La conciliazione monocratica e il nuovo impulso proveniente dalla Direttiva del Ministro Sacconi
Dott. Luigi Damiano, Responsabile del servizio Ispezione della Direzione Provinciale del Lavoro di Perugia
A norma dell’articolo 2, comma 2 del D. Lgs. n° 124/04 la direttiva del Ministro del Lavoro, della Salute e delle Politiche sociali rappresenta un atto di indirizzo politico con l’adozione della quale si indica, appunto, la politica che il dicastero intende perseguire, gli obiettivi strategici, le priorità dell’attività istituzionale mentre spetta alla competente Direzione generale “tradurre” con direttive operative, cioè disposizioni attuative di dettaglio, le modalità di svolgimento delle attività istituzionali indicate in direttiva.
La direttiva del 18 settembre 2008 del Ministro del Lavoro, della Salute e delle Politiche Sociali On. Sacconi, sembra invece intervenire in maniera puntuale sulle modalità operative concrete di effettuazione dell’attività degli uffici territoriali.
L’esigenza è forse dettata dal mutamento di approccio culturale che ha imposto la recente normativa in materia di istituzione del libro unico del lavoro - che ha fatto venir meno un apparato sanzionatorio particolarmente oneroso - e di comunicazione preventiva on-line delle assunzioni, con il significativo corollario di far passare in retrovia l’accertamento delle violazioni squisitamente formali.
L’attività istituzionale degli uffici del Ministero del Lavoro, della Salute e delle Politiche sociali in sostanza sembra ora orientata a voler incidere significativamente ex ante sulle dinamiche e sulle patologie del mercato del lavoro mediante un nuovo impulso, contenuto nella direttiva stessa, che induce a porre l’attenzione su quegli istituti giuridici già presenti nel panorama giuridico vigente ma che, ad oggi, sembrano non aver registrato un significativo decollo.
Tra questi va annoverato, senza indugio, la conciliazione monocratica opportunamente disegnata dal legislatore all’art. 11 del D. Lgs. n° 124/04 e ulteriormente delineata con la circolare n° 24 del 24.6.2004 del Ministero del Lavoro.
Le radici della conciliazione monocratica vanno ricercate nella legge n° 30/2003 e, segnatamente, nell’art. 8, comma 2, allorquando il legislatore ha conferito al Governo la delega per la “definizione di un raccordo efficace fra la funzione di ispezione del lavoro e quella di conciliazione delle controversie individuali” nonché per la “semplificazione della procedura per la soddisfazione dei crediti di lavoro correlata alla promozione di soluzioni conciliative in sede pubblica”.
Il comma 1 dell’art. 11 del citato Decreto legislativo e, ancor più la direttiva del Ministro Sacconi del 18 settembre, mettendo in stretta correlazione le richieste di intervento pervenute alle Direzioni provinciali del lavoro e l’istituto della conciliazione monocratica (preventiva) prefigurano scenari ad oggi non particolarmente battuti da parte delle strutture territoriali del Ministero e che comporteranno un mutamento culturale e di approccio negli operatori.
Sarà indispensabile, pertanto, sviluppare attitudini e standards professionali che dovranno fungere da bagaglio professionale del funzionario conciliatore.
Ma tralasciando aspetti formativi e professionali interni all’Amministrazione sembra opportuno delineare i confini e i contenuti della conciliazione monocratica preventiva anche al fine di provare ad apportare un contributo, seppur modesto, alle iniziative che verosimilmente vedranno tale istituto giuridico diventare forse un best seller tra gli strumenti volti a comporre il contenzioso tra le parti e a meglio selezionare gli obiettivi degli interventi ispettivi veri e propri.
Indicate già le fonti normative occorre, di seguito, declinare gli altri elementi che delineano e caratterizzano la conciliazione monocratica preventiva.
PRESUPPOSTI
- L’iter procedurale dell’istituto giuridico in esame trova la sua genesi in una richiesta di intervento formulata alla Direzione provinciale del lavoro competente dal lavoratore che espressamente manifesti la disponibilità all’avvio – eventuale – della procedura conciliativa, o da un’organizzazione sindacale. La richiesta deve avere ad oggetto un credito patrimoniale del lavoratore derivante dal sinallagma funzionale sulla cui impalcatura è costruito il rapporto di lavoro. E’ quindi da escludere che altre tipologie di credito, eventualmente vantate dal lavoratore nei confronti del suo datore, possano dar luogo all’attivazione della procedura.
- Ulteriori presupposti sono da ricercarsi nell’assenza di accertamenti effettuati, in ordine al credito vantato, da organi di vigilanza e nell’assenza di elementi di prova concreti offerti con la richiesta di intervento. Con lucida efficacia la richiamata circolare n° 24/04 delinea l’assunto che è alla base di tale affermazione. Infatti laddove il credito fosse accertato o emergessero elementi di prova, al personale ispettivo sarebbe imposta l’adozione di provvedimenti amministrativi (ad es. la diffida accertativa) o l’effettuazione di indagini e accertamenti.
- La circolare in questione, inoltre, rende discrezionale, da parte della Direzione provinciale del lavoro, l’avvio della procedura che conduce alla conciliazione monocratica. L’ufficio, infatti, dovrà riservarsi di valutare i presupposti emersi nella richiesta e le condizioni che possano legittimare il ricorso alla conciliazione monocratica piuttosto che all’adozione di altre condotte.
AMBITO SOGGETTIVO
Le norme non lasciano spazi circa i soggetti legittimati all’attivazione della procedura della conciliazione monocratica: il lavoratore o l’organizzazione sindacale che lo rappresenta. Non sembrano essere presenti margini per ritenere che anche il datore di lavoro possa richiedere alla Direzione provinciale del lavoro l’attivazione della conciliazione monocratica.
La propensione negativa è da rinvenire in una serie di ordini di motivazioni.
AMBITO OGGETTIVO
A fondamento della richiesta di intervento alla Direzione provinciale del lavoro, suscettibile di avvio della conciliazione monocratica, devono collocarsi i diritti patrimoniali disponibili del lavoratore, che siano corrispettivi di una prestazione lavorativa.
Quest’ultima precisazione appare quantomai opportuna in quanto, come detto, eventuali diritti di credito del lavoratore che non trovino la propria fonte nel rapporto di lavoro non possono formare oggetto di conciliazione monocratica.
Inoltre la disponibilità del diritto di credito da parte del lavoratore esclude che le situazioni giuridiche che non siano nella disponibilità del lavoratore, ancorché generate dal rapporto di lavoro e ad esso collegate, possano essere conciliate.
Pertanto sebbene in sede conciliativa sia nella facoltà del lavoratore concordare somme riferite a parametri retributivi inferiori ai minimali contrattuali (disponibilità del diritto di credito), non può essere invece conciliato l’importo degli oneri contributivi e assicurativi in misura inferiore ai minimali di legge, stante l’indisponibilità del diritto di cui è titolare un terzo e cioè l’istituto previdenziale.
NATURA GIURIDICA DELLE SOMME CONCILIATE
Le somme concordate in sede conciliativa non possono che avere natura retributiva. Il legislatore al comma 4 dell’art. 11 del D. Lgs. n° 124/04 pone in relazione le somme concordate in forza della conciliazione monocratica e il periodo lavorativo riconosciuto tra le parti. Il riconoscimento concordato tra le parti di un periodo lavorativo durante il quale – e in forza del quale - il lavoratore ha maturato il diritto di credito, conferisce alle somme conciliate la natura di controprestazione nel rapporto di lavoro a prestazioni corrispettive.
Ulteriore elemento di conferma proviene dalla struttura che il legislatore ha voluto attribuire alla conciliazione monocratica quale strumento deflattivo in forza del quale con l’adempimento da parte del datore/debitore nei confronti del lavoratore e con il pagamento dei contributi previdenziali e assicurativi, non inferiori ai limiti di legge, si estingue il procedimento ispettivo o lo si abortisce ab origine.
D'altronde nella configurazione strutturale di un regolare rapporto di lavoro c’è contribuzione solo se c’è retribuzione.
LIMITI ALLA CONCILIAZIONE MONOCRATICA
Espressamente il Ministero del Lavoro nega la possibilità di effettuare la conciliazione monocratica laddove dalla richiesta di intervento emergano evidenti e chiari indizi di violazioni penalmente rilevanti. Sebbene la commissione del reato non sia provata in quanto essa emergerebbe da una semplice affermazione di parte (quale risulta essere la richiesta di intervento), i fatti indicati anche solo allo stato della denuncia, sono meritevoli di accertamento ritenendosi costituzionalmente prevalente la tutela dei beni – interessi individuati dalla legge penale.
Sarebbe però opportuno, al fine di non ridurre il potenziale sviluppo dell’istituto della conciliazione monocratica, che la preclusione riguardasse profili di violazioni penali direttamente realizzatisi in forza della costituzione del rapporto di lavoro quali ad esempio la costituzione di un rapporto di lavoro con un cittadino extracomunitario sprovvisto del prescritto permesso di soggiorno o la costituzione di un rapporto di lavoro con un minore che non abbia ancora raggiunto l’età minima di accesso al lavoro oppure l’adibizione al lavoro di una lavoratrice durante il periodo di astensione obbligatoria dal lavoro per gravidanza e puerperio.
Un ulteriore limite, espressamente indicato dalla circolare n° 24/04, è rappresentato da diritti patrimoniali disponibili del lavoratore, che siano però corrispettivi di una prestazione lavorativa dedotta in un rapporto di lavoro certificato ex artt. 75 e ss. del D. Lgs. n° 276/03. In tali casi la legge pone l’obbligo di adire la stessa Commissione di certificazione per l’effettuazione del tentativo obbligatorio di conciliazione ai sensi dell’art. 410 c.p.c. (art. 80 D. Lgs. citato).
E’ poi ragionevole ritenere che la conciliazione monocratica non sia esperibile nei rapporti di pubblico impiego mentre il dubbio permane circa l’attivazione della procedura conciliativa per i rapporti di lavoro di natura privatistica con la P.A.
EFFICACIA DELLA CONCILIAZIONE MONOCRATICA
Mentre il verbale di conciliazione ex artt. 410 e 411 c.p.c. acquisisce efficacia di titolo esecutivo mediante il deposito presso la Cancelleria del Tribunale, il verbale di conciliazione monocratica ex art. 11 D. Lgs. n° 124/04 non è suscettibile di deposito ma fa piena prova del credito del lavoratore (art. 642 c.p.c.), vale quale riconoscimento del debito (art. 1988 c.c.) ed è sorretto dalla fede pubblica in quanto reso in presenza di un pubblico ufficiale.
Tuttavia la riforma del codice di procedura civile entrata in vigore il 1° marzo 2006 ha previsto, con la nuova formulazione dell’articolo 474, che le scritture private autenticate assurgano al rango di “titolo esecutivo” relativamente alle obbligazioni di somme di denaro in esse contenute.
E’ verosimile ritenere, quindi, che il verbale di conciliazione monocratica, quando riconosca un credito certo, liquido ed esigibile da parte del creditore/lavoratore, possa costituire titolo esecutivo in quanto esso soddisfa i due elementi costitutivi della scrittura privata autenticata e cioè: 1) la sottoscrizione - documento contenente dichiarazioni di scienza o di volontà, sottoscritto da una o più parti - ; 2) l'autenticazione - consistente nell'attestazione, da parte del pubblico ufficiale, che la sottoscrizione è stata apposta in sua presenza, previo accertamento dell'identità della persona che sottoscrive.
L’ulteriore effetto dell’atto conciliativo è la formalizzazione della costituzione del rapporto di lavoro quando dall’accordo emerga il riconoscimento del rapporto di lavoro il quale, si rammenta, è posto a sostegno della pretesa creditoria del lavoratore.
Dall’esame della normativa e della prassi amministrativa nonché dall’approfondimento dell’istituto giuridico della conciliazione monocratica non si rinviene alcuna preclusione all’attivazione della procedura fin qui descritta relativamente alle pretese patrimoniali del lavoratore nell’ambito di rapporti di lavoro irregolare tanto che si tratti di cd. “lavoro nero” che di lavoro cd. “grigio”. Resta da rammentare che la denuncia fatta all’ufficio territoriale del Ministero del Lavoro, della Salute e delle Politiche Sociali relativa alla costituzione, esecuzione e cessazione del rapporto di lavoro, fino all’accertamento provato in via documentale e/o testimoniale, resta una dichiarazione unilaterale sprovvista di riscontri probatori.
Non vi è dubbio che la Direttiva del 18 settembre 2008 del Ministro Sacconi colga la portata innovatrice degli istituti giuridici alternativi all’accertamento ispettivo e all’irrogazione della sanzione che, di converso, hanno un carattere altrettanto satisfattorio a favore del lavoratore, assolvono alla funzione deflattiva degli accertamenti ispettivi pendenti o arretrati e che, infine, non fanno venire meno le pretese creditorie degli Istituti previdenziali.
In ordine alla conciliazione monocratica la Direttiva incanala l’attività istituzionale degli uffici territoriali del Ministero verso una condotta che deve orientarsi su “… una totale ed efficace attuazione dell’istituto della conciliazione monocratica preventiva di cui all’articolo 11 del decreto legislativo n. 124 del 2004, rivolgendo una attenzione privilegiata alle richieste di intervento da prendersi a spunto per l’avvio di un tentativo di conciliazione tra il lavoratore denunciante e il datore di lavoro”
Ancora più inequivoco appare il richiamo del Ministro allorquando sostiene che ”La corretta e generale attuazione della conciliazione monocratica nella sua forma preventiva consentirà ai servizi di ispezione del lavoro delle Direzioni provinciali del lavoro di riorganizzarsi, anche in termini di programmazione della attività ispettiva, mantenendo ferma l’iniziativa ispettiva su richiesta di intervento soltanto per le richieste di intervento caratterizzate dalla denuncia di irregolarità gravi, come quelle di rilevanza penale, ovvero quelle che interessano altri lavoratori oltre al denunciante, o ancora quelle che riguardano fenomeni di elusione particolarmente diffusi sul territorio di riferimento…”.
Non si può che ritenere, in conclusione, che la conciliazione monocratica preventiva così come elaborata dal legislatore del Decreto Legislativo n° 124/04 assolva anche ad una funzione sociale attraverso le “missions” ad essa affidate che possono brevemente sintetizzarsi nei seguenti quattro punti:
1. ridurre il contenzioso e il carico delle richieste di intervento giacenti presso gli uffici territoriali mediante un percorso alternativo all’accertamento ispettivo e all’attivazione dell’apparato sanzionatorio;
2. consentire la soddisfazione tempestiva delle pretese creditorie del lavoratore;
3. non consentire che si “aggirino”, in danno degli Istituti, le prestazioni previdenziali e assicurative;
4. la possibilità di non incorrere, da parte del datore di lavoro, negli accertamenti ispettivi.
Le suesposte considerazioni sono frutto esclusivo del pensiero dell’autore e non hanno carattere in alcun modo impegnativo per l’Amministrazione di appartenenza