I diritti patrimoniali dei dipendenti pubblici e in particolare degli enti locali dopo la riforma Brunetta

di Aldo Niccoli

Conservatore dell’Archivio Notarile di Napoli - Arbitro dell’impiego pubblico

Sommario: 1. La valorizzazione dei criteri del merito, della performance, della premialità - 2. La nozione di retribuzione - 3. I caratteri della retribuzione.

1. La valorizzazione dei criteri del merito, della performance, della premialità

Il D.Lgs. 150/2009 istituisce un meccanismo notevolmente articolato per stimolare la performance individuale e collettiva, introducendo meccanismi economici di merito e demerito.

L’art. 18 vieta i sistemi di distribuzione a pioggia dei trattamenti accessori, a volte usati, e prevede che le amministrazioni pubbliche promuovono il merito e il miglioramento della performance organizzativa e individuale, anche attraverso l’utilizzo di sistemi premianti selettivi (descritti all’art. 20), secondo logiche meritocratiche, nonché valorizzano i dipendenti che conseguono le migliori performance attraverso l’attribuzione selettiva di incentivi sia economici sia di carriera.

Il successivo art. 19 prevede che in ogni amministrazione, un apposito organismo indipendente, compili una graduatoria delle valutazioni individuali del personale dirigenziale, distinto per livello generale e non, e del personale non dirigenziale.

In ogni graduatoria il personale è distribuito in differenti livelli di performance in modo che:

a) il venticinque per cento è collocato nella fascia di merito alta, alla quale corrisponde l’attribuzione del cinquanta per cento delle risorse destinate al trattamento accessorio collegato alla performance individuale;

b) il cinquanta per cento è collocato nella fascia di merito intermedia, alla quale corrisponde l’attribuzione del cinquanta per cento delle risorse destinate al trattamento accessorio collegato alla performance individuale;

c) il restante venticinque per cento è collocato nella fascia di merito bassa, alla quale non corrisponde l’attribuzione di alcun trattamento accessorio collegato alla performance individuale.

Tuttavia le disposizioni sopra citate non si applicano al personale dipendente di enti di piccole dimensioni (numero dei dipendenti in servizio non superiore a 8 e numero dei dirigenti in servizio non superiore a 5), anche se in ogni caso deve essere garantita l’attribuzione selettiva della quota prevalente delle risorse destinate al trattamento economico accessorio collegato alla performance a un percentuale limitata del personale dipendente e dirigente.

Va precisato che l’art. 20 dispone che strumenti per premiare il merito e le professionalità sono:

a) il bonus annuale delle eccellenze (art. 21); b) il premio annuale per l’innovazione (art. 22); c) le progressioni economiche (art. 23); d) le progressioni di carriera (art. 24); e) l’attribuzione di incarichi e responsabilità (art. 25); f) l’accesso a percorsi di alta formazione e di crescita professionale, in ambito nazionale e internazionale (art. 26).

Gli incentivi di cui alle lettere a)-e) sono riconosciuti a valere sulle risorse disponibili per la contrattazione collettiva integrativa.

L’art 31 dispone norme particolari per gli enti territoriali e il Servizio Sanitario Nazionale, stabilendo che le Regioni, anche per quanto concerne i propri enti e le amministrazioni del Servizio sanitario nazionale, e gli enti locali adeguano i propri ordinamenti ai principi contenuti nel decreto (agli artt. 17 co. 2, 18, 23 co. 1 e 2, 24 co. 1 e 2, 25, 26 e 27 co. 1).

Le Regioni, anche per quanto concerne i propri enti e le amministrazioni del Servizio sanitario nazionale, e gli enti locali, nell’esercizio delle rispettive potestà normative, prevedono che una quota prevalente delle risorse destinate al trattamento economico accessorio collegato alla performance individuale venga attribuita al personale dipendente e dirigente che si colloca nella fascia di merito alta e che le fasce di merito siano comunque non inferiori a tre. Detti enti inoltre utilizzano gli strumenti di cui all’art. 20, co. 1, lett. c), d), e) ed f), nonché, adattandoli alla specificità dei propri ordinamenti, quelli di cui alle lett. a) e b).

In relazione all’impatto della riforma sull’organizzazione e sulle procedure interne, non solo in tema di merito e performance, nonché in dipendenza delle diverse cadenze temporali di entrata in vigore delle sue norme negli enti locali, l’ANCI ha immediatamente emanato un elaborato contenente delle prime Linee guida per l’applicazione del decreto negli enti locali.

2. La nozione di retribuzione

Per retribuzione si intende il corrispettivo dell’attività svolta dal lavoratore; il termine ha un’accezione più ampia di quella di stipendio, in quanto è costituito da un complesso di voci: il cd. trattamento fondamentale, comprensivo degli emolumenti a carattere fisso e continuativo, corrisposti mensilmente, e il cd. trattamento accessorio, costituito da emolumenti occasionali ed eventuali, e corrisposti anche periodicamente.

Il trattamento economico dei lavoratori è definito dai contratti collettivi (art. 45, co. 1, D.Lgs. 165/2001) a cadenza biennale (se ne prevede tuttavia la triennalizzazione in vista dell’unificazione delle scadenze degli attuali cdd. quadrienni normativi e bienni economici) senza alcun automatismo dei periodici aumenti stipendiali, già previsti ex art. 7, L. 438/1992.

Nella determinazione poi del trattamento retributivo, la contrattazione integrativa, svolgendosi sulle materie e nei limiti fissati dai contratti nazionali, non può porsi in contrasto con vincoli risultanti da questi ultimi o comportare oneri non previsti negli strumenti di programmazione annuale e pluriennale di ciascuna amministrazione, pena la nullità e inapplicabilità delle relative clausole.

L’art. 47bis, D.Lgs. 165/2001, introdotto dal D.Lgs. 150/2009, e rubricato “tutela retributiva per i dipendenti pubblici”, dispone che decorsi sessanta giorni dalla data di entrata in vigore della legge finanziaria che dispone in materia di rinnovi dei contratti collettivi per il periodo di riferimento, gli incrementi previsti per il trattamento stipendiale possono essere erogati in via provvisoria previa deliberazione dei rispettivi comitati di settore, sentite le organizzazioni sindacali rappresentative, salvo conguaglio all’atto della stipulazione dei contratti collettivi nazionali di lavoro.

In ogni caso a decorrere dal mese di aprile dell’anno successivo alla scadenza del contratto collettivo nazionale di lavoro, qualora lo stesso non sia ancora stato rinnovato e non sia stata disposta l’erogazione sopra citata, è riconosciuta ai dipendenti dei rispettivi comparti di contrattazione un’anticipazione dei benefici complessivi che saranno attribuiti all’atto del rinnovo contrattuale.

L’art. 52 del CCNL per il personale non dirigente del comparto Regioni ed Autonomie Locali successivo a quello dell’1-4-1999, sottoscritto il 14 settembre 2000, dispone che la retribuzione è corrisposta mensilmente, salvo quelle voci del trattamento economico accessorio per le quali la contrattazione decentrata integrativa prevede diverse modalità temporali di erogazione.

La retribuzione corrisposta al personale dipendente dagli enti del comparto Regioni-Autonomie locali è dunque definita come segue:

- retribuzione mensile (valore economico mensile previsto per la posizione iniziale di ogni categoria (A1, B1, C1, D1) nonché per le altre posizioni d’accesso previste nelle categorie B e D (B3 e D3));

- retribuzione base mensile (valore della retribuzione mensile di cui alla lettera a), incrementi economici derivanti dalla progressione economica nella categoria nonché dall’indennità integrativa speciale);

- retribuzione individuale mensile (retribuzione base mensile di cui alla precedente lettera b, retribuzione individuale di anzianità (dal 1986 resta fissa per chi l’ha già maturata ma per i nuovi assunti non è voce autonoma ma fusa con lo stipendio), retribuzione di posizione, altri eventuali assegni personali a carattere continuativo e non riassorbibile);

- retribuzione globale di fatto mensile o annuale (importo della retribuzione individuale per 12 mensilità cui si aggiunge il rateo della 13^a mensilità nonché l’importo annuo della retribuzione variabile e delle indennità contrattuali percepite nel mese o nell’anno di riferimento; sono esclusi le somme corrisposte a titolo di rimborso spese o a titolo di indennizzo nonché quelle pagate per trattamento di missione fuori sede e per trasferimento).

La retribuzione oraria si ottiene dividendo la corrispondente retribuzione mensile per 156. Nel caso di orario di lavoro ridotto ai sensi dell’art. 22 del CCNL dell’1-4-1999 si procede al conseguente riproporzionamento del valore del predetto divisore. La retribuzione giornaliera si ottiene dividendo la corrispondente retribuzione mensile per 26.

Va sottolineato in argomento che il trattamento fondamentale si compone di: stipendio tabellare (cui si aggiunge la tredicesima mensilità); retribuzione individuale di anzianità, comprensiva di maggiorazione per esperienza professionale (se prevista); indennità integrativa speciale; sviluppo economico interno all’area funzionale (eventuali posizioni super). Il trattamento accessorio si compone invece di: indennità di amministrazione; compensi eventualmente spettanti dall’utilizzo del fondo unico di amministrazione; compensi per lavoro straordinario, ove spettanti;         altre indennità previste da specifiche disposizioni di legge; assegno per nucleo familiare, ove spettante.

3. I caratteri della retribuzione.

Principali connotazioni della retribuzione sono:

- proporzione e sufficienza (l’art. 36 Cost. le attribuisce una funzione corrispettiva ed alimentare, che assicuri al lavoratore e alla sua famiglia un’esistenza libera e dignitosa);

-  onnicomprensività (sono incluse tutte le prestazioni lavorative inerenti ai doveri derivanti dall’impiego pubblico, non però le prestazioni connesse alla produttività individuale e collettiva o eventuali prestazioni rese al di fuori del rapporto di lavoro, come le prestazioni professionali rese da dipendenti che sono anche iscritte ad albi professionali);

- prescrizione in corso di rapporto (con il decorso di cinque anni e a decorrere dal giorno in cui il diritto può essere fatto valere, a differenza che nel rapporto di lavoro privato, o dal giorno in cui sia portato a conoscenza dell’interessato un eventuale provvedimento amministrativo di nomina, di promozione o simili);

-  invalidità di rinunce e transazioni (che abbiano ad oggetto diritti del prestatore di lavoro derivanti da disposizioni inderogabili della legge e dei contratti o accordi collettivi);

-  cessione, sequestro e pignoramento dello stipendio (vietati salvo siano disposti fino alla concorrenza di un terzo valutato al netto di ritenute, per causa di alimenti dovuti per legge, fino alla concorrenza di un quinto valutato al netto di ritenute, per debiti verso lo Stato derivanti dal rapporto d’impiego o di lavoro, o fino alla concorrenza di un quinto valutato al netto di ritenute, per ogni credito vantato nei confronti del personale);

- ripetibilità delle somme percepite in buona fede (ma con modalità tali da non incidere eccessivamente sulle condizioni di vita del dipendente che versa in buona fede, rateizzando i prelievi, e sempre previa comunicazione);

- divieto di reformatio in peius (ma esclusivamente per lo stipendio tabellare e le voci retributive di carattere fisso e continuativo);

- cumulo di interessi e rivalutazione monetaria dei crediti di lavoro (secondo la giurisprudenza amministrativa si cumulano tra loro, senza necessità di costituzione in mora dell’amministrazione e a prescindere dal comportamento della stessa o delle ragioni del ritardo nell’adempimento, in quanto i primi sono accessori del credito e la seconda altro non è che un meccanismo per attualizzare il credito stesso, ma l’art. 22, comma 36, L. 724/1994, per i crediti di natura retributiva, pensionistica o previdenziale per i quali non sia maturato il diritto alla percezione entro il 31-12-1994, applica il principio, ex L. 412/1991, secondo cui gli interessi vanno portati in detrazione dalle somme dovute a titolo di rivalutazione, escludendo cumuli).

4. La cessazione del rapporto di lavoro e il trattamento di previdenza e quiescenza

Durante lo svolgimento dell’attività lavorativa il datore di lavoro trattiene la quota di retribuzione lorda da destinare al trattamento previdenziale, versandola mensilmente all’istituto previdenziale, l’INPDAP, unico per tutti i dipendenti pubblici. Al momento del pensionamento, il pensionato vanta pertanto un credito verso l’Istituto.

Il diritto alla pensione scatta al momento della cessazione definitiva del rapporto di lavoro con l’ente datore di lavoro. Tuttavia, il momento della percezione del relativo trattamento può risultare differito, ove la cessazione sia dovuta, non ancora al pensionamento ma ad un cambio di lavoro del soggetto, che alla fine della sua vita lavorativa potrà totalizzare i contributi versati, anche se a diverse gestioni previdenziali (INPS, INPDAP), ricevendo un unico trattamento dall’ultimo gestore, ove gli abbia chiesto di cumulare tutti i contributi versati.

Per potersi parlare di cessazione del rapporto di lavoro (a tempo indeterminato) del dipendente di una amministrazione privatizzata quale un ente locale, si deve verificare uno dei seguenti eventi:

- raggiungimento del limite massimo di età lavorativa o contributiva;

Con L. 102/2009, di conversione del D.L. 78/2009, si prevede come già nella legge delega 15/2009, la possibilità delle pubbliche amministrazioni di mandare in pensione i propri dipendenti con 40 anni di contributi mediante atto di recesso unilaterale; tale atto (comunque limitato al triennio 2009-2011, ed escluso per magistrati, professori universitari e dirigenti medici responsabili di struttura complessa) è possibile conteggiando i 40 anni di anzianità sui soli contributi e non più sul servizio effettivo.

- dimissioni, nel rispetto dei termini di preavviso prescritti;

- decesso;

- impossibilità di rinnovo dell’incarico dirigenziale per mancato raggiungimento degli obiettivi o per inosservanza imputabile delle direttive impartite;

- perdita della cittadinanza italiana o europea, secondo quanto previsto dalla disciplina nazionale e comunitaria;

- superamento del periodo di comporto previsto per le assenze per malattia, eventualmente anche dovute a causa servizio;

- licenziamento disciplinare, con o senza preavviso (fondato su presupposti che assorbono gran parte della cause di licenziamento previste dalla disciplina pubblicistica o civilistica);

- annullamento della procedura di reclutamento;

- dispensa dal servizio per inidoneità fisica e psichica;

- decadenza dall’impiego per mancata cessazione della situazione di incompatibilità tra obblighi di servizio e attività svolte dal dipendente, nonostante la diffida effettuata dall’ente datore di lavoro;

- decadenza dall’impiego per superamento del periodo di ventiquattro mesi di collocamento in disponibilità senza che sia stato possibile ricollocare altrimenti il lavoratore;

- decadenza dall’impiego per avvenuta accettazione di una missione o altro incarico da un’autorità straniera senza autorizzazione del Ministro competente.

5. I sistemi di calcolo del trattamento pensionistico. Come risulta a seguito delle profonde innovazioni che la L. 335/1995 ha portato al previgente sistema, sono oggi riconducibili a tre tipi:

- sistema retributivo: per i lavoratori che al 31 dicembre 1995 possano far valere un’anzianità contributiva di almeno diciotto anni, dà accesso alla pensione di vecchiaia al compimento dei 65 anni (uomini), e a partire dai 60 anni (donne, salvo il futuro probabile progressivo innalzamento dell’età fino alla parificazione entro il 2018), dopo aver maturato almeno 15 anni di anzianità assicurativa e contributiva; dà invece accesso, dal 2008, alla pensione di anzianità con 57 anni di età e 35 di contributi ovvero con 40 anni di contributi ma a prescindere dall’età. Il calcolo della pensione è ripartito in quote in relazione all’anzianità maturata al 31 dicembre 1992;

- sistema misto retributivo/contributivo: per i lavoratori che alla data del 31 dicembre 1995 avevano maturato un’anzianità contributiva inferiore ai 18 anni;

- sistema contributivo: per i lavoratori assunti dal 1° gennaio 1996. In base ad esso si accede alla sola pensione di vecchiaia, tra i 57 ed i 65 anni, a scelta del lavoratore con almeno 5 anni di contributi, ove il trattamento pensionistico non risulti di importo inferiore ad 1,2 volte l’assegno sociale, o comunque al compimento del 65° anno di età. L’importo della pensione dipende dall’ammontare della contribuzione versata effettivamente o figurativamente durante la vita lavorativa.

Ad esempio, sono effettivi i contributi versati per le giornate lavorative effettivamente prestate, per cui in caso di sciopero non si corrisponde lo stipendio e nemmeno i contributi; sono invece figurativi quelli versati per giornate, ad esempio, di assenze giustificate dalla prestazione di assistenza a familiari portatori di handicap ai sensi della L. 104/1992.

 I contributi costituiscono dunque la base di calcolo e la somma dei contributi rivalutati annualmente al tasso di capitalizzazione correlato alla variazione media del PIL nominale del quinquennio precedente, costituisce al momento del pensionamento il montante contributivo individuale, sul quale viene calcolata la prestazione pensionistica, applicando coefficienti di trasformazione correlati all’età del lavoratore al momento del pensionamento e quindi alla speranza di vita dello stesso (calcolata periodicamente dall’ISTAT).

Quanto al trattamento di fine servizio, si distingue tra:

- indennità di buonuscita, per i dipendenti pubblici iscritti al Fondo di previdenza gestito dall’INPDAP, assunti con contratto a tempo indeterminato prima del 31 dicembre 2000;

- trattamento di fine rapporto di lavoro, per il personale assunto con contratto a tempo indeterminato dopo il 31 dicembre 2000, in analogia con il settore privato.