Corte costituzionale
Sentenza 24 ottobre 2008, n. 351
[...]
nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 1, commi
1 e 2, della legge della Regione Lazio 13 giugno 2007, n. 8
(Disposizioni concernenti cariche di organi di amministrazione di
enti pubblici dipendenti decaduti ai sensi di norme legislative
regionali dichiarate illegittime dalla Corte costituzionale),
promosso con ordinanza del 16 ottobre 2007 dal Consiglio di Stato sul
ricorso proposto da Franco Condò contro la Regione Lazio ed
altri, iscritta al n. 88 del registro ordinanze 2008 e pubblicata
nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 15, prima serie
speciale, dell'anno 2008.
Visti gli atti di costituzione di
Franco Condò e Pietro Grasso;
udito nell'udienza
pubblica del 21 ottobre 2008 il Giudice relatore Sabino
Cassese;
uditi gli avvocati Francesco Castiello e Guido De
Santis per Franco Condò e Rosaria Russo Valentini per Pietro
Grasso.
RITENUTO IN FATTO
1.
- Il Consiglio di Stato ha sollevato questione di legittimità
costituzionale dell'art. 1, commi 1 e 2, della legge della Regione
Lazio 13 giugno 2007, n. 8 (Disposizioni concernenti cariche di
organi di amministrazione di enti pubblici dipendenti decaduti ai
sensi di norme legislative regionali dichiarate illegittime dalla
Corte costituzionale), per violazione degli articoli 3, 24, 97, 101,
103, 113 e 117, secondo comma, lettera l), della Costituzione.
1.1.
- Le disposizioni impugnate stabiliscono che: «1. La Giunta
regionale, nei confronti dei componenti di organi istituzionali degli
enti pubblici dipendenti, i quali siano decaduti dalla carica ai
sensi di norme legislative regionali dichiarate illegittime a seguito
di sentenze della Corte costituzionale, con conseguente risoluzione
dei contratti di diritto privato disciplinanti i relativi rapporti di
lavoro, è autorizzata a deliberare in via alternativa: a) il
reintegro nelle cariche e il ripristino dei relativi rapporti di
lavoro; b) un'offerta di equo indennizzo. 2. La soluzione di cui al
comma 1, lettera b), è comunque adottata qualora il rapporto
di lavoro sia stato interrotto, di fatto, per oltre sei mesi».
1.2.
- Il collegio rimettente ricostruisce le vicende del giudizio
principale nei termini che seguono. Il ricorrente, in applicazione
della disciplina normativa regionale in base alla quale i vertici
degli organi istituzionali vengono meno con l'insediamento del nuovo
Consiglio regionale (cosiddetto spoils system), è stato
dichiarato decaduto dall'incarico di direttore generale della Azienda
USL Rm/E. Avverso tale decisione egli ha presentato ricorso al
Tribunale amministrativo regionale del Lazio, proponendo in via
incidentale domanda cautelare, che è stata rigettata dal
giudice di primo grado. Il ricorrente ha successivamente proposto
appello cautelare per l'annullamento e la riforma dell'ordinanza di
reiezione del Tar Lazio. Chiamato a pronunciarsi su tale appello
cautelare, il Consiglio di Stato ha sollevato questione di
legittimità costituzionale delle disposizioni legislative
regionali istitutive del predetto sistema di spoils system. Tale
disciplina legislativa (art. 71, commi 1, 3 e 4, lettera a), della
legge della Regione Lazio 17 febbraio 2005, n. 9, recante «Legge
finanziaria regionale per l'esercizio 2005»; art. 55, comma 4,
della legge della Regione Lazio 11 novembre 2004, n. 1, recante
«Nuovo Statuto della Regione Lazio») è stata
dichiarata costituzionalmente illegittima da questa Corte con la
sentenza n. 104 del 2007. Prima della prosecuzione dell'appello
cautelare, tuttavia, sono entrate in vigore le disposizioni
legislative regionali impugnate, in applicazione delle quali la
Regione Lazio, non essendo possibile disporre la reintegrazione a
causa del decorso del periodo di sei mesi di interruzione di fatto
del rapporto (art. 1, comma 1, lettera b, della legge n. 8 del 2007),
ha "convenuto" un indennizzo pari a 15 mensilità,
benché nessun accordo - chiarisce il collegio rimettente - sia
stato formalizzato con il ricorrente, il quale ha invece insistito
per l'adozione di ogni opportuna misura cautelare che valga a rendere
effettiva la sentenza n. 104 del 2007 della Corte costituzionale.
Nella camera di consiglio fissata per la ripresa dell'incidente
cautelare, il Consiglio di Stato ha quindi nuovamente sospeso il
giudizio, rimettendo alla Corte la questione di legittimità
costituzionale delle nuove disposizioni legislative regionali,
introdotte, nelle more del giudizio, per disciplinare la posizione
dei soggetti decaduti dall'incarico sulla base della disciplina già
dichiarata illegittima con la citata sentenza n. 104 del 2007.
1.3.
- In punto di rilevanza, il giudice a quo osserva che la disciplina
impugnata risulta preclusiva dell'adozione di misure di tutela
cautelare in forma specifica, le quali, in mancanza di tale
disciplina, sarebbero invece accordate al ricorrente, come del resto
sono state accordate a favore di altri direttori generali decaduti in
base alla disciplina dichiarata illegittima con la medesima sentenza
n. 104 del 2007. Per un verso, infatti, il venir meno ex tunc della
base legislativa dei provvedimenti impugnati renderebbe scontato il
giudizio prognostico sull'esito del ricorso, di cui all'art. 21 della
legge 6 dicembre 1971, n. 1034 (Istituzione dei Tribunali
amministrativi regionali). Per altro verso, la natura del pregiudizio
subìto dal ricorrente, che ne mette in discussione la stessa
identità professionale, giustificherebbe l'applicazione della
tutela cautelare in forma specifica. Quest'ultima, tuttavia, risulta
appunto preclusa dalla norma impugnata, la quale, in caso di
interruzione di fatto del rapporto per oltre sei mesi, impone la
soluzione dell'offerta di equo indennizzo, escludendo quella, che
rappresenterebbe peraltro una solo apparente alternativa, del
reintegro nella carica.
1.4. - In punto di non manifesta
infondatezza, il collegio rimettente ritiene che la disciplina
legislativa regionale impugnata contrasti con una pluralità di
parametri costituzionali.
In primo luogo, prevedendo la
possibilità (e in certe condizioni la necessità)
dell'indennizzo in luogo della reintegrazione, essa reintrodurrebbe,
sebbene in una «forma onerosa», lo stesso meccanismo di
spoils system che la Corte costituzionale ha già ritenuto non
conforme a Costituzione, incorrendo, pertanto, nella stessa
violazione dell'art. 97 Cost. rilevata dalla sentenza n. 104 del
2007.
In secondo luogo, le disposizioni legislative regionali
impugnate contrasterebbero con gli artt. 3, 24, 103 e 113 Cost. sotto
un duplice profilo. Per un verso, esse risulterebbero lesive del
principio di effettività della tutela giurisdizionale contro
gli atti della pubblica amministrazione, limitando tale tutela al
solo profilo risarcitorio. Per altro verso, tale limitazione sarebbe
irragionevolmente disposta soltanto a carico dei dirigenti decaduti
in base a norme regionali dichiarate illegittime dalla Corte
costituzionale e non anche a carico di dirigenti revocati
dall'incarico con provvedimenti giudicati illegittimi nelle
competenti sedi. Ciò rappresenterebbe una violazione dell'art.
3 Cost., «in termini di ragionevolezza della classificazione
legislativa».
In terzo luogo, secondo il Collegio
rimettente, le modalità e i tempi di approvazione della
normativa impugnata (in pendenza dei giudizi che avevano dato luogo
alla pronuncia della Corte costituzionale n. 104 del 2007 e
immediatamente dopo che il Consiglio di Stato aveva accordato la
tutela cautelare in forma specifica in uno di tali giudizi) farebbero
supporre che essa sia stata introdotta non per regolare in astratto
la materia, ma per incidere sulle sorti del procedimento
giurisdizionale in corso, con eccesso di potere legislativo e
conseguente violazione dell'art. 101 Cost.
Infine, la
disciplina regionale, della cui costituzionalità il Consiglio
di Stato dubita, riguarderebbe oggetti «(limiti agli effetti
delle sentenze della Corte costituzionale e alla gamma delle misure
cautelari nel processo amministrativo)» che rientrano nelle
materie riservate dall'art. 117, secondo comma, lettera l), Cost.
alla competenza esclusiva dello Stato: «giurisdizione e norme
processuali; ordinamento civile e penale; giustizia amministrativa».
2. - Si è costituito in giudizio il ricorrente nel
giudizio principale, che, aderendo pienamente agli argomenti
sviluppati nell'ordinanza di rimessione del Consiglio di Stato,
insiste per la fondatezza della questione di legittimità
costituzionale nei termini prospettati dal Collegio rimettente.
3.
- Si è costituito in giudizio il controinteressato nel
giudizio principale, chiedendo il rigetto della sollevata questione
di legittimità costituzionale.
4. - In prossimità
dell'udienza pubblica, lo stesso controinteressato ha presentato
istanza di rinvio dell'udienza, motivata come segue: «La
Regione Lazio ha presentato una proposta di legge (n. 408 del
7.10.2008), messa all'ordine del giorno per l'approvazione del plenum
del Consiglio del giorno 20 p.v. e che tale legge sostituirà
la l. r. n. 8/07 sottoposta al vostro giudizio la cui udienza è
fissata per il 21 ottobre p.v».
5. - Nel corso
dell'udienza, la difesa del controinteressato ha insistito per il
rinvio dell'udienza e prodotto copia della citata proposta di legge,
approvata in data 20 ottobre 2008 dal Consiglio della Regione Lazio,
chiedendo che siano rimessi gli atti al giudice a quo affinché
rivaluti la rilevanza della questione alla luce del mutato quadro
normativo di riferimento.
CONSIDERATO IN DIRITTO
1.
- Il Consiglio di Stato ha sollevato questione di legittimità
costituzionale dell'art. 1, commi 1 e 2, della legge della Regione
Lazio 13 giugno 2007, n. 8 (Disposizioni concernenti cariche di
organi di amministrazione di enti pubblici dipendenti decaduti ai
sensi di norme legislative regionali dichiarate illegittime dalla
Corte costituzionale), per violazione degli articoli 3, 24, 97, 101,
103, 113 e 117, secondo comma, lettera l), della Costituzione.
In
particolare, secondo il Collegio rimettente, la violazione dell'art.
97 della Costituzione deriverebbe dalla circostanza che le
disposizioni impugnate escludono la obbligatoria reintegrazione del
dirigente che sia automaticamente decaduto dall'incarico in base ad
una disposizione dichiarata illegittima dalla Corte costituzionale.
Tali disposizioni, nel prevedere la facoltà della Giunta
regionale di offrire al dirigente un indennizzo in luogo della
reintegrazione e, soprattutto, nel disporre l'obbligo della Giunta
stessa di offrire l'indennizzo nel caso di interruzione di fatto del
rapporto per un periodo superiore a sei mesi, avrebbero l'effetto -
secondo il rimettente - di «reintrodurre la possibilità
di far luogo a quel meccanismo di spoils system che la Corte
costituzionale ha già rilevato non conforme a Costituzione»,
dal momento che, «a ben vedere, la l. r. n. 8 del 2007 non è
altro che una forma onerosa di spoils system».
1.2. -
In via preliminare, va rilevato che risulta ininfluente, ai fini di
questa decisione, la proposta di legge regionale di modifica delle
disposizioni censurate, già approvata e non ancora pubblicata,
cui ha fatto riferimento la difesa della parte privata costituita
(controinteressata nel giudizio a quo), nella sua richiesta, non
accolta, di rinvio dell'udienza di discussione. La Corte, infatti,
ritiene che il contenuto di tale proposta - che riguarda la
sostituzione della originaria previsione alternativa dell'offerta di
equo indennizzo (di cui alla lettera b, dell'articolo 1, comma 1,
della legge regionale Lazio n. 8 del 2007) con il risarcimento del
danno, nonché la ridefinizione dell'ambito temporale di
operatività della possibilità della deliberazione
alternativa da parte della Giunta regionale (di cui all'art. 1, comma
2) - lascerebbe inalterato, per quanto rileva ai fini della presente
questione, l'assetto normativo denunciato come costituzionalmente
illegittimo dal giudice a quo e non inciderebbe, in considerazione
dei profili di legittimità costituzionale prospettati, sulla
decisione che il giudice rimettente è chiamato ad adottare.
1.3. - Vanno inoltre disattese le eccezioni di
inammissibilità sollevate, nel corso dell'udienza, dalla
difesa del controinteressato nel giudizio principale, secondo la
quale la questione posta dal rimettente sarebbe priva di rilevanza,
da un lato, in ragione dell'intervenuto decorso, nelle more del
giudizio, dell'originario termine di durata dell'incarico, e,
dall'altro lato, in virtù dell'intervenuta approvazione
dell'art. 1, comma 79, della legge regionale 11 agosto 2008, n. 14
(Assestamento del bilancio annuale e pluriennale 2008-2010 della
Regione Lazio), per cui «sono prorogati sino al 30 giugno 2010
i contratti dei direttori generali delle aziende unità
sanitarie locali e delle aziende ospedaliere attualmente in
carica».
Con riferimento alla prima eccezione di
inammissibilità, il giudice rimettente, argomentando in modo
non irragionevole, ha ritenuto che il suo potere di concedere la
tutela cautelare resti insensibile rispetto alla circostanza di fatto
del decorso del termine originariamente fissato per l'incarico, dal
momento che «il lasso di tempo occorrente ad ottenere tutela
giurisdizionale [...] non può mai risolversi in pregiudizio
per la parte che la richiede».
In relazione alla seconda
eccezione di inammissibilità, va osservato che una legge che
proroghi la durata degli incarichi dei direttori generali in carica
non può avere l'effetto di sanare l'eventuale illegittimità
degli atti con cui essi sono stati conferiti.
2. - La
questione è fondata con riferimento all'art. 97 Cost.
A
differenza di quanto accade nel settore privato, nel quale il potere
di licenziamento del datore di lavoro è limitato allo scopo di
tutelare il dipendente, nel settore pubblico il potere
dell'amministrazione di esonerare un dirigente dall'incarico e di
risolvere il relativo rapporto di lavoro, è circondato da
garanzie e limiti che sono posti non solo e non tanto nell'interesse
del soggetto da rimuovere, ma anche e soprattutto a protezione di più
generali interessi collettivi. Si tratta di interessi che trovano
riconoscimento nelle norme costituzionali, come questa Corte ha di
recente chiarito con la sentenza n. 103 del 2007 e, con specifico
riferimento alla posizione dei direttori generali di aziende
sanitarie locali, con la sentenza n. 104 del 2007. In tale ultima
pronuncia, in particolare, la Corte ha affermato che «l'imparzialità
e il buon andamento esigono che la posizione del direttore generale
sia circondata da garanzie». Le garanzie non mirano soltanto a
proteggere il direttore generale come dipendente, ma discendono anche
da principi costituzionali posti a protezione di interessi pubblici:
l'imparzialità amministrativa, con cui, secondo quanto
affermato da questa Corte, contrasta un regime di automatica
cessazione dell'incarico che non rispetti il giusto procedimento; il
buon andamento, che risulta pregiudicato, sempre in base alla
giurisprudenza di questa Corte, da un sistema di automatica
sostituzione dei dirigenti che prescinda dall'accertamento dei
risultati conseguiti.
Da tutto ciò deriva, sul piano
degli strumenti di tutela, che forme di riparazione economica, quali,
ad esempio, il risarcimento del danno o le indennità
riconosciute dalla disciplina privatistica in favore del lavoratore
ingiustificatamente licenziato, non possono rappresentare, nel
settore pubblico, strumenti efficaci di tutela degli interessi
collettivi lesi da atti illegittimi di rimozione di dirigenti
amministrativi. In particolare, la circostanza che il direttore
generale di azienda sanitaria locale, rimosso automaticamente e senza
contraddittorio, riceva, in applicazione della disposizione
legislativa regionale impugnata, un ristoro economico, non attenua in
alcun modo il pregiudizio da quella rimozione arrecato all'interesse
collettivo all'imparzialità e al buon andamento della pubblica
amministrazione. Tale pregiudizio, anzi, appare in certa misura
aggravato, dal momento che, come correttamente rileva il Collegio
rimettente alludendo ad una «forma onerosa di spoils system»,
la collettività subisce anche un aggiuntivo costo finanziario:
all'obbligo di corrispondere la retribuzione dei nuovi dirigenti
sanitari, nominati in sostituzione di quelli automaticamente
decaduti, si aggiunge, infatti, quello di corrispondere a questi
ultimi un ristoro economico.
Gli altri profili di censura
restano assorbiti.
P.Q.M.
LA
CORTE COSTITUZIONALE
dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 1, commi 1 e 2, della legge della Regione Lazio 13 giugno 2007, n. 8 (Disposizioni concernenti cariche di organi di amministrazione di enti pubblici dipendenti decaduti ai sensi di norme legislative regionali dichiarate illegittime dalla Corte costituzionale).