REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta) ha pronunciato la presente

DECISIONE

(Numero 454/2010)

sul ricorso in appello iscritto al numero di registro generale 7229 del 2006, proposto da:

N. S.R.L., in persona del legale rappresentante in carica, rappresentata e difesa dall'avv. Silvio Pinna, con domicilio eletto presso lo Studio De Angelis in Roma, via Portuense, n. 104;

contro

REGIONE AUTONOMA SARDEGNA, in persona del presidente della giunta regionale in carica, rappresentata e difesa dall'avv. Graziano Campus, con domicilio eletto presso l'ufficio di rappresentanza della Regione Sardegna in Roma, via Lucullo, n. 24;

DIREZIONE GENERALE ASSESSORATO IGIENE E SANITA' DELLA REGIONE SARDEGNA; AZIENDE UU.SS.LL. N. 20 E N. 21 DI CAGLIARI (ORA AZIENDA U.S.L. N. 8), ognuna in persona del proprio rispettivo legale rappresentante in carica, non costituite in giudizio;

AZIENDA U.S.L. N. 8 DI CAGLIARI, in persona del legale rappresentante in carica, rappresentata e difesa dagli avv. Giuseppe Macciotta e Maria Rosaria Russo Valentini, con domicilio eletto presso l'avv. Maria Rosaria Russo Valentini in Roma, c.so Vittorio Emanuele II, n. 284;

per la riforma

della sentenza del TAR SARDEGNA - CAGLIARI, Sez. II, 1003 del 19 maggio 2006, resa tra le parti, concernente CONVENZIONE PER DISCIPLINA PATOLOGIA CLINICA-LABORATORIO.

Visto il ricorso in appello con i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione Autonoma della Sardegna della Azienda U.S.L. n. 8 di Cagliari;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 27 ottobre 2009 il consigliere Carlo Saltelli e uditi per le parti gli avvocati avv. S. Pinna, l'avv. T. Ledda su delega dell'avv. Campus, e l'avv. Russo Valentini;

Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue:

FATTO

I. Con nota in data 10 dicembre 1992 la N. s.r.l., con sede in Cagliari alla via ...omissis..., convenzionata con la U.S.L. n. 21 per il ricovero di malati nelle branche di chirurgia generale, urologia e medicina, per complessivi 70 posti (giusta convenzione in data 4 giugno 1986, registrata il 6 giugno 1986 al n. 3603), chiedeva all'Assessore all'Igiene e Sanità della Regione Sardegna l'autorizzazione all'apertura ed al funzionamento della nuova struttura realizzata in Decimomannu.

In accoglimento dell'istanza, con decreto n. 606/3628 del 9 aprile 1993, l'assessore regionale dell'igiene e dell'assistenza sociale autorizzava effettivamente sia l'apertura e l'esercizio della predetta casa di cura privata, con una capacità operativa di novantasei posti letto per malati di chirurgia e medicina, sia il trasferimento in essa dell'attività di ricovero già svolta nella struttura di Cagliari.

Con delibera n. 17/77 dell'11 maggio 1993 la Giunta regionale della Sardegna autorizzava poi la predetta N. s.r.l. a mantenere la titolarità della convenzione stessa; tuttavia, quanto alla richiesta di trasferire nella nuova struttura, gravitante nell'ambito territoriale della U.S.L. n. 20, anche le convenzioni di cui al D.P.R. 119 e 120 già intrattenute con la U.S.L. n. 21, l'Assessore all'Igiene e Sanità e all'Assistenza Sociale con nota 12514/II-1-S del 28 dicembre 1994, sulla scorta della relazione dell'U.S.L. n. 20 di Cagliari (prot. n. 2252 del 26 settembre 1994), autorizzava il trasferimento delle sole convenzioni di Radiodiagnostica e Chirurgia generale in regime di rapporto convenzionale esterno.

II. Di tale nota e della richiamata relazione dell'U.S.L. 20 di Cagliari, nella parte in cui negava il trasferimento della convenzione relativamente alla disciplina di Patologia Clinica in convenzionamento esterno, la N. s.r.l. chiedeva l'annullamento al Tribunale regionale amministrativo per la Sardegna con ricorso giurisdizionale notificato il 24 febbraio 1995 (NRG. 512/95), deducendone l'illegittimità per eccesso di potere e violazione dell'articolo 6, comma 6, della legge 23 dicembre 1994, n. 724.

III. Con altro ricorso giurisdizionale notificato il 3 giugno 2005 (NRG. 680/2005) la N. s.r.l. impugnava la nota prot. 16439/3 del 4 maggio 2005 del Direttore generale dell'Assessorato dell'Igiene Sanità e dell'Assistenza Sociale che, rispondendo all'atto di diffida e messa in mora ex adverso notificato il 28 dicembre 2004, confermava sostanzialmente il contenuto della precedente nota 12514 del 28 dicembre 1994.

A sostegno della nuova impugnativa la ricorrente deduceva due ordini di motivi, rubricati rispettivamente, il primo, "Eccesso di potere per carenza di motivazione, nonché per illogicità e contraddittorietà - violazione di legge per mancata applicazione dell'art. 6, comma 6°, della L. 23.12.1994, n. 724" e il secondo "Eccesso di potere per carenza ed illogicità della motivazione - Eccesso di potere per carenza di istruttoria, nonché per erroneità dei presupposti e travisamenti dei fatti".

IV. L'adito tribunale, sez. II, con la sentenza n. 1003 del 19 maggio 2006, nella resistenza dell'amministrazione regionale, riuniti i ricorsi, li ha respinti, ritenendo che i provvedimenti impugnati erano immuni dai vizi censurati, osservando, in particolare, quanto al primo, che esso era fondato sulla relazione dell'U.S.L. n. 20, secondo cui nel relativo ambito territoriale non sussisteva il fabbisogno di autorizzare il trasferimento delle convenzioni già intrattenute con l'U.S.L. n. 21 anche per la disciplina di Patologia Clinica, non potendo peraltro sostenersi l'effetto automatico del trasferimento di tutte le precedenti convenzioni in forza del regime di accreditamento provvisorio; osservando, poi, quanto al secondo, che esso si limitava a confermare il precedente diniego, dovendo ragionevolmente ritenersi che il diniego di trasferimento della originaria convenzione con la U.S.L. 21 avesse comportato il venire meno della stessa convenzione, per la branca di patologia clinica, sin dal dicembre 1994, irrilevante essendo la nuova articolazione territoriale delle UU.SS.LL.

V. La N. s.r.l. con rituale e tempestivo atto di appello ha chiesto la riforma di tale sentenza, predicandone la erroneità alla stregua di due articolate serie di censure, con cui sono state sostanzialmente riproposte le censure sollevate in primo grado, a suo avviso superficialmente esaminate ed inopinatamente respinte, con motivazione erronea ed insufficiente, frutto di travisamento di fatti e di carenza istruttoria, nonché di manifesta violazione e falsa applicazione dell'art. 6, comma 6^, della L. 23.12.1994, n. 724, e della L.R. 26.1.1995, n. 5 (art. 1, comma 2, lett. H).

Hanno resistito al gravame sia la Regione Sardegna, sia l'Azienda U.S.L. n. 8 di Cagliari, deducendone l'inammissibilità e l'infondatezza.

All'udienza pubblica del 27 ottobre 2009 la causa è passata in decisione.

DIRITTO

VI. L'appello è infondato e deve essere respinto, non meritando la sentenza impugnata le critiche mosse.

VI.1. Occorre premettere che le convenzioni, stipulate ai sensi dell'articolo 44 della legge 23 dicembre 1978, n. 833, tra le regioni e le strutture private, hanno natura di contratto di diritto pubblico e danno vita ad un rapporto che si inquadra nello schema delle concessioni di pubblico servizio, imperniate su scelte di programmazione sanitaria, in relazione alle quali l'amministrazione pubblica conserva ampi poteri autoritativi e di controllo, anche nella fase attuativa.

Tali poteri di controllo afferiscono non solo alle concrete modalità di erogazione delle prestazioni oggetto della convenzione, ma anche alla valutazione del fabbisogno di quelle prestazioni da parte dell'utenza, valutazione correlata all'impossibilità che le stesse siano fornite direttamente dalle strutture pubbliche.

In tale prospettiva, secondo quanto puntualizzato dalla giurisprudenza (C.d.S., sez. V, 23 marzo 2004, n. 1524), dette convenzioni disciplinano le modalità di svolgimento delle attività ivi previste anche con riferimento allo specifico presidio presso il quale vengono erogate le prestazioni al cittadino, con la conseguenza che l'amministrazione deve autorizzare il trasferimento del presidio stesso e che il privato titolare della convenzione non può liberamente ed autonomamente modificare la sede del presidio, erogando le prestazioni sanitarie in un luogo diverso da quello indicato nella convenzione stessa.

VI.2. Sotto altro profilo, deve poi osservarsi che il passaggio dal regime convenzionale a quello basato sull'accreditamento, di cui all'articolo 8 del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502, come integrato dall'articolo 6 della legge 6 dicembre 1994, n. 724, e successive modificazioni, non ha modificato la natura del rapporto esistente tra l'amministrazione e le strutture private che, come sopra ricordato, era e resta di natura sostanzialmente concessoria, con l'unica particolarità che nel nuovo sistema si è in presenza di concessioni ex lege di attività di servizio pubblico, restando fermo ed incondizionato sia il potere di programmazione delle regioni, sia il potere di vigilanza e di controllo delle stesse sull'espletamento delle attività oggetto di concessione da parte delle istituzioni sanitarie private (Cass. SS.UU. 8 luglio 2005, n. 14355, in relazione peraltro ad una questione di giurisdizione).

E' stato evidenziato che il regime dell'accreditamento (provvisorio) si caratterizza per la specifica finalità di assicurare la prosecuzione dei rapporti tra l'amministrazione sanitaria ed i soggetti privati convenzionati fino alla concessione dell'accreditamento definitivo ed alla stipula dei relativi accordi contrattuali, riconoscendo alla originaria convenzione la natura di fonte del nuovo rapporto di accreditamento, senza darne luogo a novazione o a estensione dell'oggetto: ciò del resto nel rispetto della puntuale previsione di cui all'articolo 6, comma 6, della legge 23 dicembre 1994, n. 724, secondo cui il passaggio tra i due regimi deve avvenire "ai limiti e alle condizioni previste nelle convenzioni preesistenti", trattandosi di un rinvio rigido e statico dei contenuti del rapporto originario (C.d.S., sez. VI, 5 dicembre 2008, n. 6015; sez. V, 21 giugno 2007, n. 3428).

VI.3. Sulla scorta dei delineati principi i motivi di appello che, per la loro intima connessione, possono essere trattati congiuntamente, non sono meritevoli di favorevole considerazione.

VI.3.1. Innanzitutto il provvedimento n. 12514/II.1.3 del 28 dicembre 1994, con il quale l'Assessore dell'igiene e sanità e dell'assistenza ha autorizzato il trasferimento nella nuova struttura di Decimomannu della casa di cura appellante delle (sole) originarie convenzioni di radiodiagnostica e chirurgia generale, negandolo per quella di patologia clinica, è conforme alla ratio del ricordato articolo 6, comma 6, della legge 23 dicembre 1994, n. 724.

Infatti, com'è stato osservato in precedenza, il passaggio dal regime convenzionale a quello dell'accreditamento provvisorio non muta la natura giuridica concessoria del rapporto tra l'amministrazione sanitaria e le strutture private convenzionate, lasciando, quindi, intatti, per quanto qui interessa, anche i poteri di programmazione e controllo della prima, proprio in ragione del richiama legislativo operato ai limiti e alle condizioni delle convenzioni preesistenti.

Il trasferimento delle convenzioni originarie dalla precedente sede di Cagliari, appartenente all'U.S.L. n. 20, a quella di Decimomannu, rientrante nel territorio dell'U.S.L. n. 21, non costituiva, pertanto, mero atto dovuto, quale effetto automatico del nuovo regime dell'accreditamento provvisorio, ma comportava necessariamente la valutazione del fabbisogno del nuovo bacino d'utenza in relazione alla capacità delle strutture pubbliche di assicurare, in particolare, le prestazioni di patologia clinica, valutazione in cui si compendiano i poteri di programmazione e controllo dell'amministrazione sanitaria.

Del tutto correttamente i primi giudici hanno pertanto riscontrato la legittimità del provvedimento in esame, per altro pacificamente fondato sulla relazione dell'U.S.L. n. 20 di Cagliari, il cui contenuto, con particolare riferimento alla dichiarata capacità delle strutture pubbliche di garantire le prestazioni di patologie cliniche richieste dall'utenza, non è stata neppure contestata o smentita dalla parte appellante.

Sulla base delle osservazioni svolte è altresì del tutto priva di fondamento la doglianza prospettata dall'appellante circa la asserita ingiustizia ed erroneità della sentenza impugnata per la mancata indicazione della norma su cui troverebbe fondamento il provvedimento impugnato.

VI.3.2. Alla legittimità del provvedimento di diniego di trasferimento della originaria convenzione della casa di cura appellante per la disciplina della patologia clinica consegue che, come rilevato dai primi giudici, quanto a quest'ultima, la originaria convenzione deve ritenersi venuta meno (e non già meramente sospesa in attesa di eventuale nuova o diversa valutazione dell'amministrazione o addirittura ancora attiva per l'ambito territoriale della U.S.L. n. 21).

Ciò, per un verso, rendeva la diffida notificata dalla società appellante all'amministrazione regionale in data 28 dicembre 2004 del tutto inidonea a sollecitare il potere dell'amministrazione di riprovvedere (eventualmente anche in autotutela), e, per altro verso, rende pienamente legittimo anche il provvedimento, impugnato con il secondo ricorso, che ha conferma il precedente diniego, richiamando ancora una volta la mai contestata relazione dell'U.S.L. n. 20 del 26 settembre 1994, precisando espressamente che le relative argomentazioni non potevano essere smentite.

Del tutto irrilevante ai fini dell'operato dell'amministrazione regionale è poi la nuova articolazione territoriale delle UU.SS.LL., ed in particolare l'accorpamento delle UU.SS.LL. n. 20 e n. 21 nella nuova U.S.L. n. 8, atteso che, a tacer d'altro, tale nuova organizzazione è l'effetto della previsione normativa di cui all'articolo 1 della legge regionale 26 gennaio 1995, n. 5, cronologicamente successiva alla più volte citata relazione dell'U.S.L. n. 20 del 26 settembre 1994.

VI.3.3. Infine, quanto all'asserita ininterrotta attività di patologia clinica, evidentemente prospettata quale sintomo dell'asserito eccesso di potere perpetrato dall'amministrazione sotto il profilo del travisamento dei fatti, del difetto di istruttoria o dell'illogicità e contraddittorietà, è sufficiente osservare che, come emerge dalla nota prot. 36754/II del 21 novembre 2000 dell'U.S.L. n. 8, l'amministrazione, successivamente al contestato diniego di trasferimento, non ha mai riconosciuto alcun debito nei confronti della casa di cura appellante per le prestazioni di patologia clinica.

Peraltro di tale circostanza l'appellante era pienamente consapevole, tant'è che con nota in data 27 ottobre 2003 proponeva all'amministrazione una soluzione bonaria della controversia nascente proprio dall'impugnato diniego di trasferimento della convenzione originaria per la disciplina di patologia clinica, dichiarando la disponibilità ad una transazione per una somma complessiva di euro 260.000,00, a titolo di compensi tariffari maturati nel corso del tempo per le prestazioni svolte (con rinuncia a qualsiasi altra pretesa economica).

VII. Alla stregua di tali considerazioni l'appello deve essere respinto.

La peculiarità della questione controversa giustifica la compensazione tra le parti delle spese del presente grado di giudizio.

P. Q. M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Quinta, definitivamente pronunciando sull'appello proposto dalla N. s.r.l. avverso la sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Sardegna, sez. II, n. 1003 del 19 maggio 2006, lo respinge.

Dichiara compensate tra le parti le spese del presente grado di giudizio.

Ordina che la presente decisione sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 27 ottobre 2009 con l'intervento dei Signori:

- Stefano Baccarini - Presidente

- Cesare Lamberti - Consigliere

- Marzio Branca - Consigliere

- Carlo Saltelli - Consigliere, Estensore

- Giancarlo Montedoro - Consigliere

IL PRESIDENTE

Stefano Baccarini

L'ESTENSORE

Carlo Saltelli

Depositata in Segreteria il 2 febbraio 2010

(Art. 55, L. 27/4/1982, n. 186)