Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio
Latina
Sentenza 12 aprile 2008, n. 378
FATTO E DIRITTO
1. Con ricorso notificato a mezzo servizio postale
l'11 agosto 2000 e depositato il successivo 1° settembre, la signora
Giuseppina N., premesso:
- che con sentenza n. 531/96 questa
Sezione ha annullato la delibera n. 44 del 27 ottobre 1993, con la
quale la U.S.L. FR 10 di Cassino (attuale Azienda USL Frosinone)
aveva disposto la decadenza dalla nomina in ruolo a posto di
coadiutore amministrativo della ricorrente;
- che, formatosi
il giudicato su tale pronunzia, la Azienda USL di Frosinone (che
nelle more ha incorporato la USL FR 10 di Cassino) in attuazione
della delibera n. 2488/96 del 10 dicembre 1996 ha assunto la
ricorrente con contratto sottoscritto il 29 aprile 1997;
-
che, ritenendo che la detta assunzione debba far data dalla
illegittima decadenza dalla nomina, e che la ritardata assunzione sia
da imputare a comportamento illegittimo della P.A., ha proposto
giudizio davanti al Tribunale di Cassino, il quale, però, ha
dichiarato il proprio difetto di giurisdizione e la giurisdizione del
giudice amministrativo.
2. Tanto premesso, la signora N.
chiede che venga accertato il diritto, a titolo di risarcimento
danni, al pagamento di una somma equivalente alla retribuzione non
percepita per il periodo 1° gennaio 1993-29 aprile 1997, con
condanna dell'Azienda USL di Frosinone e la Regione Lazio in solido
tra loro, al pagamento della somma suddetta maggiorata di interessi e
rivalutazione dalle singole scadenze al saldo.
3. Con
atto depositato il 7 novembre 2000 si è costituita in giudizio
l'Azienda U.S.L. di Frosinone, la quale, con successiva memoria, ha
eccepito l'inammissibilità del ricorso, deducendo che l'attuale
Azienda USL Frosinone ha disposto l'assunzione della ricorrente dal
29 aprile 1997 perché non aveva titolo per assumere impegni per
debiti pregressi, che per legge non potevano e non possono gravare
sulla stessa; ciò in quanto ai sensi dell'art. 6, comma 1, l.
724/1994, come integrato dall'art. 1, comma 14, della l. 549/1995,
gli eventuali titolo obbligatori già di pertinenza delle soppresse
UU.SS.LL. non furono trasferiti alle subentranti ASL, ma all'apposita
Gestione Stralcio o Liquidatoria presso la Regione, alla quale sola
spettava - fino al venir meno di siffatta gestione - la
legittimazione sostanziale e processuale per le pregresse poste
debitorie e creditorie riferibili alle ex UU.SS.LL.
La
ricorrente però non ha mai notificato la sentenza del TAR Lazio
Sezione Staccata di Latina n. 531/96 a detta Gestione Liquidatoria,
né ha mai chiesto a tale Gestione la esecuzione della sentenza e non
ha neppure prodotto contro la stessa né il precedente né il
presente ricorso che è quindi inammissibile.
Inoltre vi è
comunque il difetto di legittimazione passiva della azienda USL di
Frosinone perché con la chiusura della Gestione Liquidatoria c'è
stata la riassunzione della piena ed unica legittimazione sia
sostanziale che processuale della Regione Lazio siccome succeduta ex
lege nei rapporti creditori e debitori facenti capo alle soppresse
U.S.L.
4. Alla pubblica udienza del 21 marzo 2008, la causa è
stata riservata per la decisione.
5. In via preliminare, va
rigettata l'eccezione di inammissibilità.
6. Osserva il
Collegio che la sentenza della Corte di Cassazione SS.UU n. 1989/1997
ha statuito che "Le disposizioni normative sopra riportate hanno
chiaramente individuato nella regione il soggetto giuridico obbligato
ad assumere integralmente a proprio carico i debiti relativi alle
pregresse gestioni delle unità sanitarie locali.
Ai
sensi della l. n. 724 del 1994, le istituite aziende non subentrano
affatto nei rapporti obbligatori di cui erano titolari le soppresse
USL, mentre, con la prevista "gestione a stralcio", si è
realizzato lo scopo, incompatibile con l'ipotesi della successione
universale, di tenere separata l'attività di accertamento delle
obbligazioni che si riferiscono alle cessate USL, da quella relativa
alle neocostituite ASL.
Con la l. n. 549 del 1995 è
stata operata la trasformazione delle "gestioni a stralcio"
in "gestioni liquidatorie". Queste ultime vengono
amministrate dai direttori generali delle aziende unità sanitarie
locali e delle aziende ospedaliere, rispetto ai quali sono appunto le
regioni i soggetti titolari del potere-dovere di attribuire la
funzioni di "commissari liquidatori": in buona sostanza,
essi svolgono, su mandato dell'ente territoriale, compiti non
limitati alla mera riscossione dei residui attivi ed al pagamento dei
residui passivi, ma estesi all'amministrazione e liquidazione della
situazione debitoria, attraverso la fase dell'accertamento, cioè
della ricognizione delle obbligazioni giuridicamente perfezionatesi
nei confronti delle USL alla data del 31 dicembre 1994.
La
funzione di commissario liquidatore da parte dei direttori generali
delle aziende sanitarie locali è, dunque, prevista nell'interesse e
per conto della regione, agendo essi in qualità di organi di tale
ente, laddove nessuna disposizione autorizza a ritenere che sia stato
attuato anche un trasferimento alle neocostituite aziende degli
obblighi già attribuiti alla stessa regione per il pagamento dei
debiti delle pregresse gestioni delle unità sanitarie locali.
Ciò
induce anche a ritenere che le disposizioni contenute nei citati
decreti-legge non convertiti in tema di contabilità delle USL
avessero un valore meramente ricognitivo e confermativo dell'obbligo
della regione di pagare i debiti facenti capo ai soppressi
organismi.
Ne consegue, come, del resto, la
giurisprudenza di questa Corte ha avuto modo di affermare (v. sent. 5
dicembre 1995, n. 12512 e 9 novembre 1996, n. 9804), che, negli
esposti sensi, è stata realizzata una sorta di successione ex lege
delle regioni nei rapporti obbligatori già di pertinenza delle
soppresse USL" (Corte di Cassazione, SS.UU, n. 1989/1997).
7.
Ciò premesso, osserva il Collegio che il ricorso è stato notificato
sia all'Azienda USL Frosinone sia alla Regione Lazio, quest'ultima
obbligata a farsi carico dei debiti di competenza della ex USL FR 10
di Cassino.
8. Nel merito il ricorso è fondato nei limiti di
seguito spiegati.
9. Osserva il Collegio, che con il
provvedimento n. 44 del 27 gennaio 1993 (successivamente annullato
dalla Sezione con la sentenza 531/96) l'Amministrazione aveva
disposto la decadenza dalla nomina in ruolo (con decorrenza 1°
gennaio 1993), mentre il contratto di lavoro non era stato ancora
stipulato e conseguentemente non vi era stata presa di servizio da
parte della ricorrente.
10. Ciò premesso, la giurisprudenza
amministrativa ha da tempo chiarito che la restitutio in integrum,
cioè la piena reintegrazione del dipendente, con diritto a percepire
anche la retribuzione, spetta solo quando è stata riconosciuta
l'illegittima interruzione di un rapporto già in corso e non anche -
come nella fattispecie che ci occupa - nel caso di illegittimo
diniego di costituzione del rapporto stesso, in quanto la
retribuzione è elemento di un rapporto sinallagmatico, che sia già
realmente costituito e consolidato (Cfr. Cons. St., Ad. Plen., 12
dicembre 1991, n. 10; Cons. St., V, 6 settembre 1999, n. 1023; Id.,
24 marzo 1998, n. 365; Cons. St., VI, 11 maggio 1998, n. 687; Id., 9
aprile 1998, n. 440 e già diffusamente Id., 29 settembre 1988, n.
1060; CGA, 13 ottobre 1998, n. 612, Id., 27 maggio 1997, n. 102).
Lo
stesso orientamento era stato espresso dalla Cassazione, a Sezione
Unite, la quale ha affermato che gli intervalli non lavorati, in
difetto di un obbligo del lavoratore di continuare ad effettuare la
propria prestazione o di tenersi disponibile per effettuarla, non
implicano diritto alla retribuzione, in carenza di una deroga al
principio generale secondo cui tale retribuzione postula la
prestazione lavorativa (Cassazione civile, sez. un., 5 marzo 1991, n.
2334; conf. Cass. civ., 4 ottobre 1996, n. 8695).
È
vero che vi sono ipotesi in cui la legge impone la corresponsione
della retribuzione, malgrado la mancanza di controprestazione
lavorativa (riposo settimanale, ferie annuali, ecc.) o malgrado la
sospensione dell'obbligazione di lavoro (malattia, infortunio,
gravidanza, ecc.). Ma in tali casi, se pure è assente il sinallagma
funzionale, non manca quello genetico, sicché, pur mancando una
prestazione lavorativa in atto, l'obbligazione retributiva è pur
sempre collegata all'esistenza dell'obbligazione di lavoro nell'arco
temporale complessivo del rapporto.
Dalla natura
sinallagmatica del rapporto ne discende allora che la regola è che
la retribuzione presuppone la prestazione lavorativa, e che la
corresponsione della prima in mancanza della seconda è l'eccezione,
la quale richiede un'espressa previsione di legge o di contratto (in
termini ancora Cass. S.U., n. 2234/1991 cit.), nella specie non
rinvenibile (cfr. TAR Calabria, Reggio Calabria, 2 gennaio 2007, n.
1).
11. Nel caso di specie, però, la ricorrente ha formulato
la domanda in termini di risarcimento del danno, determinabile in una
somma equivalente alla retribuzione non percepita.
12.
Posto quanto sopra, va rilevato che sussistono nella specie gli
elementi per affermare la responsabilità risarcitoria della pubblica
amministrazione.
È indubitabile che la ritardata assunzione
abbia provocato una danno economico alla ricorrente e che tale danno
sia direttamente riconducibile alla illegittima valutazione del
titolo di studio e alla conseguente mancata assunzione.
La
colpa dell'Amministrazione è evidenziata dalla errata applicazione
dell'avviso pubblico avente ad oggetto assunzioni obbligatorie ai
sensi della l. 482/1968, il quale subordinava l'assunzione al
possesso di istruzione secondaria di secondo grado, senza
espressamente richiedere il diploma di licenza media.
13.
Quanto alla misura del danno risarcibile, reputa il Collegio che esso
debba essere commisurato alle retribuzioni che la ricorrente avrebbe
percepito, ove fossero state tempestivamente assunte in ruolo, dal 1°
gennaio 1993 fino alla data di effettiva assunzione (30 aprile
1997).
I relativi importi saranno calcolati
dall'Amministrazione, sulla base della normativa in proposito
all'epoca vigente, e con detrazione degli importi che la ricorrente
abbia eventualmente percepito aliunde per altre attività
lavorative.
Peraltro, dovendosi tenere conto del fatto che la
ricorrente stessa, nel periodo in questione, non ha concretamente
impegnato le proprie energie lavorative a favore
dell'Amministrazione, reputa equo il Collegio che gli emolumenti
risarcitori da erogare siano ridotti con un abbattimento del 50%,
conformemente ad un indirizzo seguito per casi analoghi dalla
giurisprudenza amministrativa (cfr. TAR Lazio, Sez. III bis,
4181/2006; C.d.S., V, n. 5174 del 2 ottobre 2002; TAR Campania,
Salerno, n. 1491/2003; TAR Toscana n. 5283/2003 e n. 5793/2004; TAR
Lazio, I bis, n. 2987/2005; TAR Basilicata n. 1023/2005).
Sulle
somme predette andranno altresì computati, nei limiti di legge,
interessi e rivalutazione monetaria, calcolati dalle singole scadenze
mensili delle retribuzioni (cui il quantum risarcitorio, come sopra
detto, è parametrato) che sarebbero state corrisposte alle
ricorrenti in caso di nomina tempestiva.
La quantificazione
degli accessori dovrà essere effettuata infine secondo i criteri di
cui alla decisione n. 3/1998 dell'Ad. Pl. del C.d.S., con calcolo
separato sull'importo nominale del credito.
14.
Sussistono giusti motivi per disporre la compensazione delle spese di
giudizio fra le parti in causa.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio,
Sezione Staccata di Latina, definitivamente pronunciando sul ricorso
R.G. 1379/2000, accoglie, nei limiti esposti, la domanda della
ricorrente, e per l'effetto condanna l'Amministrazione al pagamento,
a titolo risarcitorio, delle somme di cui in motivazione.
Spese
compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita
dall'autorità amministrativa.