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nell’ adunanza del 15 novembre 2011 composta da

Dott.ssa Enrica DEL VICARIO Presidente

Dott.ssa Diana CALACIURA TRAINA Consigliere

Dott. Aldo CARLESCHI Consigliere

Dott. Giampiero PIZZICONI Referendario

Dott. Tiziano TESSARO Referendario relatore

VISTO l’art. 100, secondo comma, della Costituzione;

VISTO il Testo unico delle leggi sulla Corte dei conti, approvato con r.d. 12 luglio 1934, n. 1214, e successive modificazioni;

VISTA la Legge 14 gennaio 1994, n. 20, recante disposizioni in materia di giurisdizione e controllo della Corte dei conti;

VISTO il Regolamento per l’organizzazione delle funzioni di controllo della Corte dei conti con il quale è stata istituita in ogni Regione ad autonomia ordinaria una Sezione regionale di controllo, deliberato dalle Sezioni Riunite in data 16 giugno 2000, modificato con le deliberazioni delle Sezioni riunite n. 2 del 3 luglio 2003 e n. 1 del 17 dicembre 2004, e da ultimo con deliberazione del Consiglio di Presidenza n. 229 del 19 giugno 2008;

VISTA la Legge 5 giugno 2003, n. 131 recante “Disposizioni per l’adeguamento dell’ordinamento della Repubblica alla Legge cost. 18 ottobre 2001, n. 3”, ed in particolare, l’art. 7, comma 8°;

VISTI gli indirizzi e criteri generali per l'esercizio dell'attività consultiva approvati dalla Sezione delle Autonomie nell'adunanza del 27 aprile 2004, come modificati e integrati dalla delibera n.9/SEZAUT/2009/INPR del 3 luglio 2009 e, da ultimo dalla Deliberazione delle Sezioni Riunite in sede di controllo n. 54/CONTR del 17 novembre 2010;

VISTA la richiesta di parere del Sindaco di Vigonza (PD), prot. 17281 del 27 giugno 2011, acquisita al prot. C.d.c. n. 4196-28/06/2011-SC_VEN-T97-A;

VISTA l’ordinanza n. 141/2011 con la quale il Presidente di questa Sezione di controllo ha convocato la Sezione per l’odierna adunanza;

UDITI il relatore;

La richiesta del Comune di Vigonza (PD) è stata espressamente formulata ai sensi dell’art.7, comma 8, della legge 131/2003 ed in via preliminare, occorre valutare la sussistenza dei presupposti per la resa del parere fissati dalla Sezione delle Autonomie della Corte dei conti con atto di indirizzo del 27 aprile 2004 e con deliberazione n. 5/AUT/2006 del 10 marzo 2006. Detta Sezione, nella determinazione degli indirizzi e dei criteri generali per l’esercizio dell’attività consultiva ha affermato che, ai fini dell’ammissibilità della richiesta, accanto all’esistenza di condizioni soggettive devono sussistere condizioni oggettive.

In relazione alle prime la richiesta, formulata, ai sensi dell’art. 50 del T.U.E.L. dall’organo politico di vertice e rappresentante legale dell’Ente, è da ritenersi ammissibile.

Quanto alle condizioni oggettive, in particolare deve emergere l’attinenza del parere richiesto con la materia della contabilità pubblica (in base al citato art. 7, comma 8, della Legge 131/2003) ed il carattere generale e astratto della questione sottostante il quesito. La Sezione rileva che la richiesta, avente ad oggetto la riferibilità o meno di alcune voci di spesa normativamente vincolate alle spese di personale, può ben determinare problemi interpretativi in relazione all’applicazione della recente restrittiva normativa in materia di limitazioni delle spese per il personale e di vincoli assunzionali. Tali problemi interpretativi, funzionali alla richiesta di parere, involgono, nel complesso, disposizioni tese al rispetto dei principi fondamentali di coordinamento della finanza pubblica e per ciò ben annoverabili tra le materie di contabilità pubblica (cfr. questa Sezione deliberazioni nn. 49, 172, 227 del 2010). Ciò anche alla luce delle considerazioni richiamate dalle Sezioni riunite in sede di controllo della Corte dei conti nella Deliberazione n. 54/CONTR del 17 novembre 2010 in merito alla definizione di ciò che deve essere ricompreso nel concetto di contabilità pubblica quale presupposto per la resa del parere. Nella deliberazione da ultimo citata, si conferma l’ambito entro il quale ricondurre la nozione di “contabilità pubblica” come sopra riportata, senza, tuttavia, escludere ma, anzi, riconoscendo espressamente che ulteriori quesiti possono essere conosciuti dalle Sezioni regionali se e in quanto “connessi alle modalità di utilizzo delle risorse pubbliche, nel quadro di specifici obiettivi di contenimento della spesa sanciti dai principi di coordinamento della finanza pubblica – espressione della potestà legislativa concorrente di cui all’art. 117, comma 3, della Costituzione – contenuti nelle leggi finanziarie, in grado di ripercuotersi direttamente sulla sana gestione finanziaria dell’Ente e sui pertinenti equilibri di bilancio”. Resta fermo, comunque, che la questione posta deve riflettere problematiche interpretative strumentali al raggiungimento degli specifici obiettivi di cui si è detto.

Quanto al carattere generale ed astratto del quesito prospettato dal comune di Vigonza (PD), questa Corte ritiene di potersi unicamente esprimere richiamando i principi normativi che vengono in considerazione nella fattispecie prospettata, ai quali gli organi dell'Ente, al fine di assumere le determinazioni di competenza, possono riferirsi. Ciò, in quanto, la scelta delle modalità concrete con le quali applicare la normativa in materia personale rientra nell'alveo dell’esercizio della discrezionalità amministrativa dell'amministrazione comunale.

Ciò premesso, questa Sezione procede all’esame del merito della richiesta, in particolare del punto 1, ricordando che si è in presenza delle disposizioni restrittive stabilite dall’art.9, comma 21, del D.L. 31 maggio 2010 n. 78.

Detto decreto, al Capo III relativo al “Contenimento delle spese in materia di impiego pubblico, invalidità e previdenza” prevede all’art. 9 (“ Contenimento delle spese in materia di impiego pubblico”), quarto periodo, che “Per il personale contrattualizzato le progressioni di carriera comunque denominate ed i passaggi tra le aree eventualmente disposte negli anni 2011, 2012 e 2013 hanno effetto, per i predetti anni, ai fini esclusivamente giuridici”.

La disposizione testè citata è inserita in un complesso di norme, contenute nel ricordato articolo 9, volte a perseguire specifici obiettivi di riduzione della spesa pubblica mediante la contrazione della spesa di personale delle pubbliche amministrazioni.

Questa Sezione, con la deliberazione n.154/2010/PAR del 14 dicembre 2010, ha già sottolineato come “la riduzione della spesa di personale rappresenti uno specifico obiettivo di finanza pubblica al cui rispetto devono concorrere sia gli enti sottoposti al Patto di stabilità che quelli esclusi, in guisa che l’obiettivo di contenimento e riduzione della spesa di personale non sia più da considerare mera espressione di un principio di buona gestione al quale tendere, ma rappresenti un vero e proprio obiettivo vincolato”, che supera con tutta evidenza anche le eventuali norme di carattere pattizio che disciplinano la materia.

La richiesta del Comune va esaminata, quindi, alla luce delle suddette coordinate ermeneutiche che impongono di considerare l’ottica di contenimento della spesa pubblica condotta - anche e soprattutto - mediante adeguate politiche di contenimento dei costi del personale, che avocano alla fonte autoritativa materie prima lasciate alla disciplina negoziale, come testimonia la locuzione sopraindicata, usata all’art. 9, comma 21 ultimo periodo, della legge n. 122/2010.

Dalla disciplina emerge, in particolare, come il legislatore consideri l'istituto delle “progressioni orizzontali” nel quadro di una più generale cristallizzazione stipendiale ai valori percepiti nel 2010, a mente del disposto di cui al primo comma dell’art. 9 della più volte richiamata legge n. 122/2010 di conversione del D.L. n. 78/2010.

Questa Sezione è di recente intervenuta in sede consultiva su analoga richiesta di parere posta dal Comune di Brenzone, con la deliberazione n. 393/2011/PAR, nella quale conclusivamente si afferma che “alla luce delle disposizioni di cui all’art. 9, comma 21 del D.L. 31 maggio 2010 n. 78, convertito con modificazioni dalla Legge 30 luglio 2010 n. 122, le amministrazioni locali non possono dar luogo nell’anno in corso a progressioni economiche orizzontali con effetti economici a far data dal 1 gennaio 2010”

Nell’occasione, la Sezione ha aderito, per la parte che qui specificamente interessa, alla ricostruzione dell’art.9, comma 21 del D.L. 78/2010 operata dalla Ragioneria Generale dello Stato (di seguito R.G.S.) nella circolare n.12 del 15 aprile 2011,secondo cui: “ la norma stabilisce che le progressioni di carriera comunque denominate del personale non contrattualizzato nonché le progressioni di carriera comunque denominate e i passaggi tra le aree del personale contrattualizzato disposte negli anni 2011, 2012 e 2013 abbiano effetto, per i predetti anni, ai soli fini giuridici. Ad esempio, il computo ai fini giuridici rimane salvaguardato nel caso di progressione alla posizione superiore per la quale sia prescritta una determinata anzianità per un ulteriore avanzamento di qualifica/posizione, fermo restando che vanno comunque esclusi effetti economici anteriormente al 1° gennaio 2014.

Si precisa che l’espressione “progressioni di carriera comunque denominate”, relativamente al personale contrattualizzato, è da intendersi riferita anche ai passaggi all’interno delle aree/categorie (fatto salvo quanto precisato al riguardo nella presente circolare con riferimento all’art. 2-bis ), mentre la limitazione degli effetti nei casi di passaggi tra le aree è circoscritta alle sole procedure, eventualmente ancora in corso, svolte anteriormente all’entrata in vigore dell’articolo 24 del decreto legislativo n. 150/2009 il quale ha equiparato i suddetti passaggi alle assunzioni ordinarie (fatta salva la riserva di posti) anche in termini procedurali oltre che di copertura finanziaria dell’onere conseguente.

In relazione a quanto sopra evidenziato, il Collegio ritiene che non vi siano motivi per discostarsi dalla posizione interpretativa assunta nella richiamata deliberazione n. 393/2011/PAR.

La suaccennata ricostruzione consente a questo Collegio di poter precisare anche i punti 2 e 3 del quesito, richiamando quanto indicato nella richiamata circolare della R.G.S:” La disposizione in esame prevede il blocco dei meccanismi di adeguamento retributivo nei confronti del personale non contrattualizzato di cui all’art.3 del D.L.vo n.165/2001 per il triennio 2011-2013, senza possibilità di successivi recuperi. Per lo stesso personale (escluso quello di cui alla legge n. 27/1981) e per il medesimo triennio la norma prevede, altresì, il blocco della progressione economica degli stipendi. In sostanza la norma dispone la non utilità degli anni 2011, 2012 e 2013 ai fini della maturazione delle classi e degli scatti di stipendio. Dovrà pertanto essere interrotta nei confronti di tutto il personale interessato la corresponsione degli automatismi stipendiali, la cui naturale data di maturazione subirà uno slittamento di tre anni a decorrere dal 1° gennaio 2011”.

Concludendo, questa Sezione di controllo ritiene che l’approvazione di progressioni orizzontali con effetti economici o il riconoscimento di trattamenti retributivi accessori (che determinano effetti finanziari sul bilancio dell’ente), in mancanza di precisi accordi (che debbono essere stipulati in sede di contrattazione decentrata anteriormente al periodo di riferimento dell’accordo e non a “sanatoria”), nei quali siano stati determinati ex ante le modalità di esecuzione delle prestazioni accessorie o i presupposti per il conseguimento delle progressioni, potrebbe determinare responsabilità erariale a carico del soggetto che ha formalmente autorizzato la liquidazione delle relative somme (per giurisprudenza consolidata della Corte dei conti da ultimo si veda Sezione Giurisdizionale Campania sentenza 1808/2011)”.

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