questo comporta che diverse forze sociali male tollerano un governo centrale che applica a tutti il medesimo trattamento.

Esaminiamo brevemente la situazione preunitaria le cui conseguenze si ripercuoteranno inevitabilmente sul periodo successivi all'unificazione:

1) Dominio piemontese: Liguria e Sardegna;

2) Dominio Asburgico: Lombardia e Veneto;  3) Dominio Pontificio: Lazio, Umbria, Marche e Romagna;

4) Regno Borbonico: è una monarchia di tipo patrimoniale, su un territorio  estremamente difficile da governare , condizioni economiche generalmente  molto arretrate, fenomeni di banditismo diffuso, ecc.

Il problema consiste nel governare un territorio molto vasto in cui l'autorità locale deve dipendere dall'autorità centrale, nei fatti si erano già costituite forme di autonomia che sostituivano la propria autorità a quella dello Stato, pertanto riconoscendo quali ordinamenti le autonomie locali non si fa altro che istituzionalizzare una circostanza già realizzata nella pratica.

Tuttavia sulle autonomie vige il controllo del Prefetto senza la cui approvazione le deliberazioni sono inefficaci, quindi il potere rimane al governo centrale che lo esercita attraverso le autonomie locali.

Secondo la legge urbanistica il Comune redige il piano inviandolo successivamente al Ministro dei Lavori Pubblici per l'approvazione, in seguito il piano entra in vigore con apposito decreto reale, il piano è un atto per cui occorrono due autorità, questo comporta il problema della loro sintesi.

Per i comunalisti, secondo i quali il Comune si contrappone allo Stato, il piano è un atto composto, ossia un atto emanato da due autorità le cui volontà non si fondono, il Comune emana il proprio atto che viene successivamente trasmesso allo Stato per l'approvazione, secondo questa teoria l'atto statale è un mero atto di controllo, nella contrapposizione delle due comunità vi è un ruolo subalterno che può essere o lo Stato o il Comune.

Per gli statualisti il piano è un atto complesso, dove le due volontà si fondono in una volontà unica, soltanto lo Stato emana l'atto vero e proprio, quello del Comune risulta essere un mero progetto.

Nella realtà queste controversie dottrinali sono di scarsa importanza in quanto il piano è efficace solo con le due approvazioni, quello che conta non è la forma ma la struttura, ossia vedere se effettivamente necessaria la collaborazione delle due autorità per rendere effettivo il piano, nei fatti gran parte di esso riguarda scelte che nei loro effetti travalicano i confini del territorio comunale, bisogna vedere volta per volta se le scelte sono prevalentemente di interesse nazionale o di interesse comunale, restando l'atto unico.  Secondo la legge del 1967 il piano è un atto complesso su alcune scelte vi è soltanto approvazione da parte dello Stato, per altre scelte vi è invece un potere di modifica da parte del Ministero dei LL.PP., dal 1972 il potere di modifica del Ministero passa alle Regioni, si ha quindi un atto complesso regionale e comunale in cui alle Regioni sono devoluti i poteri di "coordinamento e programmazione", mentre ai Comuni i poteri "concreti di gestione".

La legge urbanistica del 1942 presenta quindi la necessità di uno strumento sovra comunale per il coordinamento dei piani di più comuni, questo è il "piano territoriale di coordinamento", riunendo più comuni con criterio socio ­ geografico - economico, si impediscono a comuni vicini scelte economiche palesemente in contrasto tra loro coordinando le rispettive attività, questo è uno strumento assente nel piano di Amsterdam.

Il piano di coordinamento non è un piano di allineamento né di opere pubbliche, bensì è un documento che si impone ai comuni che devono redigere il proprio piano, è una parte di quello che avrebbe dovuto essere la "programmazione nazionale", mai realizzata.

Il piano territoriale di coordinamento non riguarda i privati è un "piano ­ programma", è un "limite" per la pianificazione del Comune, il territorio del "piano regolatore generale" è quello comunale, l'ampiezza del "piano territoriale di coordinamento" non è determinabile in quanto il Ministero si riservava di individuare un insieme di Comuni omogenei sotto il profilo socio ­ geografico ­ economico.

Si possono quindi individuare i seguenti quattro tipi di pianificazione:

1) Piano di allineamento (Grand Voyeur de France);

2) Piano di localizzazione (Housman);

3) Piano di zonizzazione (Van Hesteren);

4) Piano territoriale di coordinamento.

Secondo Bottai, il principale artefice della legge 1150/1942, sono necessarie tanti piani regolatori generali quanti sono i Comuni, infatti, secondo Testa funzionario addetto al Ministero dei LL.PP., le esigenze dei vari Comuni erano tra loro estremamente differenziate.  Durante il periodo fascista diversi piccoli Comuni si unirono in un unico grande Comune, queste operazioni, peraltro abbastanza frequenti, dovevano poi fronteggiare varie difficoltà, il problema della varietà delle diverse realtà comunali si risolve con il coordinamento dei vari piani regolatori generale a livello sovra comunale, lasciando inalterata la mappa istituzionale, le scelte per i territori omogenei a livello sovracomunale si realizza con la mappa "funzionale" (piano territoriale di coordinamento).

Mentre il Piano di allineamento costituiva un vincolo per la proprietà privata, il Piano Housman operava una ridistribuzione del territorio tra pubblico e privato, il Piano Van Hesteren trasferiva le decisioni sulla proprietà privata alla mano pubblica, il Piano territoriale di coordinamento non opera sulla proprietà privata, ma vincola solamente i Comuni, esso ha un vincolo sulle scelte istituzionali nell'ambito della funzione urbanistica, non innovando il modello di proprietà.

Il Piano di coordinamento se attuato avrebbe dovuto essere il condensato delle scelte programmatorie fondamentali, più piani di coordinamento avrebbero permesso la realizzazione della "Programmazione nazionale".

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