CONSIGLIO
DI STATO
Sezione
Consultiva per gli Atti Normativi
Adunanza del 27 febbraio 2006
OGGETTO:
Ministero delle attività
produttive.
Schema di d.P.R. recante
attuazione dell’art. 150 del decreto legislativo 7 settembre 2005, n. 209,
concernente la disciplina del sistema di risarcimento diretto.
Riesame.
La Sezione
Vista la relazione
trasmessa dal Ministero delle attività produttive, Direzione generale per il
commer-cio, le assicurazioni ed i servizi, trasmessa con nota n. 0014776-17.9.3,
in data 30 novembre 2005, e la documentazione allegata;
Visto il parere reso
nell’Adunanza del 19 dicembre 2005;
Vista la nota n. 0000789,
in data 17 gennaio 2006, con cui il Ministero procedente - Ufficio legislativo
ha comunicato i termini con cui intendeva dare adempimento al parere reso dal
questa Sezione nella Adunanza del 19 dicembre 2005;
Vista la successiva nota
in data 8 febbraio 2006, n. 0002224-17.9.3/2, con cui il Ministero ha chiesto
un nuovo definitivo parere che esamini in modo particolare le argomentazioni e
le indicazioni recate nel parere reso dall’Autorità garante della concorrenza e
del mercato (AGCM), sulla base dell’art. 22 della legge 10 ottobre 1990, n.
287.
Esaminati gli atti e
udito il relatore ed estensore Consigliere Paolo De Ioanna;
PREMESSO:
1. L’art. 150 (Disciplina del
sistema di risarcimento diretto) del “Codice delle assicurazioni”
(d.lgs. 7 settembre 2005, n. 205), stabilisce che con decreto del Presidente
della Repubblica, su proposta del Ministro delle attività produttive, sono
disciplinati gli elementi costitutivi della disciplina del sistema di
risarcimento diretto che si applica solo nelle ipotesi di danno al veicolo e di
lesioni di lieve entità al conducente, secondo la definizione che di tale
lesione “lieve” fornisce l’art. 139 del Codice; tali elementi
costitutivi sono rappresentati da: i criteri di determinazione del grado di
responsabilità delle parti, anche per la definizione dei rapporti interni tra
le imprese di assicurazione; il contenuto e le modalità di presentazione della
denuncia di sinistro e gli adempimenti per il risarcimento del danno; le
modalità, le condizioni e gli adempimenti dell’impresa di assicurazione per il
risarcimento del danno; i limiti e le condizioni di risarcibilità dei danni accessori;
i principi per la cooperazione tra le imprese di assicurazione, ivi compresi i
benefici derivanti agli assicurati dal sistema di risarcimento diretto.
La vigilanza sul sistema
di risarcimento diretto e sui principi adottati dalle imprese per assicurare la
tutela dei danneggiati, il corretto svolgimento delle operazioni di
liquidazione e la stabilità delle imprese, è intestata all’ISVAP, secondo la
tecnica utilizzata nel Codice delle assicurazioni.
2. Lo schema di d.P.R. in esame,
emanato entro i termini previsti dal citato art. 150, provvede a dare
attuazione alla cornice normativa secondaria entro cui dovranno operare le
imprese autorizzate ad esercitare nel territorio della Repubblica italiana
l’assicurazione obbligatoria per la responsabilità civile autoveicoli e che
abbiano aderito al sistema del risarcimento diretto.
Gli articoli 5, 6 e 7
disciplinano le modalità con cui il danneggiato deve presentare la richiesta di
risarcimento; gli articoli 8, 9 e 10 disciplinano le modalità con cui l’impresa
deve corrispondere (positivamente o negativamente) alla richiesta del
danneggiato; l’art. 11 chiarisce quali sono i sinistri che non possono essere
inclusi nel sistema di risarcimento diretto; l’art. 12 (che fa rinvio ad un
apposta tabella allegata) tipizza alcuni criteri standardizzati di accertamento
della responsabilità dei sinistri, in conformità della disciplina legislativa e
regolamentare in materia di circolazione stradale; l’art. 13 disciplina le
modalità di costituzione di uno o più consorzi tra imprese assicuratrici, ai
fini della regolazione dei rapporti organizzativi ed economici per la gestione
del risarcimento diretto; l’art. 14 dovrebbe chiarire quali sono i benefici
derivanti agli assicurati; l’art. 15 stabilisce infine che il regolamento entrerà
in vigore il 1° luglio 2006 e si applicherà ai sinistri verificatisi a partire
dal 1° agosto 2006.
CONSIDERATO:
1. Vale la pena rimettere brevemente
a fuoco alcuni profili presenti nel precedente parere anche in vista della
valutazione che si darà dell’avviso dell’AGCM.
Al riguardo va osservato
che le disposizioni recanti la procedura di risarcimento diretto (art. 149) e
la relativa disciplina (art. 150) risultano inserite nel “Codice delle
assicurazioni” sulla base degli elementi e delle indicazioni contenuti nel
parere reso dalle competenti Commissioni parlamentari: non erano presenti nello
schema di decreto legislativo sul quale questa Sezione ha previamente espresso
il suo parere (Adunanza del 14 febbraio 2005). Tale circostanza pone oggettivamente
l’esigenza di un esame puntuale della coerenza delle disposizioni recate da
tali nuovi articoli con i criteri direttivi della legge di delega n. 229 del
2003; in particolare, l’art. 4, comma 1, lett. b), tra i principi e
criteri direttivi della delega, pone “la tutela dei consumatori e, in
generale, dei contraenti più deboli, sotto il profilo della trasparenza delle
condizioni contrattuali, nonché dell’informativa preliminare, contestuale e
successiva alla conclusione del contratto, avendo riguardo anche alla
correttezza dei messaggi pubblicitari e del processo di liquidazione dei
sinistri”.
E’ evidente che gli artt.
149 e 150 del Codice delle Assicurazioni, nonché il testo in esame, devono
necessariamente adeguarsi ai principi e criteri direttivi recati dalla legge
delega: e tra questi vi è l’espressa indicazione della tutela del consumatore e
del contraente più debole.
Lo schema del
risarcimento diretto, infatti, si fonda sull’idea di trasformare la
liquidazione RCAuto da un sistema regolato solo da una fonte eteronoma (le
norme del codice civile) in un sistema regolato anche dalle parti.
E se è vero che il
danneggiato, al momento del sinistro, ha rapporti solo con la propria compagnia
assicurativa, che già conosce e sulla quale ha certamente un potere contrattuale
molto maggiore, è anche vero che, come il Consiglio di Stato ha chiarito nel
parere del 19 dicembre 2005, la questione centrale sta nella organizzazione del
nuovo sistema che deve essere idoneo a tradurre i benefici della “ottimizzazione
della gestione”, “controllo dei costi” e “innovazione dei
contratti” (come previsto dall’art. 14 dello schema di regolamento) in
elementi di abbattimento dei costi e quindi di tutela dei contraenti deboli. In
altri termini la tutela del consumatore si ottiene intensificando, da un lato,
la trasparenza e la concorrenza, e dall’altro fissando ex ante i criteri
di ripartizione delle responsabilità.
2. In questa prospettiva - come si
era rilevato nel parere interlocutorio - è apprezzabile che tali criteri siano
tipizzati sulla base della casistica più ricorrente e formalizzati in un
apposito allegato. Si tratta di una presentazione molto stilizzata della
casistica standard che naturalmente non esclude che “ogni sinistro
andrà valutato nel caso concreto, tenendo conto anche di ulteriori circostanze
che possono aver influito” sulla sua dinamica. Proprio la tipizzazione
della casistica e la prospettiva di una procedura semplificata per la
liquidazione dei danni, rendono particolarmente importante la funzione di
assistenza tecnica ed informativa demandata all’impresa (art.9). E tale
assistenza appare tanto più necessaria ed impegnativa per l’impresa in quanto
lo schema intende escludere la risarcibilità delle spese di assistenza legale
eventualmente sopportate dal danneggiato (vedi punto successivo). A fronte
della scelta di tale schema semplificato, il danneggiato ha la certezza di
tempi definiti per vedersi liquidato il danno e fatta una proposta impegnativa
da parte dell’impresa.
3.
Rimangono peraltro
alcune questioni meritevoli di approfondimento.
La prima riguarda i danni
accessori, i limiti e le condizioni di risarcibilità. Il testo, al riguardo,
dispone che “ai fini dell’offerta di risarcimento del danno formulata
dall’impresa non sono considerati danni accessori le spese sostenute dal
danneggiato per consulenza o assistenza professionale diversa da quella medico
legale” (art. 9, comma 3). Questa formulazione esclude quindi in modo
espresso tutte le altre forme di assistenza professionale, incluse quelle
riferite ad attività di consulenza legale, che il danneggiato abbia ritenuto di
attivare in vista della procedura di risarcimento diretto. Si tratta
indubbiamente di una consistente restrizione dell’area del danno risarcibile,
alla quale però fanno da riscontro per il danneggiato concreti benefici
derivanti dal sistema di risarcimento diretto, benefici in termini di rapidità
e certezza della liquidazione; riduzione del premio e altro.
A ciò si aggiunga che si
tratta di una restrizione consapevolmente e liberamente accettata dal
danneggiato che intende utilizzare questo meccanismo risarcitorio. Va infatti
tenuto presente che nel sistema delineato dagli artt. 149 e 150 del Codice il
danneggiato resta comunque libero di non accettare l’offerta dell’impresa e di
procedere in via giudiziale, dove il criterio della risarcibilità del danno si
espande secondo i principi generali. Nel sistema del risarcimento diretto,
quindi, assumono un valore cruciale i benefici (anche patrimoniali) che il
danneggiato può ottenere a fronte di una indubbia restrizione preventiva
(liberamente accettata) dell’area dei danni risarcibili. Non vi sono difficoltà
sistematiche a collocare questo meccanismo di risarcimento “semplificato”
nell’area dell’autonomia negoziale delle parti che stipulano il contratto di
assicurazione; lo schema legislativo si preoccupa peraltro di tutelare in modo
adeguato il contraente più debole, in termini di certezza dei tempi della
liquidazione e di benefici ottenibili accettando tale schema.
Alla luce di queste
considerazioni trova la sua soluzione anche la questione della mancanza nello
schema di benefici specifici e in particolare di una soglia minima di riduzione
dei premi.
La preoccupazione
espressa in proposito nel parere interlocutorio traeva - e trae - origine dalla
constatazione del carattere obbligatorio del meccanismo del risarcimento
diretto (al contrario della facoltatività del sistema francese), che comporta
la consumazione del potere di scelta dell’assicurato al momento della stipula.
A tal riguardo, occorre
convenire che la previsione eteronoma di soglie di riduzione dei premi deve
tenere conto in modo compiuto del disposto della direttiva comunitaria n.
92/49/CEE denominata “Libertà tariffaria ed abolizione dei controlli
preventivi e sistematici sulle tariffe e sui contratti”.
Si ritiene dunque fondata
l’obiezione dell’Amministrazione secondo cui non sono possibili forme di
controllo preventivo dei premi, mentre è possibile studiare forme di
trasparenza e di controllo competitività tra le compagnie, monitorate dell’ISVAP,
che assecondino tali pratiche anticollusive e pro-concorrenziali.
4. Quanto ai nuovi elementi di
criticità sollevati nel parere dell’AGCM, un rilievo centrale è attribuito
all’art. 13 dello schema di decreto, in particolare là dove prevede la costituzione
di uno o più consorzi fra le imprese cui spetta l’organizzazione e la gestione
del sistema del risarcimento diretto, anche con riferimento alla definizione di
regole di cooperazione tecnica per il funzionamento del sistema, nonché
all’individuazione di parametri tecnici ed economici per la regolazione dei
rapporti economici.
L’AGCM ritiene che la
formulazione dell’art. 150 del Codice non esiga l’individuazione di un tale
artificioso strumento giuridico, considerando che la regolazione e gestione del
sistema possono ben realizzarsi con una mera convenzione che fissi i criteri
necessari al funzionamento del sistema.
Il Consorzio
realizzerebbe, infatti, una formula organizzativa che, attraverso i suoi organi
gestionali, potrebbe assumere decisioni le quali possono orientare e finanche
vincolare le imprese consorziate su aspetti non strettamente necessari al
funzionamento del meccanismo del risarcimento diretto, come si desume
dall’ampiezza delle attività che l’art. 13 dello schema demanda a tali consorzi.
Ne deriva, secondo
l’Autorità, il rischio di intese anticoncorrenziali. In particolare, l’AGCM
giudica una superfetazione il comma 5, lett. b), dell’art. 13 dove si
prevede che i consorzi “determinano preventivamente le regole di
cooperazione tecnica necessarie per il funzionamento del sistema del
risarcimento diretto”: l’ambito di cooperazione non dovrebbe oltrepassare
quanto strettamente necessario all’individuazione della responsabilità, in
virtù di un semplice confronto bilaterale tra le due imprese interessate e di
norme di natura strettamente procedurale che consentano di far funzionare il
sistema.
Analoghe perplessità
l’AGCM esprime nei confronti del comma 5, lett. c) sempre dell’art. 13,
dove si dispone che al fine del conguaglio i consorzi individuino “parametri
tecnici ed economici che tengono conto di criteri di efficienza nella gestione,
dei costi medi aziendali e del numero dei risarcimenti effettuati”.
Al riguardo questo
Consiglio, sollecitato dalla stessa Amministrazione ad esprimere il proprio
avviso, deve rilevare che la problematica fuoriesce dalla propria area di
competenza quanto alla soluzione “consorzio” in luogo della semplice
convenzione. L’Autorità, infatti, non individua una situazione di illegittimità
ma paventa il rischio, consistente, che l’istituto prescelto possa favorirla.
In queste condizioni, non può che rimettersi la questione alla responsabile
valutazione dell’Amministrazione.
Senz’altro condivisibile,
invece, l’osservazione specifica relativa all’art. 13, comma 5, lett. c).
Non sembra dubbio che il sistema debba permettere a ciascuna impresa di
beneficiare dell’efficienza derivante dalla gestione dei sinistri dei propri
assicurati, stimolando un confronto competitivo sui costi: andrebbe dunque
escluso che, nell’ambito del sistema del risarcimento diretto possano essere
definiti o condivisi parametri tecnici relativi all’attività di risarcimento
dei danni svolta da parte delle imprese.
L’Autorità invita poi il
Ministero a tutelare meglio il consumatore, nel caso in cui l’impresa non
ritenga di accedere alla richiesta di risarcimento diretto. Pur condividendosi
tali preoccupazioni, non sembra tuttavia agevole trovare rimedi adeguati ed in
particolare appaiono difficilmente attuabili le soluzioni proposte nel parere
citato.
Difatti, quanto alle
osservazioni relative alla genericità della disciplina dei casi di esclusione
individuati nell’art. 3, appare difficile pervenire ad una maggiore
specificazione; si può al più suggerire la previsione di un eventuale
massimale.
Neanche percorribile è la
proposta di prevedere apposite sanzioni in caso di rifiuto ingiustificato: come
giustamente rileva il Ministero, introdurre in via regolamentare sanzioni di
natura amministrativa va al di là del perimetro delegificato della disciplina
del risarcimento diretto, come tracciato dall’art. 150 del Codice.
Quanto all’esplicita
previsione di un’azione diretta contro la propria impresa assicuratrice,
anch’essa, attenendo alla disciplina del diritto di azione, appare estranea
alla materia della delega e deve trovare la sua soluzione nell’ambito dei
principî generali dell’ordinamento. Per gli stessi motivi, e a maggior ragione,
non appare accoglibile la proposta di escludere la rimborsabilità dei costi
sostenuti dalle imprese nell’ambito degli eventuali giudizi civili provocati
dal mancato accordo sul risarcimento.
5. Infine, il Consiglio prende atto
delle modifiche che si propone di introdurre nel testo sulla base della
precedente nota di adempimento del 17 gennaio 2006, agli articoli 5 e 14.
Conviene altresì con le
ulteriori modifiche in tema di procedimento di liquidazione, proposte dall’AGCM
e assentite dal Ministero:
·
previsione
di un termine certo per l’avvio della procedura stragiudiziale, qualora risulti
inapplicabile la disciplina del risarcimento diretto;
·
previsione
di un mero allungamento dei termini (anziché della interruzione) in caso di
richiesta di risarcimento incompleta.
6.
Sotto il profilo
formale, si rileva che il rinvio contenuto nel comma 1 dell’art. 11 dovrebbe
essere all’art. 3 e non all’art. 2.
P.Q.M.
Nelle precedenti considerazioni è il parere del
Consiglio di Stato.
Per estratto dal Verbale
(Licia Grassucci)
Visto:
Il Presidente della
Sezione
(Giancarlo Coraggio)