GLI SGSL TRA ASSEVERAZIONE E CERTIFICAZIONE

Dr.ssa Silvana Toriello

Premessa

Il tema oggetto del presente approfondimento rappresenta uno snodo cruciale nella materia della sicurezza oggi. Aver elevato, come ha fatto il D. Lgs. 81/2008 gli SGSL a rango normativo, comporta la necessità di dettare regole certe e chiare a chi svolge il ruolo di certificatore o di asseveratore dei sistemi di gestione della sicurezza sul lavoro e soprattutto di garantire la comprovata serietà dei soggetti che si apprestano a svolgere questo ruolo sia per una idonea diffusione della cultura della sicurezza, sia a beneficio delle aziende che decidono di investire in sicurezza. Data enfasi al modello organizzativo della salute e sicurezza del lavoro,pertanto, altrettanta enfasi non può non essere riservata alle modalità di certificazione ed attestazione del medesimo.

In primis va rilevato che non si ritiene, pur nell’attuale carenza di indicazioni ministeriali sul tema, che tra i due ambiti sussista contraddizione od antitesi. Molto probabilmente le due realtà si completano integrandosi tra loro.

LA CERTIFICAZIONE DI UN SGSL

La certificazione è la modalità attraverso la quale un'azienda può far verificare il proprio SGSL ad un Ente terzo, denominato normalmente "organismo di certificazione", che attesta (certifica) la conformità del sistema allo standard di riferimento adottato attraverso modalità di controllo codificate da norme e regolamenti specifici.

Sino a prima di ACCREDIA – Ente Italiano di accreditamento – ed unico organismo nazionale autorizzato dallo Stato a svolgere attività di accreditamento - per essere accettabili, al fine dell'applicazione dello sconto tariffario Inail, le certificazioni dovevano essere rilasciate da organismi di certificazione accreditati presso il SINCERT, o da altro organismo aderente al MLA (Multilateral Agreement). A tal fine il SINCERT aveva emesso - con la collaborazione di INAIL, ISPESL, e parti sociali - uno specifico regolamento di accreditamento denominato RT 12-SCR emanato nel 2003 e revisionato nel 2006 e concernente “Prescrizioni per l’accreditamento degli organismi di certificazione operanti la certificazione dei Sistemi di Gestione per la salute e la sicurezza dei lavoratori”. Studi effettuati sul punto hanno dimostrato che la emanazione del Regolamento ha determinato un incremento dei certificati rilasciati, a testimonianza del fatto che regole certe generano fiducia nel cliente e favoriscono la diffusione delle forme di certificazione. Un incremento deciso della certificazione si è avuto nel 2009 in concomitanza con la pubblicazione del D. Lgs. 106/2009. Leggendo, peraltro, detto regolamento è possibile verificare come funziona l’attività di accreditamento e quindi di valutazione di conformità. Sono prescritti auditor certificati, si eseguono tre verifiche di sorveglianza nel triennio di validità della certificazione, sono certificati tutti i processi e tutti i siti dell’organizzazione. Include, ove l’organizzazione lo effettui, anche la verifica del turno notturno. Dopo il 2006 è stata pubblicata l’edizione 2007 dello standard OHSAS e nuove regole in materia di accreditamento SCR comunque da ACCREDIA tenute nella dovuta considerazione.

ACCREDIA SUCCEDE A SINCERT

Al Sincert è succeduto, come si diceva, Accredia che è l'Ente unico nazionale di accreditamento, riconosciuto dallo Stato il 22 dicembre 2009, nato dalla fusione di SINAL e SINCERT come Associazione senza scopo di lucro. Sul sito di Accredia si legge :” Con ACCREDIA l'Italia si è adeguata al Regolamento del Parlamento Europeo e del Consiglio n. 765, del 9 luglio 2008, che dal 1° gennaio 2010 è applicato per l'accreditamento e la vigilanza del mercato in tutti i Paesi UE. Ogni Paese europeo ha il suo Ente di accreditamento. L'Ente Nazionale è responsabile per l'accreditamento in conformità agli standard internazionali della serie ISO 17000 e alle guide e alla serie armonizzata delle norme europee EN 45000. Tutti gli Enti operano senza fini di lucro. ACCREDIA valuta la competenza tecnica e l'idoneità professionale degli operatori di valutazione della conformità (Laboratori e Organismi), accertandone la conformità a regole obbligatorie e norme volontarie, per assicurare il valore e la credibilità delle certificazioni.

Le attività dell'Ente si articolano in quattro Dipartimenti:

- Certificazione e ispezione;

- Laboratori di prova;

- Laboratori di prova per la sicurezza degli alimenti;

- Laboratori di taratura.

L'accreditamento è un servizio svolto nell'interesse pubblico perché gli utenti business e i consumatori finali, ma anche la Pubblica Amministrazione quando ricorre a fornitori esterni, possano fidarsi, fino all'ultimo anello della catena produttiva e distributiva, della qualità e sicurezza dei beni e dei servizi che circolano su un mercato sempre più globalizzato. La fiducia reciproca tra il produttore e l'acquirente di un bene, tra il fornitore e l'utente di un servizio è una conquista per il funzionamento efficiente del mercato - o meglio dei mercati contemporanei, sul piano sia pubblico che privato, in ambito nazionale come internazionale. L'accreditamento garantisce che i rapporti di prova e di ispezione e le certificazioni (di sistema, prodotto e personale) che riportano il marchio ACCREDIA siano rilasciate nel rispetto dei più stringenti requisiti internazionali in materia di valutazione della conformità, e dietro una costante e rigorosa azione di sorveglianza sul comportamento degli operatori responsabili (Laboratori e Organismi).”

Sono ampiamente rappresentate in Accredia Pubbliche Amministrazioni e parti sociali , unitamente all’Inail ben nove Ministeri. Accredia è firmataria di una serie di accordi internazionali in tema di accreditamento, agisce quasi in un rapporto di sussidiarietà rispetto al decisore pubblico. La sua è ormai quasi una funzione parapubblica di valutazione di conformità dell’SGSL che ha peraltro anche una valenza temporale che continua nel tempo e che tiene conto dell’evoluzione del sistema anche in un ambito internazionale..

L’ASSEVERAZIONE

Il termine asseverazione viene introdotto con il Dlgs correttivo 106/2009 per dare una possibilità alle aziende di ottenere sgravi contributivi e vantaggi relativi alla attenuazione delle pene connessi alla realizzazione degli adempimenti in materia di sicurezza sul lavoro. Asseverare è termine diverso da certificare : significa “asserire , affermare con risolutezza un fatto una notizia, un principio” Suo sinonimo è “attestare”.

Gli articoli introdotti sul tema in particolare con il decreto correttivo 106/09 sono l’articolo 30 comma 1 e l’articolo 51 comma 3 – bis e 3 ter .In base a tale ultimo articolo gli organismi paritetici svolgono o promuovono attività di formazione, anche attraverso l’impiego dei fondi interprofessionali di cui all’articolo 118 della legge 23 dicembre 2000, n. 388, e successive modificazioni, e dei fondi di cui all’articolo 12 del decreto legislativo 10 settembre 2003, n. 276, nonché, su richiesta delle imprese, rilasciano una attestazione dello svolgimento delle attività e dei servizi di supporto al sistema delle imprese, tra cui l’asseverazione della adozione e della efficace attuazione dei modelli di organizzazione e gestione della sicurezza di cui all’articolo 30 del decreto, della quale gli organi di vigilanza possono tener conto ai fini della programmazione delle proprie attività.3-ter. Ai fini di cui al comma 3-bis, gli organismi paritetici istituiscono specifiche commissioni paritetiche, tecnicamente competenti.

ORGANISMO PARITETICO

La definizione normativa di ente paritetico è presente nell'art. 2, del D.Lgs. n. 81/2008, che si richiama a quanto già indicato dalla precedente "legge Biagi", riadattandolo al contesto della sicurezza lavorativa. Nello specifico il Testo unico precisa che questi enti sono organismi di derivazione contrattuale (CCNL), ossia costituiti su iniziativa di una o più associazioni dei datori di lavoro e dei lavoratori comparativamente più rappresentative sul piano nazionale. ll D.Lgs. n. 81/2008 identifica, quindi, gli Enti Bilaterali come referenti per il miglioramento della sicurezza nei luoghi di lavoro. Gli Enti Paritetici, sono considerati dal legislatore quali sedi privilegiate per:

la programmazione delle attività formative;
l'elaborazione e la raccolta di buone prassi ai fini prevenzionistici;
lo sviluppo di azioni inerenti alla salute e alla sicurezza sul lavoro;
l'assistenza alle imprese finalizzata all'attuazione degli adempimenti in materia;
ogni altra attività o funzione assegnata loro dalla legge o dai CCNL di riferimento.

La normativa ha precisato, come le funzioni degli enti paritetici, debbano avere uno specifico scopo di sostegno tecnico e/o formativo alle imprese affinché queste ultime possano essere effettivamente supportate nel non facile processo di riduzione dei rischi nei luoghi di lavoro. Hanno, quindi, funzioni della "co-gestione" della sicurezza aziendale e rappresentano il perno della sussidiarietà verticale che lo Stato assegna ai cosiddetti "corpi intermedi" del tessuto socio economico, ossia la capacità di assistere le imprese e i lavoratori nelle buone pratiche di prevenzione/protezione/formazione senza l'intervento diretto degli organi ispettivi pubblici. Si tratta di una forma di "autocontrollo sociale" operato dagli stessi protagonisti del mondo del lavoro.

Sta di fatto che in questo articolo 2 di definizione dell’organismo paritetico manca ogni riferimento all’asseverazione e viene rimarcato il ruolo che indubbiamente l’organismo paritetico ha di facilitare il modello partecipativo in azienda. Il modo in cui il legislatore si richiama all’asseverazione non individuandola tra le funzioni fondamentali degli organismi paritetici ed introducendola nell’articolo 51 come una delle possibili attestazioni che l’ente bilaterale può rilasciare potrebbe essere letta come una volontà di non attribuire centralità all’asseverazione tra i compiti rimessi agli enti bilaterali, al punto che vien fatto di chiedersi: ma l’asseverazione ha natura istituzionale o volontaristica?

IL SUPPORTO DEGLI ENTI

Abbiamo visto che uno degli obiettivi prioritari degli Organismi paritetici è supportare le imprese nell'individuazione di soluzioni tecniche e organizzative dirette a garantire e a migliorare la tutela della salute e della sicurezza sul lavoro. Questo può avvenire anche attraverso sopralluoghi nei luoghi di lavoro (cantieri per l'edilizia) rientranti nei territori e nei comparti produttivi di competenza, purché gli enti siano in possesso di personale con specifico know-how tecnico in materia di salute e di sicurezza. Gli Organismi Paritetici sono abilitati dal legislatore a rilasciare una specifica attestazione in grado di "garantire" come le aziende richiedenti abbiano effettivamente intrapreso attività che abbiano realmente migliorato il livello di prevenzione all'interno delle proprie attività e quindi anche asseverare l'adozione e l'efficace attuazione dei modelli di organizzazione e di gestione della sicurezza (SGSL), previsti dall'art. 30, del Testo Unico. All’interno degli Organismi Paritetici dovranno esser presenti delle figure “competenti” che potrebbero esser simili ai safety auditor degli organismi di certificazione. L’asseveratore che secondo quanto rappresentato dall’articolo 51 deve essere una persona tecnicamente molto preparata, deve essere selezionato, preparato, scelto e monitorato. La diligenza dell’asseveratore deve essere una diligenza qualificata che presuppone una cultura della sicurezza ben appropriata.

I "VANTAGGI" CHE LE IMPRESE RICEVONO DA QUESTA "ASSEVERAZIONE".

In primo luogo, potrebbero vedersi ridurre le visite ispettive da parte delle ASL e delle DPL. L’articolo 51 ha , infatti, chiarito che la presenza di un'asseverazione degli enti paritetici può essere un elemento che dovrebbe essere preso in considerazione nel momento in cui sono programmate le attività ispettive di rispettiva competenza. Il compito degli organismi paritetici, quindi, è quello di asseverare l'esistenza di un'articolazione di funzioni aziendali che assicuri le competenze tecniche e i poteri necessari per la verifica, la valutazione, la gestione e il controllo del rischio (per quanto richiesto dalla natura e dalle dimensioni dell'organizzazione e dal tipo di attività svolta); nonché un sistema disciplinare idoneo a sanzionare il mancato rispetto delle misure indicate nel modello. Questo vuol dire "certificare" che effettivamente esista e sia applicato un sistema aziendale di controllo dell'attuazione del medesimo modello e sul mantenimento nel tempo delle condizioni di idoneità delle misure adottate, in particolare qualora, in fase di riesame e di eventuale modifica del modello organizzativo, siano scoperte violazioni significative delle norme relative alla prevenzione degli infortuni e all'igiene sul lavoro, soprattutto in occasione di mutamenti nell'organizzazione e nelle attività produttive, anche a fronte del progresso scientifico e tecnologico. L'adozione di un modello di organizzazione e di gestione (SGSL), nel caso di asseverazione ("certificazione") da parte degli enti paritetici, per il legislatore può essere considerato come idoneo ad avere efficacia esimente dalla responsabilità amministrativa delle persone giuridiche (imprese) prevista dal D.Lgs. n. 231/2001 in riferimento ai reati in materia di salute e di sicurezza sul lavoro. Così sul sito di securing il Dott. Ing. Carlo La Ferlita si esprime a proposito della asseverazione che assimila pienamente alla certificazione passando poi a rappresentare l’applicabilità del modello nei cantieri secondo quanto segue.

L'APPLICABILITÀ DEL MODELLO IN CANTIERE

“Se si pensa alla peculiarità dei cantieri edili rispetto al più vasto mondo degli impianti fissi o dei luoghi di produzione "statici" (metalmeccanica, chimica, terziario ecc.), questo approccio "asseverativo" ha un grande impatto sulle imprese edili. Il nodo operativo per cui l'edilizia si differenzia notevolmente dalle procedure classiche di certificazione delle fabbriche o dei siti di lavoro è la discontinuità nel tempo del cantiere: quello che in un determinato momento può essere in regola e ben pianificato, già nel successivo può risultare completamente "stravolto" dalle varianti in corso d'opera o dal frequente ricorso alle procedure di sub-appalto e di uso dei lavoratori autonomi. Sempre nel cantiere, inoltre, non vi è un unico datore di lavoro, potenziale interlocutore degli enti di asseverazione; esistono una molteplicità di attori che, spesso in contemporanea e in modo disomogeneo, operano all'interno del ciclo produttivo di un edificio. Quindi, il ruolo degli enti paritetici diviene determinante al fine di effettuare una concreta diagnosi dei punti di debolezza dell'impresa nel momento centrale del suo coinvolgimento nella produzione, garantendo, quindi, una continuità nel tempo dell'assistenza tecnica e formativa per rendere effettivamente concreto il suo modello di SGSL, anche a fronte della dinamicità del cantiere. E' evidente che quanto prospettato dalla norma richieda un potenziale tecnico-logistico, oltre che di risorse umane qualificate, pari ad un’organizzazione statale di controllo territoriale come possono essere le ASL e le DPL. In questo caso, però, proprio per il settore edile non si parte dal nulla. Ormai da diversi anni i CCNL del comparto hanno operato costituendo a livello nazionale e locale i Comitati paritetici territoriali (CPT), ossia gli enti gestisti pariteticamente dalle parti datoriali e sindacali, il cui scopo primario è proprio quello di operare nel campo dell'assistenza diretta alle imprese, nei cantieri in particolare. Con circa 100 sedi provinciali, assieme alle casse edili e alle scuole edili, i CPT sono il sistema di enti paritetici più strutturato e stabilmente organizzato esistente in Italia per affrontare il nodo dell'assistenza/servizi alle imprese e ai lavoratori per quel che riguarda la sicurezza nei cantieri temporanei e mobili. Le loro visite in cantiere, assieme all'azione congiunta con le scuole edili per quel che riguarda la formazione, divengono allora il "servizio" fondamentale per poter raggiungere quegli obiettivi di asseverazione che la normativa richiede. Non si tratta più, quindi, della visita ispettiva degli enti di controllo, ma di un vero e proprio servizio di assistenza tecnica e supporto on the job, dove il valore della sicurezza è effettivamente riportato alla sua essenzialità operativa, e non, invece, come accade attualmente, sugli aspetti formali o meramente burocratici. E' ovvio che dare continuità a un lavoro di prevenzione e di protezione in un contesto che cambia, fanno sì che, al momento attuale, le imprese che potranno effettivamente beneficiare di questo servizio (pagato con i versamenti in cassa edile) siano quelle meglio strutturate, ma il cambiamento del correttivo dell'agosto 2009 punta soprattutto alle PMI.”

CONCLUSIONI

La compresenza di certificazione ed asseverazione genera indubbiamente in questo momento caos e difficoltà interpretative. Si va dalle espressioni di sicuro apprezzamento quale quella che abbiamo appena illustrato a considerazioni opposte che invece sottolineano ad oggi la non affidabilità del meccanismo di asseverazione sottolineando che l’asseverazione è un’affermazione risoluta dell’esistenza del modello priva di ogni riflesso amministrativamente o giuridicamente cogente. Certo una considerazione di ordine generale e di sicuro interesse può essere fatta ed è, il ritardo culturale, la distanza che ancora separa in questo Paese l’approccio alla prevenzione da altri paesi europei in cui l’ adozione di misure di prevenzione è entrato a far parte del DNA delle aziende e non necessita più di un controllo cui invece tutte le disposizioni qui in esame necessariamente, purtroppo,si ispirano.

Sull’asseverazione dei sistemi di gestione della sicurezza in particolare è necessario che il Ministero del lavoro detti regole ben precise e si appresti ad un deciso controllo. E’ necessario che i soggetti, individuati dalla norma come possibili asseveratori dei sistemi di gestione, possano disporre di regole condivise che li tutelino anche sotto il profilo penalistico fino all'emanazione di concrete direttive, ove verranno specificati termini e requisiti di chi e come potranno asseverare i modelli di gestione.

L’asseverazione pur considerata come massima espressione di trasparenza aziendale che affida ad un soggetto terzo la facoltà di eccepire sulla propria organizzazione, si ritiene che non renda automaticamente esenti dall’intervento ispettivo. Nella norma infatti è detto “possono” e non devono; è altresì indiscutibile come l’elemento psicologico (dolo o colpa) che determina le fattispecie di reato contravvenzionale, tipico della disciplina prevenzionale, è fatto salvo lì dove l’organo inquirente intervenga per sincerarsi della reale conoscenza e quindi consapevolezza datoriale della esposizione al rischio. Certo ci si chiede come mai l’asseverazione, peraltro, portata ad effetto dagli stessi datori di lavoro nell’ambito degli enti bilaterali produca gli effetti visti in relazione alla programmazione delle attività ispettive e lo stesso non accada per la certificazione. E’ ovvio chiedersi il perché di questa differenza soprattutto se si considera che l’asseverazione non ha regole precise nel mentre la certificazione ha chiare regole anche dal carattere internazionale.

Ciò ancor di più lascia intendere la necessità di adottare precise regole dato che asseverare significa affermare in maniera precisa e netta ed autorevole la conformità alle regole in materia di sicurezza in un quadro normativo in cui peraltro, la presunzione di conformità prescinde sia da asseverazione che da certificazione sufficiente essendo a tal fine anche una semplice autodichiarazione del datore di lavoro.

Altro punto sul quale è necessario vengano fatte precisazioni è : l’asseverazione temporalmente attesta che in quel momento tutto funziona o ha una durata temporale definita il suo effetto ? I sistemi delle imprese certificate devono essere verificati nel tempo. L’asseverazione descrive lo stato di fatto in un momento temporalmente definito nel mentre la certificazione attesta il sistema in maniera permanente ed il sistema è comunque tenuto sotto controllo. Nelle imprese certificate c’è una reale applicazione ed una continua attuazione del sistema di gestione.

Emerge l’importanza fondamentale delle parti sociali che attraverso gli enti bilaterali rappresentano gli unici soggetti abilitati dal legislatore alla asseverazione.

L’asseverazione è penalizzata dall’assenza di un modello standard organizzativo di riferimento in quanto restano solo le due tipologie individuate e cioè l’UNI INAIL e l’ Ohsas 18001. In questo modo l’asseverazione perde di forza rispetto alla certificazione in quanto resta una mera attestazione di conformità piuttosto che una vera e propria certificazione. Non è da sottacere che l’asseveratore che entra in azienda lo fa privo di regole tecniche, di principi, di elementi in base ai quali decidere e può andare incontro a forti responsabilità.. D’altro canto non è da sottacere che passare attraverso la bilateralità significa passare attraverso i protagonisti concreti del mondo della sicurezza e cioè datori di lavoro e lavoratori. Non va sottovalutato l’effetto di crescita che questa situazione induce nel contesto produttivo. La certificazione viene rilasciata attraverso un procedimento di delibera che è assente nel caso dell’asseverazione. Nel caso dell’asseveratore o lui stesso o l’organismo paritetico emette un’attestazione che dice che l’azienda ha adottato un SGSL conforme a norma. Appare evidente la necessità che al più presto vengano dettate regole volte a disciplinare complessivamente la realtà dell’asseverazione per una tutela dei lavoratori e delle imprese.

A tale elaborazione dovranno naturalmente partecipare i rappresentanti di tutte le parti sociali interessate.