Tribunale Amministrativo Regionale della Campania
Sezione III
Sentenza 31 ottobre 2007, n. 10329
FATTO
Premette la Società "A. S.r.l.",
con sede legale in Caserta, al V. le Lincoln, Zona Industriale, in
persona del legale rappresentante, La Rotonda Adriano, quale
esercente un opificio industriale per la trasformazione di alcool in
regime di deposito fiscale, di essere tenuta ai sensi del D.L.vo n.
504/1995 ad una serie di adempimenti di natura fiscale: pagamento
dell'accisa al momento dell'immissione in consumo dell'alcool (art.
2, comma 4); prestazione di cauzione in misura del 10% dell'imposta
gravante sulla quantità massima di prodotti che possono
detenersi nel deposito fiscale, in relazione alla capacità di
stoccaggio dei serbatoi utilizzati (art. 5, comma 3, lettera a);
cauzione per il pagamento dell'accisa gravante sui prodotti
trasportati (art. 6, comma 2); cauzione per i contrassegni di Stato
destinati ad essere applicati sui recipienti contenenti prodotti
nazionali in regime sospensivo (art. 13).
Aggiunge di avere,
sin dal momento del rilascio delle autorizzazioni all'esercizio del
deposito fiscale, prestato le cauzioni predette, nelle misure
previste dalla legge, attraverso la consegna, alla competente
Amministrazione Finanziaria, di polizze fideiussorie emesse da
società assicurative di gradimento dell'Amministrazione
medesima, ma che, nel mese di marzo dell'anno 2006, non fu possibile
provvedere tempestivamente al rinnovo delle tre polizze in scadenza
al 30.3.2006, relative alle cauzione di cui agli artt. 5, 6 e 13 del
D.L.vo n. 504/95 e, pertanto, al fine di non compromettere il normale
esercizio del deposito fiscale, l'"A. S.r.l." costituì
presso la Tesoreria Provinciale di Caserta, con vincolo a favore
dell'Agenzia delle Dogane, Ufficio Tecnico di Finanza di Napoli, tre
distinti depositi (di cui alle quietanze 234, 235, 236 del 30.3.2006)
materialmente consegnati in data 31.3.2006 all'Ufficio Tecnico di
Finanza di Napoli, Ripartizione di Caserta: il primo per euro
100.000, a cauzione del deposito fiscale, il secondo per euro 25.822,
84, a cauzione del ritiro dei contrassegni di Stato, il terzo per
euro 2582,23, a cauzione della circolazione dei prodotti in regime di
sospensione.
Aggiunge, ancora, che, perfezionato il rinnovo
delle polizze fideiussorie, emesse dalla Compagnia "Viscontea
Coface S.p.a.", l'A. S.r.l., sempre in data 31.3.2007 le
consegnò all'Ufficio Tecnico di Finanza, Ripartizione di
Caserta ed in data 24.5.2006, l'Agenzia delle Dogane, Direzione
Regionale di Napoli, comunicò l'accettazione delle polizze
prodotte.
Tanto premesso e preso atto che gli atti di diffida
ad adempiere notificati in data 12 e 14 dicembre 2006,
rispettivamente all'Agenzia delle Dogane di Napoli ed all'Agenzia
delle Dogane di Caserta, per quanto di competenza di ciascuna, esito
alcuno avevano avuto, l'"A. S.r.l.", in persona del legale
rappresentante, con ricorso notificato il 20.7.2007 e depositato il
giorno 25 successivo, ha impugnato, innanzi a questo Tribunale, il
silenzio-rifiuto all'uopo formatosi deducendo profili di violazione
di legge (art. 2 L. n. 241/1990 e succ. modd.) e di eccesso di potere
(per assoluto difetto di motivazione e di istruttoria),
particolarmente invocando - ai sensi del comma 5 del rubricato art. 2
ed al di là della mera dichiarazione dell'obbligo di
provvedere - anche l'accertamento della fondatezza dell'istanza di
svincolo, nonché la condanna delle intimate Amministrazioni al
risarcimento del danno ai sensi dell'art. 7, 3 comma, L. n.
1034/1971.
Le intimate Amministrazioni Finanziarie si sono
costituite in giudizio sostenendo l'infondatezza del ricorso.
Alla
Camera di Consiglio del 27 settembre 2007 il ricorso è stato
ritenuto in decisione.
DIRITTO
1. Va premesso che, sotto il profilo procedurale, ai
fini della formazione di un silenzio-rifiuto giuridicamente
rilevante, è venuta meno la necessità della previa
notifica di un atto di diffida e ciò con l'entrata in vigore
dell'art. 2 della L. 11 febbraio 2005, n. 15 che ha aggiunto all'art.
2 della L. n. 241 del 1990 il comma 4-bis, alla stregua del quale:
«decorsi i termini di cui ai commi 2 o 3 dell'art. 2 il ricorso
avverso il silenzio, ai sensi dell'art. 21 bis della L. 6 dicembre
1971, n. 1034, può essere proposto anche senza la necessità
di diffida all'amministrazione inadempiente, fintanto che perdura
l'inadempimento e, comunque, non oltre un anno dalla scadenza dei
termini di cui ai predetti commi 2 e 3. Il giudice amministrativo può
conoscere della fondatezza dell'istanza (...)».
In tale
situazione deve prendersi atto che gli atti di diffida, nel caso di
specie, notificati dalla Società ricorrente non rappresentano
condizione per l'ammissibilità del giudizio instaurato ex art.
21 bis della L. n. 1034/1971 per far constare l'illegittimità
del silenzio dell'Amministrazione, ma sono espressione di una mera
facoltà dell'istante.
2. Ciò posto, nel merito
il ricorso è fondato e deve essere accolto.
3. L'art. 2
della L. n. 241/1990 ha fissato un principio generale secondo cui ove
il procedimento consegue obbligatoriamente ad un'istanza del privato
ovvero debba essere iniziato d'ufficio, la P.A. ha il dovere di
concluderlo mediante l'adozione di un provvedimento espresso; in
particolare, giusta la previsione di cui all'art. 2, comma 3, della
suddetta disposizione, la P.A. è tenuta a definire i
procedimenti attivati dai privati entro il termine di 90 giorni dal
deposito della relativa istanza.
L'evoluzione
giurisprudenziale ha portato a ritenere che l'obbligo in parola non
sussiste soltanto nelle seguenti ipotesi: a) istanza di riesame
dell'atto inoppugnabile per spirare del termine di decadenza (ex
multis: C. di S., Sez. IV, n. 69/1999; T.A.R. Campania, Napoli, Sez.
III, n. 5014/200); b) istanza manifestamente infondata (ex multis: C.
di S., sez. IV, n. 6181/2000; T.A.R. Campania, Napoli, Sez. III, n.
1969/2002); c) istanza di estensione ultra partes del giudicato (ex
multis: C. di S., Sez. VI, n. 4592/2001).
3.1.. E nel caso
della Società ricorrente, escluse le fattispecie, sub a) e sub
c) ed atteso che l'istanza de qua non risultava ictu oculi infondata
sub lettera b), in capo alla resistente Amministrazione Finanziaria -
come implicitamente ammesso anche da quest'ultima - in astratto
sussisteva senz'altro l'obbligo di adottare un provvedimento espresso
in ordine alla richiesta di svincolo delle somme versate presso la
Tesoreria Provinciale a titolo deposito cauzionale relativamente al
periodo in cui questi ultimi non erano coperti da polizza
fideiussoria.
3.2. Tuttavia, nella fattispecie - come
fondatamente dedotto nella prima censura - l'inosservanza
dell'obbligo di provvedere sussiste anche in concreto poiché -
come risulta dalla documentazione versata in giudizio - a fronte
delle reiterate diffide all'adempimento inoltrate dalla Società
ricorrente, in particolare, una prima, notificata in data 12 dicembre
2006, rispettivamente all'Agenzia delle Dogane di Napoli ed una
seconda notificata il giorno successivo 14 all'Agenzia delle Dogane
di Caserta la predetta Amministrazione non ha fornito adeguato
riscontro.
4. Infatti, in punto di giustificazione del mancato
adempimento dell'obbligo di provvedere di cui all'art. 2 della L. n.
241/1990 incombente sull'Amministrazione doganale che resiste in
giudizio, la difesa di quest'ultima invoca «la presenza di una
sorta di forza maggiore che ha, di fatto, impedito il riscontro
dell'istanza di svincolo». E ciò per la concomitante
circostanza che, da un lato, con determinazione direttoriale del
20.7.2006, a decorrere dal 27.7.2006, è stato istituito
l'Ufficio delle Dogane di Caserta, mentre dall'altro, a far data dal
29.12.2006, sono stati istituiti l'Ufficio delle Dogane di Napoli 1 e
quello di Napoli 2 con soppressione dell'U.T.F. di Napoli, le cui
competenze sono state assorbite e ripartite nei nuovi uffici;
circostanza che avrebbe comportato «il passaggio, per
competenza territoriale, del fascicolo inerente l'A. all'Ufficio
delle Dogane di Caserta, il quale, tuttavia, resta gerarchicamente
vincolato alla Direzione Regionale per decisioni di una certa
importanza».
Dunque, ad avviso della resistente
Amministrazione Finanziaria, l'obbligo di provvedere, pur sussistente
in astratto, verrebbe meno, in concreto, a fronte delle difficoltà
organizzative legate ad un decentramento in atto dall'Agenzia delle
Dogane di Napoli a quella di Caserta, competente per territorio
considerato il luogo di ubicazione della Sede legale della Società
ricorrente.
4.1. Sennonché in contrario deve
evidenziarsi che l'Amministrazione non può addurre a
giustificazione del proprio obbligo di provvedere rimasto inadempiuto
un fatto interno alla sua organizzazione, al punto da farlo assurgere
addirittura a causa di forza maggiore ossia una vis cui resisti non
potest in grado di far venir meno il suo dovere istituzionale di
provvedere.
D'altronde, anche secondo il diritto comune per
"causa non imputabile" - ai sensi dell'art. 1218 cod. civ.
- in grado di esonerare il debitore da responsabilità da
inadempimento deve intendersi (quanto meno alla stregua di una teoria
oggettiva da ritenersi preferibile, specie considerando la natura
pubblica del soggetto obbligato) quell'impedimento assolutamente
imprevedibile ed estraneo, sempre sul piano oggettivo, alla sfera del
debitore, cioè tale che egli non avrebbe potuto in alcun modo
prevedere e controllare, mentre ogni altro evento tale da rendere più
oneroso o difficoltoso l'adempimento non potrebbe, in ogni caso,
esentare il debitore da responsabilità facendo venir meno
l'inadempimento colpevole.
5. Ancora, a suffragare
l'inesistenza di alcun obbligo a provvedere in correlazione al
presunto carattere addirittura "temerario" della lite
instaurata, la difesa erariale aggiunge che, la Società
ricorrente, sarebbe risultata destinataria dell'avviso di pagamento
n. 1/2006, prot. n. 18287 del 18.7.2006, emesso dall'Ufficio Tecnico
di Finanza di Napoli, comportante la debenza dell'importo di euro
683.482, 51, per omesso pagamento della quota parte dell'accisa
dovuta per l'immissione in consumo di prodotti alcoolici negli anni
2004-2005, giusta previo verbale di constatazione del 17.5.2006.
Quest'ultimo importo supererebbe di gran lunga quello versato a
titolo cauzionale (euro 128.405,07) ed insieme quello garantito da
fideiussione (euro 115.405,12), con la conseguenza che: «nella
fattispecie, quindi, non si vede come questa Agenzia possa aderire ad
una richiesta di svincolo di un importo che vale ad integrare il
massimale delle polizze fideiussorie incapienti rispetto all'ìngente
importo accertato quale dovuto».
5.1. Sul punto deve
rilevarsi che la Società "A. S.r.l." ha impugnato,
innanzi al giudice tributario, il suddetto avviso di pagamento n.
1/2006, richiedendo ed ottenendo la sospensione dell'esecuzione
dell'avviso impugnato (decreto del presidente della III Sezione del
22.11.2006, confermato in Camera di Consiglio dal Collegio in data
14.2.2007, notificato, in data 24.11.2006, all'Agenzia delle Dogane
di Napoli).
6. Ulteriore argomento utilizzato dalla difesa
erariale a rincarare la situazione debitoria della Società
ricorrente deriverebbe dalla sussistenza di n. 18 contenziosi
pendenti a carico della stessa ditta, relativi a sanzioni comminate
per il tardivo versamento, rispetto alla scadenza, dell'accisa
dovuta.
6.1. Tuttavia, a quanto da ultimo rilevato basterà
replicare come risulti documentalmente provato che i relativi atti di
irrogazione delle sanzioni risultano tutti ritualmente impugnati
innanzi al giudice tributario e le relative controversie sono
tutt'ora pendenti ed, infine, che - giusta la normativa di cui al
D.L.vo n. 472/97, art. 19, comma 1, "Esecuzione della sanzione"
che rinvia all'art. 68, commi 1 e 2, del D.L.vo n. 546/92 - la
sanzione può essere riscossa solo dopo la sentenza della
Commissione Tributaria Provinciale innanzi a cui è stato
proposto il ricorso contro l'irrogazione della sanzione.
7. In
buona sostanza, a tener dietro all'argomento della difesa erariale,
per il tramite di una sorta di "fermo amministrativo"
l'Amministrazione avrebbe finito con l'esercitare un potere di
autotutela. Tuttavia se questo è il reale intendimento
dell'Amministrazione, esso avrebbe dovuto essere esplicitato con
l'adozione di uno specifico provvedimento espresso nel quale si desse
atto delle ragioni per le quali, venendo meno all'obbligo di
restituzione delle cauzioni rese dalla Società in sostituzione
delle polizze fideiussorie non potute stipulare, ritenesse di avere
titolo per incamerare le cauzioni prestate a copertura degli obblighi
fiscali rimasti inevasi.
Dunque, anche per tal via resta
riconfermato la violazione dell'obbligo di provvedere rimasto
inadempiuto.
8. Nella seconda censura parte ricorrente,
richiamandosi, al comma 5, dell'art. 2 L. n. 241/1990, in
considerazione alla natura vincolata dell'attività da porre in
essere a cura dell'Amministrazione Finanziaria in ordine allo
svincolo delle cauzioni prestate (dopo che queste ultime erano state
sostituite da polizze fideiussorie ritenute di gradimento
dall'Amministrazione medesima) chiede al Tribunale di pronunciarsi
anche sulla fondatezza dell'istanza avanzata dalla Società
ricorrente, atteso che con la propria inerzia l'Amministrazione
Finanziaria avrebbe illegittimamente duplicato, in capo alla Società
ricorrente, gli obblighi pecuniari previsti dalla legge (D.L.vo n.
504/1995), nella loro entità e forma (D.L.vo n. 175/1995), per
tal guisa avverandosi le condizioni per un indebito arricchimento
dell'Amministrazione percettrice.
8.1. Tuttavia, ad avviso del
Collegio, in tema di silenzio-rifiuto, dopo la legge n. 205/2000 che
ha introdotto l'art. 21 bis della L. n. 1034/1971, oramai si
configurano due riti contro il silenzio: il primo, quello previsto
dall'art. 2 L. n. 205/2000, connotato in termini di semplicità
e celerità, ma contraddistinto da potere cognitori e decisori
circoscritti alla mera declaratoria dell'obbligo di provvedere; il
secondo, quello ordinario, più lungo e complesso, ma che rende
possibile accertare anche la fondatezza della pretesa
giudiziale.
Pertanto, nella fattispecie, una richiesta che non
si fosse limitata al mero accertamento dell'obbligo di provvedere
rimasto inadempiuto avrebbe dovuto farsi valere secondo il rito
ordinario.
9. Conclusivamente, fermo restando il potere
amministrativo di valutare la fondatezza della pretesa dedotta, il
ricorso è fondato sotto il profilo della illegittimità
del silenzio dell'Amministrazione e va accolto nei sensi e nei limiti
di cui in motivazione.
Deve, pertanto, ordinarsi
all'Amministrazione resistente di emanare un provvedimento espresso
in esito alle istanze presentate entro un termine non superiore a 30
giorni dalla notificazione o comunicazione, in via amministrativa,
della presente sentenza.
10. Il Collegio deve anche
pronunciare sulla ulteriore domanda, pure avanzata dalla Società
ricorrente, di condanna della resistente Amministrazione al
risarcimento del danno.
10.1. La domanda è infondata
risultando proposta genericamente e sfornita di qualsivoglia elemento
di prova.
11. Le spese seguono la soccombenza e vengono
quantificate come da dispositivo.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la
Campania, Terza Sezione, definitivamente pronunciando sul ricorso in
epigrafe (n. 4469/2007 R.G.) proposto dalla Società "A.
S.r.l.", così dispone:
a) lo accoglie nei sensi e
nei limiti di cui in motivazione e, per l'effetto, dichiara
l'illegittimità del silenzio serbato dall'intimata
Amministrazione, ordinando a quest'ultima di provvedere nel termine
di 30 giorni dalla notificazione o comunicazione, in via
amministrativa, della presente sentenza.
Dispone, altresì,
in caso di ulteriore inottemperanza, che, in luogo della predetta
Amministrazione ed a richiesta di parte provvederà, se già
non provveduto, il Commissario ad acta, che s'intende sin d'ora
nominato nella persona del Prefetto pro-tempore della Provincia di
Caserta ovvero di un Funzionario da lui delegato dell'Ufficio
Territoriale del Governo cui è preposto;
b) respinge la
domanda di condanna al risarcimento del danno;
c) condanna
l'intimata Amministrazione al pagamento in favore del ricorrente
delle spese giudiziali complessivamente quantificate in euro 2000,00
(duemila).
Ordina che la presente sentenza sia eseguita
dall'Autorità amministrativa.