lunedì, 17 giugno 2024

L'evoluzione storica del rapporto dell'uomo con il territorio

L'esproprio generalizzato e la legittimazione concessa - Settima parte

 

Nel 1970 si ha la controversia sul contenuto minimo essenziale del diritto di proprietà, trattasi in realtà di una controversia astorica, in quanto il trasferimento della titolarità è un fatto avvenuto ben cinquanta anni prima.

Il vecchio modello di proprietà sta ormai cedendo e gli speculatori, avvertendo l'accelerazione del movimento industriale, creano una vera e propria "cintura" intorno alla città poiché è chiaro che la domanda di aree edificabili sarà in continuo aumento.

Si tratta di un investimento a colpo sicuro, naturalmente le aree devono essere idonee allo sviluppo industriale e alle sue esigenze, la "cintura" può tuttavia essere interrotta da formazioni orografiche.

Questo fenomeno nel suo complesso avviene prima della caduta del vecchio modello, anzi, le conseguenze dell'operazione speculativa contribuiscono alla necessità di dover mutare il modello di proprietà e instaurare il "controllo pubblico del territorio", ossia la disciplina all'interno dei "contenitori" della proprietà privata.

Si concorda con la tesi che prevede il risarcimento dei danni al proprietario per "conculcazione" della proprietà, cosa diversa dall'esproprio, purché questo risarcimento avvenga prima questo per i sacrifici risentiti dall'individuo in tema di "limitazione dei diritti di libertà".

Il codice napoleonico aveva escluso lo "ius abutendi", diritto di utilizzazione o "ius utendi", solo per gli atti "meramente emulativi", grave danno per gli altri proprietari e nessun vantaggio per il titolare della proprietà, restano tuttavia compresi nello "ius utendi" anche quegli atti che presentano un minimo vantaggio per il proprietario sebbene provochino un danno grave per gli altri proprietari.

Nella proprietà a funzione individuale il potere è quasi assoluto in quanto il solo limite è quello del rispetto del potere degli altri proprietari, al contrario nella proprietà a funzione sociale il potere di disposizione sebbene rimanga alla titolarità del diritto si ha un mutamento relativo all'aspetto dell'utilizzazione.  Non c'è più la situazione dinamica derivante dalle decisioni "sull'AN, QUOMODO, QUANTUM", ma avviene il trasferimento dei poteri alla mano pubblica, che esercitandoli pone il privato in stato di soggezione, questi poteri vengono detti "potestà".

Vi è lo scorporo dello "ius aedificandi" dal diritto di proprietà, in quanto il proprietario non possiede più poteri decisionali, mentre nel modello di proprietà a fine individuale il diritto di proprietà e il diritto di iniziativa economica sono fusi nel modello a funzione sociale si scindono in quanto lo "ius utendi" è deciso da un terzo diverso dal proprietario.

Nella proprietà funzione sociale con il trasferimento di poteri dal proprietario alla mano pubblica, attribuzione di potestà, questa, può avvenire o in termini di "ius disponendi", esproprio generalizzato, o in termini di "ius utendi" o "aedificandi", consistente nella potestà di negare, consentire, limitare, indirizzare l'edificazione dei privati.

Se si ha un "contenitore" di proprietà privata e si vogliono attuare le compatibilità risulta necessario trasferire volontariamente o meno il bene urbanistico alla mano pubblica, nello Stato liberale, risulta impensabile che vi sia una interferenza nell'ambito della proprietà privata da parte dello Stato stesso, inoltre non vi è l'esproprio al fine di produrre ricchezza, ma soltanto per utilizzarla mediante i servizi.

L'espropriazione di cui ora trattiamo risulta quindi molto diversa da quella di Housman, infatti il "contenitore" è destinato alla produzione di qualsiasi bene urbanistico, fabbriche , residenze, ecc., si realizza così un depauperamento dei poteri del privato, questo esproprio generalizzato permette una riorganizzazione completa del territorio con il conseguente crollo del mito della sacralità del diritto di proprietà.

Una sacralità che San Tommaso riconosce come "inviolabilità della persona", ossia limitato all'intimità intesa in senso spirituale, con l'esproprio generalizzato si nega in radice il principio che garantiva quel minimo di inviolabilità personale.

In termini pratici questo tipo di esproprio nel permettere la riorganizzazione del territorio è elemento portante della realizzazione del piano, questa realizzazione corrisponde alla dichiarazione di pubblica utilità e costituisce l'atto di inizio del procedimento di esproprio.  Pertanto avremo due tipi di dichiarazione di pubblica utilità: a) localizzazione di opere e servizi; b) realizzazione del piano; quest'ultimo essendo un'ipotesi più ampia di quella precedente, in quanto ricomprende anche l'espropriazione tipo Housman, ha fatto sì che vi fosse confusione tra le due tipologie.

C'è una perfetta uguaglianza tra coloro che si trovano nella zona agricola e coloro che vengono espropriati e ricompensati con il valore agricolo del terreno, nasce pertanto in questo periodo il criterio di svalutazione del terreno espropriato in termini di valore agricolo.

Il limite dell'efficienza di questo sistema è la capacità di spesa, la mano pubblica lasciava libere le autonomie locali di realizzare i loro comprensori, mettendo a disposizione volta per volta le cifre necessarie, in questo modo si otteneva un rigido controllo sui risultati, in quanto nella mancanza di corrispondenza tra spesa prevista e spesa effettiva pagata dallo Stato, l'ente ne risultava responsabile così che il disavanzo veniva sottratto dal successivo finanziamento.

Lo "ius aedificandi" risulta pertanto una potestà pubblica di cui il "piano" ne risulta elemento fondamentale, se questo viene a mancare sono i privati che fanno il gioco, ammantando di decisione pubblica quella che è una semplice volontà privatistica.

La differenza rispetto al vecchio modello è che le decisioni sul bene, an, quomodo, quantum, sono prese dall'ente pubblico, l'unico legittimato ad attuare l'impresa, a realizzare le decisioni resta il proprietario, che solo può intraprendere l'impresa economica sul bene decisa dall'ente pubblico.

Lo "ius aedificandi" non è più incardinato sul proprietario, il diritto di decidere la trasformazione del bene è passato all'ente pubblico attraverso un piano, la dottrina tradizionale parla solo di una compressione dei poteri del proprietario, in realtà nasce un nuovo sistema quello della "proprietà a legittimazione concessa", che può essere anche negata, dall'ente pubblico.

Ormai non siamo più nel campo dell'esproprio generalizzato, non si può quindi parlare di indennizzo, infatti l'esproprio generalizzato realizzava una tendenziale uguaglianza che non può dirsi di questo modello, la proprietà a funzione sociale non viene più ad escludere la rendita differenziale, chiedendo la legittimazione si ha quindi la concessione.  La legge Bucalossi impose una imposta per la legittimazione al fine di abbattere la rendita differenziale con il solo risultato di aggiungere la tassa al costo finale già di per sé rilevante, la sentenza della Corte Costituzionale n. 5/1980 dichiarò illegittima tale legge in quanto illegittimo l'indennizzo in base al valore agricolo.

Il metodo dell'esproprio generalizzato è più rapido dove c'è bisogno di organizzare il territorio realizzando al contempo il principio dell'eguaglianza formale con una forte tensione verso l'uguaglianza sostanziale.

Con la legittimazione invece si avrà colui che è legittimato e colui che non lo è, ad esempio una persona è legittimata a realizzare una costruzione industriale mentre un'altra potrà realizzare una residenza, si avrà quindi una diversità sostanziale.

La differenza consiste nella riorganizzazione del territorio che nell'esproprio generalizzato è decisa da un unico soggetto che è lo Stato mentre nella concessione si agisce su domanda del proprietario, pertanto l'Amministrazione avrà bisogno della cooperazione del privato che eseguirà le opere solo se conveniente, si intuisce così il perché nei Paesi a maggior industrializzazione si è adottato il sistema dell'esproprio generalizzato non potendo attendere le decisioni dei privati.

In epoca fascista per Tripoli e Bengasi furono creati dei piani dal governo italiano, il rappresentante del governo invitò i privati proprietari a realizzare le opere previste assegnando un termine entro cui iniziare i lavori, nel caso che i privati non si attivassero nei termini sarebbero stati espropriati, si parlò di "espropriazione- sanzione".

Si ha quindi un onere che lascia al soggetto la possibilità di esercitare il comportamento imposto, la posizione giuridica soggettiva di legittimazione si muta quindi in una posizione di onere, in Italia questo fu il primo esperimento, ma non sono mancati esempi più recenti nel territorio nazionale, esempio a Genova negli anni '60, '70, in via Madre di Dio.


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Profilo autore


(Sergio Benedetto Sabetta)

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LaPrevidenza.it, 16/03/2024

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