La comunicazione di avvio del procedimento: inquadramento giuridico e analisi della recente giurisprudenza amministrativa

Premessa

Il Capo III della Legge 7 agosto 1990 n. 241, intitolato "Partecipazione al procedimento amministrativo" (artt. 7 ­ 13), disciplina la partecipazione all'attività amministrativa che, com'è noto, rappresenta un aspetto fondamentale del procedimento amministrativo, consentendo, da una parte, alla P.A. di effettuare una corretta e più consapevole ponderazione degli interessi del cittadino e dall'altra, contestualmente di quelli di pubblico interesse. In altre parole,l a "partecipazione" fa più facilmente emergere gli interessi sottostanti all'azione amministrativa, rendendo il procedimento più trasparente, contribuendo così, a differenza di un non lontano passato, a realizzare una maggiore democraticità dell'azione amministrativa che con gli istituti di partecipazione e la Semplificazione dell'azione amministrativa, disciplinata dal successivo Capo IV, hanno segnato un punto di svolta nella relazione tra cittadini e pubblica amministrazione.

La Legge 241/1990, non fornisce una definizione esplicita ed univoca del "procedimento amministrativo", ma lo descrive come una serie di atti e attività che portano all'adozione di un provvedimento. Sinteticamente, il procedimento amministrativo, consente alla P.A. l'emersione e "la ponderazione di tutti gli interessi, pubblici e privati" investiti dalla decisione e rivolti all'adozione dell'atto finale della sequenza: il provvedimento amministrativo. (Sandulli)

La 241/1990, quindi, ne disciplina le fasi, i principi e le modalità di svolgimento, garantendo trasparenza e partecipazione. In tal modo il provvedimento amministrativo, sarà perfetto (ossia sarà comprensivo di tutti gli elementi necessari per la sua esistenza giuridica) ed efficace (possa cioè produrre validamente effetti); in sostanza, il processo decisionale della P.A., formalizzato attraverso in "procedimento" serve a garantire la tracciabilità della decisione finale (il provvedimento amministrativo), permettendo di verificare, sulla base dei dati e riscontri obiettivi, la legittimità del provvedimento adottato e la sua conformità alle norme ed ai principi che regolano lo svolgimento dell'azione amministrativa.

Pertanto, la partecipazione al procedimento amministrativo contribuisce a:

· garantire una migliore ponderazione degli interessi di tutti i soggetti coinvolti; 

· garantire la trasparenza dell'azione amministrativa permettendo ai cittadini di conoscere le decisioni che li riguardano e le motivazioni che le sostengono al fine di verificare la legittimità e la correttezza delle decisioni; 

· assicurare l'imparzialità: consente ai cittadini di far sentire le proprie ragioni e di contribuire alla formazione della volontà amministrativa; 

· promuovere il buon andamento della pubblica amministrazione (art.97 Cost.): la partecipazione dei cittadini facilita l'amministrazione a prendere decisioni più consapevoli e a garantire che esse siano nel migliore interesse pubblico. Il "buon andamento", inoltre, implica che l'attività amministrativa debba svolgersi in modo efficace, efficiente ed economico, mirando al raggiungimento degli obiettivi prefissati con il minor dispendio di risorse. L'efficienza, nello specifico, si riferisce alla capacità di ottenere i migliori risultati con il minor impiego di risorse, tempo ed energie (1).

La partecipazione al procedimento amministrativo, sancita dall'art. 7 della Legge 241/1990, rappresenta un principio di carattere generale dell'azione amministrativa (2) "diretto a garantire l'instaurazione di un contraddittorio procedimentale tra le parti interessate in relazione a tutti gli aspetti che assumeranno rilievo ai fini della decisione finale, per la salvaguardia del buon andamento e della trasparenza dell'Amministrazione, anche in un'ottica deflattiva del contenzioso3 Per cui ogni disposizione che limiti o escluda tale diritto va interpretata in modo rigoroso, al fine di evitare di vanificare od eludere il principio stesso.

Il fondamento costituzionale della partecipazione al procedimento amministrativo trova le sue basi giuridiche sui principi buon andamento e imparzialità della pubblica amministrazione previsti dall'art. 97 Cost. e nel diritto di agire in giudizio per la tutela dei propri diritti e interessi legittimi previsto dall'art. 24 Cost.

A tal fine il legislatore ha predisposto una serie di strumenti giuridici, infatti, la partecipazione al procedimento amministrativo, nella struttura predisposta dalla Legge 241/1990, si realizza attraverso una serie di istituti, elencati secondo l'ordine di seguito indicato:

I - La comunicazione di avvio del procedimento - (artt. 7-8, L. n.241/1990); 

II. Il diritto di partecipare o intervenire nel procedimento - (artt. 9-10, L. n. 241/1990); 

III. Il c.d. preavviso di rigetto con riferimento ai procedimenti su istanza di parte - (art. 10-bis, L. n. 241/1990); 

IV. Gli accordi con i privati per la determinazione del contenuto del provvedimento ovvero per la sostituzione dello stesso - (art. 11, L. n. 241/1990); 

V. Il diritto di accesso agli atti del procedimento - (artt. 22 e ss, L. n. 241/1990).

In questo breve lavoro concentreremo la nostra attenzione, sul primo di questi strumenti predisposti dal legislatore del '90: "La comunicazione di avvio del procedimento" esaminandone gli aspetti problematici che la stessa presenta e le soluzioni date dalla giurisprudenza amministrativa.

Allegato: La comunicazione di avvio del procedimento-2.pdf