REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE DEI CONTI

SEZIONI RIUNITE IN SEDE GIURISDIZIONALE

SENTENZA

1 – Con ordinanza n. 23/2011 depositata il 30.5.2011 la Prima Sezione giurisdizionale centrale di appello ha rimesso dinanzi a queste Sezioni riunite una questione di massima, sollevata nel corso dei due distinti giudizi di appello in epigrafe precisati (nn.32734 e 32735), proposti dall’I.N.P.D.A.P. (come in epigrafe rappresentato e difeso) avverso due separate sentenze pensionistiche della Sezione giurisdizionale regionale delle Marche (nn. 228 e 227 depositate il 16.4.2007), le quali avevano riconosciuto a P. Marina e Augusta S. il diritto all’accredito figurativo di periodi di maternità, all’esito di due giudizi di primo grado, nei quali si era costituita la sede I.N.P.D.A.P. di Pesaro con un proprio funzionario.

Nel corso dei suddetti giudizi di secondo grado, l’Avv. Pasquale Nappi, difensore costituito delle convenute, aveva eccepito la tardività delle impugnazioni, in quanto gli appelli erano stati proposti oltre sessanta giorni dopo la notificazione delle sentenze nella sede di Pesaro dell’I.N.P.D.A.P. (ufficio costituitosi in primo grado), in violazione del termine breve per impugnare fissato dall’art. 1, comma 5 bis, D.L.453/1993.  In particolare, nelle memorie depositate il 3.4.2009, la difesa aveva invocato a sostegno della sua eccezione alcune decisioni, secondo le quali – nell’ipotesi in cui l’Amministrazione si fosse costituita nel giudizio pensionistico facendosi rappresentare da un proprio funzionario (ai sensi dell’art. 6 comma 4 D.L.453/1993) – la notificazione dell’appello avrebbe dovuto effettuarsi con le modalità dell’art. 144 comma 2 c.p.c., ovvero  “presso l’amministrazione destinataria, a chi la rappresenta” (Sez. I 317/2003, 35/2004; Sez. III n.83 depositata il 18.4.2001).

Quindi, con memoria depositata il 30.3.2011, l’Avv. Eduardo Urso, difensore costituito dell’I.N.P.D.A.P. per separati mandati a margine degli appelli, aveva replicato che i gravami sarebbero stati ammissibili, in quanto le sentenze di primo grado erano state notificate al dirigente pro-tempore della sede provinciale dell’I.N.P.D.A.P. di Pesaro, laddove – ai fini della decorrenza del termine per appellare – avrebbero dovuto essere notificate al legale rappresentante dell’ente nella sua sede legale, o, al limite, alla persona fisica del funzionario I.N.P.D.A.P. costituitosi nel giudizio a quo. In particolare, secondo la difesa, la notifica della sentenza di primo grado avrebbe dovuto essere effettuata presso la sede legale dell’ente in Roma (non presso gli uffici provinciali) ai sensi degli artt. 45 c.c. e 145 c.p.c., essendo altrimenti  nulla o comunque inidonea a produrre gli effetti dell’art.330 c.p.c. (citando in tal senso Cass. civ. 9813 del 5.7.2002, richiamata da Sez. I app. n. 405/2009,  nonché Sez. III app. 140 dep. il 24.2.2010); inoltre, la notifica avrebbe dovuto essere effettuata al legale rappresentante dell’I.N.P.D.A.P., ovvero al Presidente dell’ente, salva sua delega a terzi  (art.3 comma 3 D.Lgs. 479/1994), a prescindere sia dal potere dirigenziale di decidere la  resistenza in giudizio dell’amministrazione (art. 16 D.Lgs. 165/2001), sia  dal potere di costituzione in giudizio anche in appello attribuito direttamente al dirigente o al funzionario da lui delegato (ex art.1 comma 5 bis e 6 comma 4 D.L.453/1993). Al limite, volendo ipotizzare che il funzionario costituitosi nel giudizio di primo grado per l’amministrazione previdenziale fosse stato equiparabile ad un difensore, in ogni caso la sentenza avrebbe dovuto essere notificata personalmente a tale soggetto (la difesa citava in tal senso Cass. civ. Sez. Lavoro n. 4690 del 2008), non impersonalmente al direttore di una sede periferica dell’ente.

Sulla scorta di queste opposte argomentazioni – all’esito dell’udienza di discussione del 12.4.2011, su sollecitazione del rappresentante dell’I.N.P.D.A.P. – con l’ordinanza suddetta la Prima Sezione di appello ha sospeso i predetti giudizi di appello ed ha sollevato la questione di massima nei seguenti termini: <<se, al fine della decorrenza del termine breve per appellare, la notifica della sentenza di primo grado possa ritenersi regolare soltanto se effettuata nella sede legale dell’Ente previdenziale e, per quanto riguarda le Amministrazioni dello Stato, presso l’Avvocatura generale e dello Stato oppure, se, al fine della decorrenza del termine breve per appellare, qualora l’Ente statale o previdenziale si sia costituito in primo grado con proprio funzionario, la notifica della sentenza debba essere fatta presso quest’ultimo soggetto, al domicilio risultante dagli atti del primo grado>>. A tal fine, la Prima Sezione – premessa la disciplina del termine breve per l’appello (art. 1 comma 5 bis D.L.453/1993), la sua perentorietà ed improrogabilità (artt. 326 e 154 c.p.c.) – ha evidenziato la sussistenza di contrasti giurisprudenziali in merito all’individuazione della persona fisica o giuridica cui notificare la sentenza di primo grado, nei sensi che seguono.

a)     In ordine agli istituti previdenziali, la Prima Sezione centrale di appello ha richiamato le oscillazioni giurisprudenziali, evidenziando che:

-    in alcune decisioni, si è affermato l’onere di effettuare la notificazione della sentenza di primo grado presso la sede legale dell’Ente ex art. 145 c.p.c., ovvero presso il difensore iscritto all’albo costituitosi in primo grado o il funzionario pubblico all’uopo delegato ex art. 170 c.p.c. (l’ordinanza di deferimento cita le sentenze della Prima Sezione centrale di appello, n. 521 del  27.11.2008, n. 17 del 15.1.2009 e n. 191 del 28.4.2008; della Seconda Sezione centrale di appello, n. 301 del 15.6.2009; della Terza Sezione centrale di appello n. 526 del 18.11.2009, n. 456 del 22.6.2010, n. 244 del 7.3.2011, n. 223 del 5.6.2009);

-    in altre decisioni, si è affermata la necessità di notificare la sentenza di primo grado esclusivamente presso la sede legale dell’Ente ai sensi dell’art.145 c.p.c. e non presso la sede periferica costituitasi in primo grado, a pena di nullità (l’ordinanza cita le sentenze della Prima Sezione centrale di appello n. 405 del 16.6.2009, n. 334 del 12.5.2010,. n. 528 del 20.9.2010, n. 32 del 20.1.2010; della Terza Sezione centrale di appello n. 826 del 6.12.2010 e n. 34 del 12.1.2011).

b) In ordine, invece, alle amministrazioni statali, limitatamente all’ipotesi in cui in primo grado dette amministrazioni si siano avvalse della facoltà di farsi rappresentare in giudizio da un proprio funzionario (art.6 comma 4 D.L.453/1993), l’ordinanza di deferimento ha richiamato gli opposti precedenti giurisprudenziali in merito alla notificazione della sentenza, evidenziando che:

-    secondo alcune decisioni, è necessario effettuare tale notificazione presso la sede del funzionario-rappresentante processuale, per il combinato disposto degli artt. 144, comma 2, e 170, commi 1 e 3, c.p.c. (si citano in tal senso le sentenze della Prima Sezione centrale di appello, n. 317 del 23.9.2003, n. 35 del 2.2.2004, n. 276 del 26.6.2008, n. 287 del 4.7.2008, n.188 del 24.3.2009; della Seconda Sezione centrale di appello n. 187 del 13.5.2010 );

-    secondo altre decisioni, la notificazione della sentenza di primo grado va effettuata all’Avvocatura generale dello Stato,  salvi i casi previsti dalla legge, a pena di nullità (si citano in tal senso le sentenze della Prima Sezione centrale di appello n. 49 del 23.3.2007, n.71 dell’8.2.2008, n.74 dell’8.2.2008, n. 687 del 23.11.2010).

1.1 – In data 22.7.2011 la Procura generale della Corte dei conti ha depositato nel fascicolo del giudizio dinanzi a queste Sezioni riunite una memoria (a firma del Vice Procuratore generale Francesco D’Amaro) nella quale ha riassunto il contenuto della ordinanza di deferimento, ed ha chiesto di dichiarare inammissibile il quesito  nella parte in cui riguarda le amministrazioni statali, per irrilevanza della questione nei giudizi a quibus; mentre ha chiesto di dichiarare ammissibile il quesito per la parte relativa agli enti previdenziali, essendo la questione rilevante in detti giudizi e sussistendo in materia tanto un contrasto orizzontale di giurisprudenza in secondo grado, quanto la particolare importanza dei quesiti posti.

Nel merito della questione, e nei limiti di ammissibilità predetti, la Procura generale ha affermato che la ratio acceleratoria delle norme sul termine breve per appellare impone un’esatta individuazione del destinatario della notificazione, sulla base alle disposizioni speciali di legge, che prevedono la facoltà per l’amministrazione di farsi rappresentare processualmente da un funzionario (ai sensi dell’art.13 L. n.203 del 3.4.1979 e dell’art.6 comma 4 L.19/1994) appositamente delegato dal dirigente competente (ai sensi del testo unico sul pubblico impiego: art. 16 lett.f D.Lgs. 165/2001). Pertanto, la Procura generale ha chiesto alle Sezioni riunite di affermare che, ai fini della decorrenza del termine breve di impugnazione della sentenza pensionistica di primo grado:

- da un lato, “in via generale” la notificazione della decisione deve essere necessariamente effettuata nella sede centrale dell’ente previdenziale, dove risiede il legale rappresentante dello stesso;

- dall’altro, qualora l’ente previdenziale abbia esercitato la facoltà di delegare un suo funzionario alla difesa, la notificazione della sentenza deve essere effettuata “direttamente e personalmente al funzionario stesso, unico e legittimo destinatario in qualità di rappresentante processuale”, secondo la giurisprudenza della Cassazione (Sez. lav. n. 4690/2008).

1.2 – Iscritta la questione di massima al n. 343/SR del registro di Segreteria, in data 15.9.2011 l’avv. Urso ha depositato una memoria di costituzione nel procedimento dinanzi a queste Sezioni riunite (con nuovo mandato a margine), nella quale ha chiesto di affermare il principio che, nel caso in cui l’amministrazione si sia difesa in primo grado con proprio funzionario, la notifica della sentenza di primo grado determini la decorrenza del termine breve per appellare:

a)    in via principale, soltanto se detta sentenza venga notificata al legale rappresentante dell’ente, presso la sede legale dell’ente stesso, e non presso una sede provinciale o territoriale;

b)    in subordine - qualora si ritenga che la notifica della sentenza possa essere effettuata presso una sede periferica - soltanto se detta sentenza venga notificata personalmente al funzionario-persona fisica che abbia difeso l’ente in primo grado.

 A sostegno di queste richieste, il difensore dell’I.N.P.D.A.P. ha riconosciuto che l’ente pubblico ha la facoltà di scegliere se farsi patrocinare da un avvocato iscritto all’albo speciale dei dipendenti dell’ente stesso (o dall’Avvocatura dello Stato, qualora l’ente sia un’amministrazione statale o un ente diverso ma convenzionato con detta Avvocatura), oppure se intervenire in giudizio tramite un suo dirigente o un funzionario da quest’ultimo delegato, in forza delle speciali disposizioni che consentono ad ogni amministrazione pubblica di  essere “rappresentata e difesa”  da propri dipendenti (cfr. l’art. 6 comma 4 D.L.453/1993 e le analoghe disposizioni degli artt. 417 bis c.p.c., 11 D.Lgs. 546/1992, 23 comma 4 L.689/1981, 116 D.Lgs. 104/2010). Tuttavia, la difesa della parte appellante ha precisato che - comunque - il dirigente non ha rappresentanza legale dell’ente previdenziale, che spetta, per l’I.N.P.D.A.P., al Presidente del consiglio di amministrazione (ai sensi dell’art. 3 comma 3 D.Lgs. 479/1994 nel testo vigente), salva la possibilità di delega delle funzioni proprie ad altri soggetti, per tempo limitato o oggetti definiti (ex art.3  D.P.R. 24.9.1997 n. 368, regolamento di organizzazione dell’Istituto). Pertanto, il dirigente avrebbe solo il potere di agire e resistere in giudizio (ex art. 16 comma 1 lett.f  D.Lgs. 165/2001) e il potere di intervenire nel giudizio (ius postulandi), potere che lo stesso dirigente potrebbe delegare ad un funzionario appartenente al suo ufficio (ex art.6 comma 4 cit.); ma il dirigente o il funzionario da lui delegato, costituitosi in primo grado per l’ente previdenziale, non potrebbe ritenersi “procuratore” in senso tecnico, perché egli non è stato nominato “difensore” dal Presidente-legale rappresentante dell’I.N.P.D.A.P., bensì agisce solo in veste di rappresentante processuale dell’ente in senso lato.

Di conseguenza, secondo la difesa dell’I.N.P.D.A.P., il c.d. termine breve per l’appello di cui agli artt. 170 e 285 c.p.c. decorrerebbe non dalla notifica della sentenza a questo funzionario (che non equivale ad un “procuratore” ai sensi dell’art.170 comma 1 c.p.c.), bensì dalla notifica della sentenza alla parte personalmente, ovvero al Presidente-legale rappresentante dell’I.N.P.D.A.P., nella sede legale dell’ente in Roma, in mancanza di un domicilio eletto dal legale rappresentante (ai sensi dell’art.170 comma 3 c.p.c., in relazione all’art.145 c.p.c., all’art.46 c.c. ed all’art.3 D.Lgs. 479/1994); ed a  sostegno di questa tesi sono stati richiamati vari precedenti di questa Corte (Prima Sezione di appello n. 405/2009 e nn. 58-60/2008, Terza Sezione di appello n. 140/2010). Viceversa, la notifica effettuata presso la sede periferica “al legale rappresentante” (o al “dirigente della Sede pro-tempore”) non sarebbe efficace ai fini della decorrenza del termine per appellare, in quanto: a) le sedi periferiche non sono sedi legali dell’ente e del suo Presidente, né possono qualificarsi “sedi secondarie” o “effettive” (ex art.46 cod. civ.); b) il dirigente-titolare della sede periferica non ha funzioni di legale rappresentante dell’ente (né è all’uopo delegato dal Presidente) ma solo di rappresentanza processuale.

In ogni caso, nella subordinata ipotesi in cui si ritenesse che il funzionario delegato (o il dirigente), nel costituirsi in giudizio, assuma la veste di rappresentante processuale in senso tecnico (ovvero di difensore dell’ente), secondo la difesa dell’appellante la notifica potrebbe sì essere effettuata nella sede dell’ufficio al quale tale soggetto appartiene (ai sensi degli artt. 1 e 64 R.D.1038/1933, secondo i quali il domicilio dei funzionari pubblici si presume di diritto presso il rispettivo ufficio), ma personalmente a tale funzionario (ex art.170 comma 1 c.p.c.), non impersonalmente all’ufficio al quale egli appartiene. A tal fine sono stati richiamati l’art. 14 D.L. 669 31.12.1996, convertito nella legge n.30 del 1997 (che dispone la notifica delle sentenze sfavorevoli alla p.a. si effettui genericamente presso le sedi periferiche solo ai fini dell’esecuzione delle stesse), nonché Cass. Sez. Lav. n. 4690 del 22.2.2008 (secondo cui, con riferimento all’art.417 bis c.p.c., la notifica degli atti va effettuata personalmente ai funzionari costituiti in luogo dell’Avvocatura dello Stato).

1.3 – Comunicata la fissazione di udienza alle parti e nominato relatore il Cons. Luigi Cirillo, nell’udienza del 28 settembre 2011 sono stati uditi il relatore Cons. Luigi Cirillo, nonché l’Avvocato Eduardo URSO per l’I.N.P.D.A.P. – che ha illustrato e ribadito le conclusioni riportate nella memoria difensiva depositata il 15 settembre 2011 – nonché il Pubblico Ministero in persona del Vice Procuratore generale Cons. Francesco D’Amaro – che si è riportato alle conclusioni già depositate, affermando l’inammissibilità della questione di massima sulla notificazione della sentenza di primo grado alle amministrazioni dello Stato e la necessità di notifica nella sede centrale o, in subordine, qualora l’ente abbia delegato un proprio rappresentante, personalmente e direttamente allo stesso - .

Quindi, la questione di massima è passata in decisione.

DIRITTO

2 – Occorre preliminarmente verificare la sussistenza delle condizioni di ammissibilità del presente giudizio, stabilite dall’articolo 1, comma 7, D.L.453/1993 (nel testo introdotto dall’art.42, comma 2, della legge 18.6.2009 n.69), secondo il quale il deferimento della questione di massima è ammesso solo per i giudizi “che presentano una questione di diritto già decisa in senso difforme dalle sezioni giurisdizionali, centrali o regionali”, e per i giudizi “che presentano una questione di particolare importanza”.

2.1 – In forza di questa disposizione, il processo dinanzi alle Sezioni riunite presuppone, anzitutto, che il giudizio a quo “presenti” la questione di massima deferita, ovvero che essa abbia rilevanza decisoria in questo giudizio (cfr., a solo titolo esemplificativo, SS.RR. n. 13/QM depositata il 3.8.2011), altrimenti la pronunzia delle Sezioni riunite finirebbe per avere una funzione consultiva anziché giurisdizionale.

Nella concreta fattispecie, i giudizi di appello hanno come parte pubblica l’I.N.P.D.A.P., e quindi nei giudizi a quibus la questione sollevata – relativa alle formalità di notificazione della sentenza di primo grado ai fini della decorrenza del termine breve per l’appello – è rilevante solo limitatamente all’ipotesi di notifica ad enti pubblici, mentre è del tutto irrilevante nell’ipotesi di notifica alle Amministrazioni dello Stato. Pertanto, deve dichiararsi inammissibile (per irrilevanza) la questione di massima sollevata, nella parte in cui essa riguarda le formalità di notificazione della sentenza di primo grado “alle amministrazioni dello Stato”.

Deve comunque segnalarsi che l’esame della questione nella parte dichiarata inammissibile – se può al limite fornire utili spunti di confronto – non assume in questa sede nemmeno  “rilevanza pregiudiziale” rispetto alla parte della questione ammissibile ed oggetto del presente giudizio; infatti, in materia di notifica di atti ed in materia di rappresentanza legale e tecnica vigono per le amministrazioni dello Stato disposizioni diverse rispetto a quelle vigenti per gli altri enti pubblici (cfr., per lo Stato, art. 144 c.p.c., art.1 segg. e 11 R.D.30 ottobre 1933 n.1611, artt. 9-13 comma 3 L. 3 aprile 1979 n.103; per altri enti, art. 145 c.p.c., artt. 43-45 R.D.1611/1933 e 14 L.103/1979), onde il riferimento alle norme vigenti per lo Stato non è dirimente ai fini della presente decisione.

2.2 – Inoltre, sempre ai sensi del prefato art.1 comma 7, il giudizio delle Sezioni riunite presuppone l’esistenza o di un contrasto giurisprudenziale (secondo la più recente giurisprudenza solo tra orientamenti giurisprudenziali formatisi in appello, essendo escluso sia il contrasto “verticale” tra giudici di grado diverso, sia il contrasto orizzontale tra giudici di primo grado: cfr. SS.RR. n. 1/2011/QM depositata il 18.1.2011, 5/2010/QM depositata il 3.5.2010 e molte altre) o di una questione di particolare importanza (ovvero un “problema interpretativo di non semplice soluzione” e con “profili di generalizzata applicazione ad un numero potenzialmente indefinito di vertenze”, che impone “pertanto una soluzione uniforme, al fine di evitare inammissibili differenziazioni tra vicende processuali identiche”: cfr. in tal senso SS.RR. n. 4/2010/QM depositata il 23.4.2010).

Nella concreta fattispecie qui in esame, sulle formalità di notifica della sentenza di primo grado agli enti previdenziali, ai fini della decorrenza del  termine breve per appellare, sussiste un contrasto giurisprudenziale in appello, determinato dalle sentenze citate nell’ordinanza di deferimento (cfr. sub § 1.a).

2.3 – In conclusione, la questione di massima è ammissibile e rilevante solo nella parte relativa alle  formalità di notifica della sentenza di primo grado agli enti previdenziali, ai fini della decorrenza del  termine breve per appellare.

3 – Sempre in via preliminare, occorre distinguere dalla questione di massima oggetto del presente giudizio alcune questioni connesse, talora richiamate nei giudizi a quo ma non rilevanti ai fini della decisione.

3.1 – Anzitutto, in alcune sentenze (ad esempio, Prima Sezione centrale di appello n.49 del 23.3.2007), ai fini della soluzione della questione di massima sono stati richiamati precedenti giurisprudenziali relativi al luogo di notificazione dell’atto di appello.

Peraltro, la notificazione di tale atto è disciplinata da norme (art. 330 c.p.c. in relazione all’art. 26 R.D. n. 1038 del 13.8.1933) diverse e speciali rispetto a quelle relative alla notificazione della sentenza di primo grado ai fini del termine breve per appellare (artt. 170 e 285 c.p.c. in relazione all’art.26 R.D. 1038/1933); pertanto, non appare utile a fini motivazionali e decisori il riferimento alla disciplina legale ed all’elaborazione giurisprudenziale sulla notificazione dell’atto di appello (questione in merito alla quale, limitatamente all’ipotesi di amministrazione appellata, si rinvia a SS.RR. n. 36/QM/97, a  Sezione Prima centrale di appello n. 317 del 2003 ed all’elaborazione giurisprudenziale successiva).

3.2 – Inoltre, sia la difesa dell’I.N.P.D.A.P. (cfr. § 1.1) sia l’ordinanza di deferimento della questione di massima (cfr. § 6.1.a) hanno fatto riferimento a precedenti giurisprudenziali relativi all’ipotesi di notificazione della sentenza alla parte contumace, che non ha rilievo ai fini della presente decisione.

Infatti, in disparte la considerazione che l’ordinanza di deferimento della questione di massima presuppone che l’amministrazione previdenziale sia costituita in primo grado (la Prima Sezione centrale di appello pone l’alternativa tra notifica alla sede legale di Roma o al funzionario della sede territoriale costituitosi in primo grado), anche la notificazione della sentenza al contumace è disciplinata da norme diverse e speciali rispetto all’art.285 c.p.c..

In particolare, la notifica della sentenza al contumace dev’essere effettuata “alla parte personalmente” per espressa previsione dell’art.292, comma 4 c.p.c. (Cass. Sez. 2 n. 14646 del 4.7.2011); tale disposizione – ovviamente – non fa alcun riferimento a residenze dichiarate o domicili eletti (diversamente dall’art.285 c.p.c.),  per cui la notifica deve avvenire con le modalità degli artt. 137 segg. c.p.c., in specie dell’art. 145 c.p.c. (come evidenziato dalla sentenza della Cassazione civile, Sez. 1, n. 9813 del 5.7.2002, richiamata dalla difesa dell’I.N.P.D.A.P. e da altre sentenze della

 Corte dei conti oltre citate sub § 6.1).

4 – Tanto premesso, la soluzione della questione di massima deve partire da una breve ricostruzione della disciplina della notificazione delle sentenze al fine del termine breve per l’impugnazione.

4.1 – Per stabilire le modalità di tale notificazione, la giurisprudenza di questa Corte fa anzitutto riferimento alle disposizioni del c.p.c. in materia di forme di notificazione degli atti processuali in genere. Infatti, il regolamento di procedura per i giudizi dinanzi alla Corte dei conti (R.D. n. 1038 del 13 agosto 1933) detta pochissime norme in materia (in specie gli artt. 1 e 64 sulla domiciliazione delle amministrazioni, l’art.5 comma 2 sulla notificazione a mani dell’impiegato addetto, e l’art.6 sulla notificazione a mezzo posta), così come le leggi speciali (art.6 comma 8 D.L. n.453 del 1993 sull’elezione del domicilio del ricorrente nei giudizi pensionistici); di conseguenza, la disciplina  delle notificazioni va desunta dalle disposizioni del c.p.c. “in quanto applicabili”, ai sensi dell’art. 26 del medesimo regolamento.

In specie, a parte l’art.144 c.p.c. (che disciplina le notifiche di atti alle amministrazioni dello Stato, e rinvia alle leggi speciali sull’Avvocatura dello Stato, sulle quali non ci si sofferma in questa sede per i motivi sopra precisati), l’ordinanza di deferimento richiama una parte della giurisprudenza, secondo la quale – ai fini del termine per appellare – la notificazione delle sentenze alle pubbliche amministrazioni deve essere effettuata nei modi dell’art.145 c.p.c. (riferito  anche alle persone giuridiche pubbliche da pacifica giurisprudenza: cfr.  Cass. civ. Sez. 2 n. 9897 del 26.4.2010; Sez. Lav. n.2671 del 10.2.2005). In forza di tale disposizione, la notifica degli atti processuali (e quindi delle sentenze) andrebbe effettuata presso la sede dell’ente (da intendersi anche come sede effettiva ex art. 46 cod. civ.) ed a mani del legale rappresentante, o alla persona incaricata di ricevere le notificazioni o in mancanza, ad altra persona addetta alla sede stessa (o alla persona fisica del legale rappresentante, se nell’atto sono indicate tale qualità e la residenza, il domicilio o la dimora abituale di questa persona).

4.2 – Peraltro, la soluzione della questione di massima proposta alle Sezioni riunite impone un  preliminare riferimento non alle norme generali sulla notificazione degli atti processuali (145 c.p.c.), ma alle norme  speciali che disciplinano la notificazione della sentenza di primo grado ai fini della decorrenza del termine breve, ovvero agli artt. 285 e 170 c.p.c., che individuano il destinatario ed il luogo della notificazione in esame. Infatti, ai sensi dell’art.285 c.p.c., “la notificazione della sentenza, al fine della decorrenza del termine per l’impugnazione, si fa, su istanza di parte, a norma dell’articolo 170”: e l’art. 170 prevede che dopo la costituzione in giudizio “tutte le notificazioni e le comunicazioni si fanno al procuratore costituito, salvo che la legge disponga altrimenti” (comma 1), che in caso di procuratore costituito per più parti è sufficiente la consegna di una sola copia dell’atto (comma 2), e che “le notificazioni e le comunicazioni alla parte che si è costituita personalmente si fanno nella residenza dichiarata o nel domicilio eletto” (comma 3).

Deve quindi ritenersi che – a prescindere dall’applicazione delle norme generali sulle modalità e sul luogo di notificazione (art.145 c.p.c.) – la questione di massima abbia soluzione diversa a seconda che l’ente previdenziale sia costituito tramite un “procuratore”, o sia costituito  “personalmente”, ed occorre quindi esaminare queste ipotesi separatamente.

4.3 – Prima di passare all’esame di queste diverse ipotesi, va fin d’ora precisato che le forme di notificazione della sentenza di primo grado previste dall’art.285 c.p.c. non sono requisiti di forma-sostanza dell’atto (ovvero condizioni di validità), ma semplici presupposti della decorrenza del termine breve per l’impugnazione (condizioni di efficacia della notifica a specifici fini).

Infatti, è indubbio che la notificazione della sentenza effettuata con le forme dell’art.285 c.p.c. ha una specifica funzione acceleratoria del giudizio di cognizione, facendo decorrere il termine breve per la proposizione dell’appello, tanto nel sistema del c.p.c. (cfr. artt. 325 e 326 c.p.c.), quanto nei giudizi dinanzi a questa Corte (in cui è imposto un termine di “sessanta giorni dalla notificazione” per l’appello ex art.1 comma 5 bis D.L. n.453 del 15.11.1993 e succ. modd.). Tuttavia, la notifica della sentenza di primo grado, effettuata senza quelle forme, non è nulla, ma semplicemente non produce l’effetto previsto dall’art.285 c.p.c., e può avere semmai significato ed effetti diversi. In particolare, la notificazione della sentenza – esecutiva per legge – effettuata alla parte anziché al procuratore costituito in primo grado ben può avere una funzione esecutiva,  costituendo in mora l’amministrazione ai fini dell’esecuzione forzata, tanto nei giudizi civili (ai sensi dell’art.479, comma 2, c.p.c., che prevede la notificazione del titolo esecutivo “alla parte personalmente, a norma degli artt. 137 e seguenti”, non al  procuratore costituito ai sensi dell’art.170 c.p.c.), quanto nei giudizi dinanzi a questa Corte (in cui  l’Amministrazione è tenuta a dare seguito alla decisione del giudice delle pensioni, esecutiva per legge, esponendosi altrimenti a giudizio di ottemperanza ex art. 10, commi 1 e 2, L. n.205 del 21.7.2000).

Da queste considerazioni discende che la notifica della sentenza senza il rispetto delle forme previste dall’art.285 e dall’art.170 c.p.c., da un lato, può avere una funzione esecutiva; dall’altro, non determina una nullità (come invece ritenuto da Sez. I centr. app. n. 405 depositata il 16.6.2009 per la notificazione  effettuata presso la sede territoriale dell’ente previdenziale), bensì una semplice inidoneità dell’atto a produrre l’effetto della decorrenza del termine breve per appellare. In tal senso è la giurisprudenza della Corte di cassazione, secondo cui – da un lato – la notifica effettuata alla parte personalmente non fa decorrere il termine per impugnare, in quanto a tal fine occorre una specifica attività acceleratoria del notificante (ovvero la notifica della sentenza al procuratore costituito) e non la mera conoscenza dell’atto da parte del suo destinatario (in tal senso cfr.  Cass. civ. Sez. 2, Sentenza n. 24373 del 1.12.2010; Sez. 3 n.13428 del 1.6.2010; Sez. 3, Sentenza n. 24147 del 10.11.2006); dall’altro, la notificazione effettuata alla parte personalmente ha solo la funzione esecutiva ex art.479 c.p.c. (Cass. Sez. Un.  Sentenza n. 12898 del 13.6.2011; Sez. 3, Sentenza n. 13428 del 1.6.2010; Sez. 1, n.15389 del 30.7.2007).

Inoltre, non ricorrendo un’ipotesi di nullità, non può ritenersi che il decorso del termine per impugnare possa discendere da forme di notificazione “equipollenti” a quella prevista dall’art.285 c.p.c., o da una “sanatoria” della notifica priva delle forme previste dall’art.285 c.p.c., per raggiungimento dello scopo ex art. 156 comma 3 c.p.c. (ad esempio per conoscenza dell’atto comunque acquisita da parte del suo destinatario: cfr. Cass. 24373/2010, 13428/2010, 24147/2006 sopra citate) o per mancanza di eccezione o per condotta concludente di controparte ex art.157 c.p.c. (ad esempio  per il fatto che la parte abbia concorso a dare origine all’erronea notificazione della sentenza: in tal senso Cass. Sez. Lav. n. 10026 del 27.4.2010).

5 – Sulla base di quanto sopra precisato circa la disciplina legale applicabile nella materia qui in esame, occorre distinguere diverse  fattispecie specifiche di notificazione della sentenza di primo grado, ai fini della decorrenza del termine breve di impugnazione:

a)    notificazione ad una parte contumace in primo grado, ipotesi non esaminata in questa sede (cfr. § 3.2);

b)    notificazione ad una parte costituita in primo grado con un “procuratore” (art. 170 comma 1 c.p.c.), nel senso tecnico di avvocato iscritto all’albo, che esercita il suo ministero in forza di apposito  mandato della parte (artt. 82-84 c.p.c.), non nel senso lato di rappresentante processuale della parte (ex artt. 75-77 c.p.c.);

c)    notificazione ad una parte costituita in primo grado “personalmente” (art. 170 comma 3 c.p.c.), nel senso che la parte “sta in giudizio” senza ministero di procuratore, nei casi tassativi in cui ciò è ammesso dalla legge (art. 82 c.p.c.);

d)    notificazione ad una pubblica amministrazione, per la quale in primo grado si  sia costituito senza ministero di difensore non il legale rappresentante, ma un dirigente o un funzionario da lui delegato,  nel qual caso si pone il problema di verificare se tale costituzione debba ritenersi come costituzione personale della parte o come rappresentanza tecnica, ovvero equiparata alla costituzione di un “procuratore” (in senso lato).

Queste ipotesi verranno esaminate separatamente, con riferimento alla disciplina legale ed alla giurisprudenza civile sul tema, per poi passare all’esame della giurisprudenza di questa Corte ed alla soluzione della questione di massima.

5.1 – Con riferimento alla ipotesi di notificazione alla parte costituita con procuratore legale nel giudizio di primo grado, va anzitutto precisato che l’ente previdenziale ha facoltà di costituirsi con difensore iscritto all’Albo professionale, in specie:

aa)   tanto avvalendosi di un avvocato dello Stato (essendo possibile avvalersi dell’Avvocatura dello Stato non solo per le amministrazioni statali, ma anche per gli enti pubblici, ai sensi e nei limiti degli artt. 43 segg. R.D.1611 del 30.10.1933 e dell’art.14 L. n.103 del 3.4.1979);

bb)  quanto avvalendosi di un avvocato o procuratore che sia anche dipendente dell’ente (che può avere un suo ufficio di avvocatura) ed in quanto tale iscritto all’albo speciale annesso all’albo professionale,  ai soli fini della difesa dell’ente medesimo (ai sensi dell’art.3 ult. co. R.D.L.1578 del 27.11.1933); in questo caso, come precisato dalla decisione della Corte costituzionale n. 928 del 28.7.1988, i dipendenti dell’ente pubblico con la qualifica di avvocato iscritti all’ “elenco speciale” allegato all’albo (ai soli fini della difesa dell’Ente) cumulano la qualifica di procuratore e quella di impiegato pubblico.

5.1.1 - In questa ipotesi, ai fini della decorrenza del c.d. termine breve ex artt. 285-327 c.p.c., il destinatario della notificazione della sentenza di primo grado dev’essere il procuratore stesso (cfr. § 4.2), laddove la notificazione effettuata alla parte personalmente ha solo la funzione di attualizzare l’obbligo dell’amministrazione di dare esecuzione alla sentenza di primo grado, come sopra precisato (§ 4.3). In altri termini, se la sentenza è notificata al procuratore costituito (ad esempio, “all’Avvocato Tizio”) decorre il termine breve per l’impugnazione, ai sensi dell’art.170 comma 1 e dell’art. 285 c.p.c.; se invece la sentenza è notificata alla parte personalmente (ad esempio, “al legale rappresentante pro-tempore dell’ente”), non può ritenersi rispettato l’art.170 c.p.c., e quindi non decorre il temine breve per l’impugnazione ex art.285 c.p.c. (in tal senso, ad esempio, Cass. civ. Sez. Un., Sentenza n. 12898 del 13.6.2011, che specifica altresì come la decorrenza del termine valga tanto per l’appellante che per l’appellato) .

La giurisprudenza civile ha applicato questi principi anche in materia di notificazione alle amministrazioni pubbliche costituite con difensore. Infatti – a parte l’ipotesi di amministrazioni statali, non esaminata in questa sede – per le amministrazioni diverse dallo Stato che si avvalgono di una propria avvocatura (in specie l’I.N.P.S. e l’I.N.A.I.L.) la Cassazione ha affermato la necessità di applicare gli artt. 285 e 170 comma 1 c.p.c.; con la conseguenza che – ai fini della decorrenza del termine breve per l’appello – la notifica della sentenza dev’essere effettuata al procuratore costituito per l’ente, non all’ente presso una sua sede (Cass. Sez. Un. n. 7269 del 5.8.1994), mentre è inidonea a tal fine la notificazione effettuata alla parte, in presenza di procuratore costituito (cfr. Cass. civ. Sez. Lav, Sentenza n. 10026 del 27.4.2010,  nonché Sez. Lav. n. 7527 del 29.3.2010, secondo la quale ai fini della decorrenza del termine per impugnare è inidonea la notifica indirizzata al Presidente dell’INPS, elettivamente domiciliato presso l’ufficio avvocatura della sede provinciale, anziché al procuratore costituito ivi domiciliato).

In particolare, la giurisprudenza ha affermato che la sentenza notificata “all’amministrazione” personalmente, anziché “al procuratore costituito”, non è idonea a produrre l’effetto di far decorrere il termine breve di appello, perfino se l’atto è stato materialmente  ricevuto dal procuratore costituito, ma non nella qualità di “difensore” bensì di “impiegato” dell’ente  (Cass. Sez. 3 n. 4997 dell’8.3.2006, Cass. Sez. 1, Sentenza n. 15389 del 10/07/2007, Cass. Sez. Un. n. 7269/1994 cit.), o se la sentenza è stata notificata in un domicilio che era stato elettivamente scelto sia dalla parte sia dal difensore (Cass. Sez. 3, Sentenza n. 4997 dell’8.3.2006), o se l’atto è stato in concreto indirizzato nel domicilio eletto in un ufficio del Comune, incaricato della trattazione degli affari legali, ma non nominativamente al difensore costituito (Cass. civ., Sez. 3, n. 9298 del 18.4.2007).

Infine, è opportuno precisare che, se la sentenza è stata notificata “alla parte presso il procuratore costituito”, secondo la Cassazione tale notifica equivale alla notifica “al procuratore costituito” ai fini della decorrenza del termine breve di impugnazione (Cass. civ., Sez. 6, n.11971 del 31.5.2011; Sez. 3, sentenza n. 13546 dell’11.6.2009;   Sez. 3, Sentenza n. 23843 del 18.9.2008; Sez. 3, Sentenza n. 11216 dell’8.5.2008). Tale principio vale anche per le amministrazioni previdenziali (nella fattispecie, l’INPS: in tal senso cfr. Cass.civ., Sez. 6 – Lav., Ordinanza n. 11971 del 31.5.2011;  e Cass. civ., Sez. Lav., Sentenza n. 8071 del 2.4.2009).

5.1.2 – Quanto, poi, al luogo della notificazione della sentenza, è indubbio che essa non può che essere effettuata al procuratore, ma l’art. 170 comma 1 non detta alcuna disciplina specifica sul punto, onde tale disciplina va desunta dalla normativa generale.

In particolare, secondo la giurisprudenza civilistica, la notificazione deve essere effettuata al procuratore a mani proprie in ogni luogo (ex art.137 c.p.c.) o nel suo domicilio eletto, ai sensi degli artt. 10 e 17 R.D.L..n.36 del 27.11.1933 (che  impongono al procuratore di risiedere o comunque di avere un domicilio presso altro avvocato nel capoluogo del tribunale cui è assegnato), e dell’art. 82 R.D.n.37 del 22 gennaio 1934 (che impone al procuratore esercente al di fuori della circoscrizione del tribunale cui è assegnato,  di eleggere domicilio nel luogo dove ha sede l’autorità giudiziaria presso la quale il giudizio è in corso, altrimenti le notificazioni si effettuano in segreteria). In tal senso si è espressa la prevalente giurisprudenza, affermando la necessità della notifica o a mani proprie o nel domicilio eletto (cfr., Cass. civ. Sez Un. 17.1.1997 n. 479, Cass. Sez. 2^ n. 24373 del 1.12.2010; C.d.S. Sez. VI n.76/1995), anche se altra parte della giurisprudenza ha ritenuto ammissibile anche la notifica al domicilio reale, a prescindere dal domicilio eletto (Cass. Sez. Un. n.7827 del 15.7.1991, Sez. 3, Ordinanza n. 5892 del 17.3.2006, Sez. Lav. n. 7365 del 26.3.2010).

In mancanza di domicilio eletto dal difensore, ai fini della decorrenza del termine breve per l’appello la notificazione va effettuata:

- se l’avvocato esercita nel distretto, nel domicilio risultante dall’Albo, poiché, in tal caso, il difensore non è tenuto ad eleggere il domicilio ex art.82 R.D.n.37/1933 e quindi la notifica dell’atto nella cancelleria non è utile

(Cass. Sez. Un n. 7658. del 10.7.1991; Cass. Sez. 3 n. 4220 del 24.4.1998);

- se l’avvocato esercita extra districtum (e quindi ha l’onere di eleggere domicilio nel luogo in cui si svolge il processo ex art.82 R.D. 37/1934), in cancelleria, ai sensi del medesimo art.82 (Sez. Lav., n. 19001 del 2.9.2010; Sez. Un. n. 20845 del 5.10.2007).

Peraltro, in caso di elezione di domicilio del difensore omessa, nulla o inefficace (ad esempio, perché “sconosciuto” o “irreperibile”), secondo parte della giurisprudenza la notificazione potrebbe essere effettuata nel domicilio eletto dalla parte nel giudizio concluso con la sentenza notificanda, dovendo presumersi che il difensore abbia voluto eleggere domicilio con la parte stessa, sottoscrivendo il ricorso (Cass. civ., Sez. Lav., Sentenza n. 7196 del 25.3.2009, che evidenzia anche la libertà di forme ai fini dell’elezione di domicilio), o, per autentica, il mandato e l’elezione di domicilio della parte (Cass. civ. Sez. 3,  n. 561 del 13.1.2005);  ma altra parte della giurisprudenza è contraria, ed afferma la necessità di notificazione nella cancelleria (Cass. S.U. 20845/2007 cit., secondo cui non potrebbe presumersi che  il procuratore abbia fatto sua l’elezione del domicilio della parte, ai sensi dell’art.82 R.D. n.37/1934; Cass. Sez. 2, n. 14559 del 4.7.2011).

5.2 – Passando all’ipotesi di notificazione della sentenza di primo grado alla parte costituita personalmente, è pacifico che in questo caso la notificazione è utile a far decorrere il termine breve per l’impugnazione, a norma dell’art. 170 comma 3 e dell’art.285 c.p.c.  (in tal senso Cass. civ. Sez. 1 15176 del 24.10.2000, Sez. 2 n. 13536 del 20.6.2011, Sez. Lav. 2528 del 30.1.2009); ma si è sopra precisato che l’ipotesi di costituzione personale è eccezionale nell’ordinamento processuale, ed è ammessa solo nei casi previsti dalla legge (cfr. § 5), per cui occorre verificare non solo le modalità, ma anche i limiti di ammissibilità di questa forma di notificazione.

5.2.1 – Quanto al destinatario e al luogo della notificazione, nel caso di parte costituita personalmente (cui è equiparata l’ipotesi in cui il difensore costituito sia deceduto dopo la discussione e prima della pubblicazione della sentenza: cfr. Cass. civ. Sez. 2 n.12236 del 6.6.2001), ai fini della decorrenza del termine breve per l’appello la notificazione della sentenza di primo grado deve essere effettuata “alla parte personalmente” e “nella residenza dichiarata o nel domicilio eletto” (art.285 e 170 comma 3 c.p.c.), o - in mancanza - nei modi di legge, quindi  ex artt. 137 segg. c.p.c. (salva l’applicazione di norme speciali come l’art.58 disp. att. c.p.c., che per alcuni giudizi prevede, in mancanza di elezione di domicilio, la notificazione in segreteria).

5.2.2 – Quanto, poi, alle fattispecie di costituzione personale della parte, va evidenziato che l’ordinamento processuale ne prevede alcune ipotesi generali (spesso di scarsa importanza e valore: cfr. i limitati casi di cui all’art.82, commi 1 e 3, c.p.c., 86, 417  comma 1 c.p.c.).

Vi sono peraltro alcune ipotesi in cui l’amministrazione pubblica può essere “costituita personalmente”, e la notifica della sentenza di primo grado, ai fini della decorrenza del termine breve per l’appello, deve essere effettuata all’amministrazione stessa, ai sensi degli artt. 292, 285 e 170 comma 3  c.p.c.  (cfr., ad es., Cass. Sez. Lav., Sentenza n. 2528 del 30.1.2009, che in una fattispecie relativa ad un’amministrazione statale ha affermato che la notifica dovesse effettuarsi all’amministrazione costituita e non all’Avvocatura dello stato, in deroga all’art.11 commi 1 e 2 R.D. n.1611/1933). In particolare, tra le ipotesi di pubblica  amministrazione costituita personalmente – in cui la notifica va effettuata alla “parte” nella residenza dichiarata o nel domicilio eletto – si possono ricordare:

a) la notificazione della sentenza della Corte di cassazione, poiché  nel giudizio in cassazione il ricorso è personale, ovvero c’è assistenza e non rappresentanza dell’Avvocato (la notifica va quindi  effettuata nel domicilio eletto dalla parte ex art.366 co. 2 c.p.c.: Cass. 488/1980);

b) la notificazione della sentenza in materia di opposizione ad ordinanza-ingiunzione (in quanto nel rito speciale dell’art. 23 L.689/1981 è espressamente previsto che  le parti “possono stare in giudizio personalmente” , e l’autorità pubblica può stare in giudizio anche “avvalendosi di funzionari appositamente delegati”, onde in tal caso trovano  applicazione l’art.285 e l’art.292 c.p.c.: in tal senso, cfr. Cass. Sez. 2, Sentenza n. 14279 del 19.6.2007, Sez. 3 n. 11717 del 1.8.2003, 599/1999 ed altre).

In tali casi, la notificazione avrà come destinatario il rappresentante dell’amministrazione, legittimato processuale nei giudizi dinanzi a questa Corte, che va individuato in forza delle norme che disciplinano l’ordinamento interno dell’ente; ma il luogo della notifica sarà comunque la “residenza dichiarata” o il “domicilio eletto” dalla parte stessa, per l’espressa previsione dell’art.170 comma 3 c.p.c. (in tal senso Cass. Sez. 2 n.9825 del 24.4.2009).

5.3 – Infine, occorre esaminare le ipotesi di notificazione della sentenza ad amministrazione pubblica costituitasi in primo grado senza il ministero di procuratore iscritto all’albo.

5.3.1 – L’ordinamento prevede varie fattispecie di costituzione dell’amministrazione tramite funzionari privi della qualifica di avvocato.

a) Nei giudizi pensionistici dinanzi alla Corte dei conti, l’art.6 comma 4  D.L. n.453 del 15.11.1993 prevede che “l’amministrazione, ove non ritenga di avvalersi del patrocinio dell’Avvocatura dello Stato, può farsi rappresentare in giudizio da un proprio dirigente o da un funzionario appositamente delegato”); tale facoltà è riconosciuta anche in grado di appello, ai sensi dell’art. 1 comma 5 bis D.L. cit. (“la facoltà attribuita all’amministrazione dall’art.6, comma 4, si applica anche ai giudizi di appello in materia pensionistica e comprende il potere di proposizione del gravame”).

b) Nel processo del lavoro, l’art. 417-bis c.p.c., intitolato “Difesa delle pubbliche amministrazioni” prevede al comma 1 che <<Nelle controversie relative ai rapporti di lavoro dei dipendenti delle pubbliche amministrazioni di cui al quinto comma dell'articolo 413, limitatamente al giudizio di primo grado le amministrazioni stesse possono stare in giudizio avvalendosi direttamente di propri dipendenti>> (il comma 2 disciplina la difesa delle amministrazioni dello Stato, il comma 3 prevede che gli enti locali possano intervenire conferendo “mandato” alle struttura amministrative del Ministero dell’Interno).

c) Nel giudizio di opposizione a sanzione amministrativa, l’art.23 comma 4 L. 689 24.11.1981 prevede che il decreto di fissazione dell’ udienza di discussione sia notificato “all’autorità che ha emesso l'ordinanza” (comma 2) e che “l’opponente e l'autorità che ha emesso l'ordinanza possono stare in giudizio personalmente; l'autorità che ha emesso l'ordinanza può avvalersi

 anche di funzionari appositamente delegati” (comma 4).

d) Nel processo tributario,  l’art.11 D.Lgs. 546/1992 (“Capacità di stare in giudizio”)  prevede che “L'ufficio del Ministero delle finanze nei cui confronti è proposto il ricorso sta in giudizio direttamente o mediante l'ufficio del contenzioso della direzione regionale o compartimentale ad esso sovraordinata “ (comma 2) e che “ L’ente locale nei cui confronti è proposto il ricorso può stare in giudizio anche mediante il dirigente dell'ufficio tributi, ovvero, per gli enti locali privi di figura dirigenziale, mediante il titolare della posizione organizzativa in cui è collocato detto ufficio>> (comma 3).

e) Nel giudizio amministrativo di accesso ai documenti l’art.116 comma 3 D.Lgs. 104/2010 prevede che <<L’amministrazione può essere rappresentata e difesa da un proprio dipendente a ciò autorizzato>> (comma 3).

5.3.2 – In queste ipotesi (che costituiscono la regola nei giudizi pensionistici dinanzi a questa Corte,  ex art. 6 comma 4 D.L. 453/1993),  è dubbia la funzione del dirigente (o del funzionario da lui delegato) che si costituisce in giudizio, ponendosi in tal caso ritenere tanto che il dirigente intervenga nel giudizio come rappresentate “processuale” dell’ente (ex artt. 75 c.p.c.: “le persone giuridiche stanno in giudizio per mezzo di chi le rappresenta a norma della legge o dello Statuto”) quanto che egli  agisca come rappresentante “tecnico” dell’ente (come procuratore dell’ente, ex art.82 c.p.c.: fermo restando, in tali casi, che l’ente sta in giudizio in persona del suo rappresentante legale).  Nella prima ipotesi, il destinatario della notificazione dovrebbe essere la parte ed il luogo di notifica sarebbe dato dalla residenza dichiarata o domicilio  eletto della parte stessa (§§ 5.2 segg.); nella seconda, il destinatario della notificazione dovrebbe essere il “procuratore” dell’ente, inteso come persona fisica che difende l’ente, ed il luogo della notificazione dovrebbe essere quello da lui eletto (salva la notificazione a mani proprie: cfr. §§ 5.1 segg.)  .

Secondo le decisioni della Cassazione in materia di rapporti di lavoro dei dipendenti pubblici, qualora l’amministrazione si sia costituita con un proprio dipendente ex art.417 bis c.p.c., la notifica delle sentenze va fatta allo stesso dipendente, perché la norma va interpretata nel senso che essa attribuisce al dipendente pubblico “tutte le facoltà del difensore” (in tal senso, cfr. Cass. civ., Sez.3, n.4690 del 22.2.2008): in altri termini, la giurisprudenza civile sembra tendere ad affermare che il funzionario sia equiparato ad un “procuratore” e rivesta funzioni di rappresentanza tecnica ex artt. 82 segg. c.p.c., con la conseguente applicazione dell’art.170 comma 1 c.p.c. (notifica al procuratore costituito). La stessa Cassazione, peraltro, in altra sentenza ha più genericamente affermato che la notificazione deve essere effettuata “alla stessa Autorità che si sia costituita  in giudizio mediante un proprio funzionario” (ovvero all’ufficio, non “al funzionario”: Cass.Sez. Lav. n. 2528 del 30.1.2009); inoltre, per il giudizio in materia di notifica di sentenza che definisce il giudizio di opposizione ad ordinanza-ingiunzione, la Cassazione afferma che la decisione va notificata nella residenza dichiarata o nel domicilio eletto dall’autorità che ha emesso il provvedimento, ai sensi dell’art.170 comma 3 c.p.c., in quanto l’amministrazione sta in giudizio personalmente (in tal senso Cass. Sez. 2 n.9825 del 24.4.2009, Sez 1 n. 11717 del 1.8.2003, Sez Un. n.599 del 24.8.1999), e precisa altresì  che all’amministrazione costituitasi con un proprio funzionario – anche se questi sia in possesso del titolo di avvocato, ma non di apposito mandato – non spettano diritti ed onorari difensivi (Cass. civ., Sez. 2, n.18066 del 27.8.2007). Analogamente, in materia tributaria si è ritenuto che la notifica della sentenza debba essere  effettuata all’ufficio che ha emesso l’atto impugnato, se per tale ufficio non si sia costituita l’Avvocatura dello Stato (Cass 28.4.1999 n.10420, Sez. 5 n.15563 del 7.7.2006 relativamente all’ipotesi dell’art.38 comma 2 D.Lgs. 546 del 31.12.1992); e che – in presenza di uffici periferici dell’Agenzia delle entrate, dotati di capacità di stare in giudizio concorrente ed alternativa a quella del Direttore dell’Agenzia – la notifica della sentenza di merito, ai fini della decorrenza del termine breve per impugnare, possa essere effettuata sia presso la sede legale sia presso gli uffici periferici dell’Agenzia, per garantire la partecipazione al giudizio dell’ufficio che ha emesso il provvedimento impugnato (Cass. Sez. Un. n. 3116 del 14.2.2006, relativamente all’ipotesi di cui all’art.11 D.Lgs. 546/1992).

6 – Diversamente dalla giurisprudenza civile, la giurisprudenza della Corte dei conti ha risolto la questione delle formalità di notifica della sentenza di primo grado agli enti previdenziali talora valorizzando le norme che disciplinano la notificazione degli atti in genere (art. 145 c.p.c.), talaltra ammettendo l’applicazione dell’art.170 c.p.c., e quindi dando preliminare rilievo al destinatario della notificazione, senza peraltro un preciso approfondimento delle singole fattispecie sopra distinte (§§ 5.1, 5.2, 5.3).

a) Da un lato, infatti, vi sono decisioni che impongono la notificazione della sentenza di primo grado presso la sede legale dell’Ente ai sensi dell’art. 145 c.p.c. “a pena di nullità”; in particolare, l’ordinanza di deferimento cita alcune sentenze della Prima Sezione centrale di appello (n. 334 depositata il 12.5.2010, n. 528 depositata il 20.9.2010, n. 405 depositata il 16.6.2009, che a sua volta cita Cass. civ. n. 9813 del 5.7.2002) e della Terza Sezione centrale di appello  (n. 34 depositata il 12.1.2011 e n. 826 depositata il 6.12.2010). Di analogo tenore è la sentenza della Seconda Sezione centrale di appello n. 293 depositata il 15.6.2009 (nei confronti dell’INPS).

Peraltro, va segnalato che alcune sentenze della Prima Sezione di appello sopra citate si riferiscono ad ipotesi in cui l’ente in primo grado era contumace (sentenza n. 528/2010) ovvero era stato sostituito nella gestione dei rapporti previdenziali da un diverso ente (sentenza n.334/2010, riferita  ad una fattispecie in cui all’INPDAP era subentrato l’I.N.P.S.), per le quali vige la regola dell’obbligatoria notifica “alla parte personalmente” ex art.292 c.p.c. (cfr. § 3.1); e non risulta se nella fattispecie definita dalla sentenza della Seconda Sezione centrale di appello citata (n.  293 depositata il 15.6.2009 l’I.N.P.S. fosse o meno costituito in primo grado.

Inoltre, le suddette sentenze della Terza Sezione non chiariscono se la sentenza di primo grado era stata notificata nella sede legale o nella sede periferica dell’amministrazione, ma solo che il destinatario della notifica non è il funzionario costituito in primo grado, ma l’ente (in quanto nel rito dinanzi alla Corte dei conti si applicano le disposizioni speciali dell’art. 6 comma 4 e dell’art.1 comma 5 bis D.L.453/1994, che prevedono la facoltà  per la p.a. di farsi rappresentare in giudizio da propri dipendenti e non di  avvalersene come difensori); onde la notificazione effettuata all’INPDAP anziché al funzionario che abbia difeso l’amministrazione in primo grado fa decorrere il termine breve per impugnare (contrariamente a quanto ritenuto da Cass. civ. n. 4690 del 2008, sulla base dell’art.417-bis c.p.c.). In ogni caso, tali sentenze non sembrano escludere la ritualità di una notifica effettuata ad un ufficio periferico, anziché alla sede legale o al  funzionario che si era costituito in primo grado  (criterio utilizzato anche dalla Sezione Prima di appello nella decisione n. 32 del 20.1.2010, che ha ritenuto rituale la notifica effettuata “alla sede INPDAP  …interessata al contenzioso in prime cure”, affermando peraltro che, come “sede” ai fini dell’art. 145 c.p.c., può intendersi anche la “sede effettiva” oltre che la “sede legale”).

b) Dall’altro lato, vi sono decisioni che ai fini del termine breve per appellare ritengono idonea tanto la notificazione della sentenza presso la sede legale dell’Ente (ex art. 145 c.p.c.) quanto presso la persona fisica del difensore iscritto all’albo o del funzionario pubblico all’uopo delegato costituitisi in primo grado (ex art. 170 comma 1 c.p.c.), con esclusione della possibilità di notificare alla sede periferica dell’Ente.

In particolare, l’ordinanza di deferimento della questione di massima richiama in tal senso alcune sentenze della Prima Sezione centrale di  appello (sentenze n. 17 depositata il 15.1.2009,  n. 191 del 28.4.2008 e n. 521 depositata il  27.11.2008, quest’ultima peraltro ammette anche la notifica nella sede legale) della Seconda Sezione centrale di appello (sent. n. 301 del 15.6.2009, peraltro relativa all’ipotesi di  contumacia dell’ente previdenziale convenuto in primo grado) e della Terza Sezione centrale di appello (n. 526 depositata il 18.11.2009, n. 456 depositata il 22.6.2010, n. 244 depositata il 7.3.2011, n. 223 depositata  il 5.6.2009, anche quest’ultima relativa ad un’ipotesi di contumacia dell’Ente).

7 – Il predetto contrasto giurisprudenziale può essere risolto con riferimento alla normativa speciale, sulla base degli spunti forniti dalla giurisprudenza della Cassazione (§§ 5.1, 5.2, 5.3). In altri termini, deve ritenersi che la soluzione della questione di massima passi da una rigorosa applicazione dell’art.285 e quindi dell’art.170 c.p.c., che disciplinano la materia della notificazione delle sentenze ai fini del termine per l’impugnazione, con norme speciali rispetto a quelle generali sulla notifica degli atti processuali (art. 145 c.p.c., per gli enti previdenziali).

In particolare, ai sensi dell’art.170 c.p.c., occorre in primo luogo stabilire chi sia il destinatario della notificazione in questione, ed in base a questo accertamento stabilire il luogo della stessa, distinguendo l’ipotesi in cui l’amministrazione si sia costituita nel giudizio di primo grado con un proprio funzionario dotato della qualifica di avvocato ed iscritto all’albo speciale oppure da un proprio funzionario privo della suddetta qualità; fermo restando che in questa sede non si esaminano – in quanto disciplinate da norme diverse – le questioni della notificazione alle amministrazioni pubbliche contumaci in primo grado (per le quali vige il principio della notifica alla parte personalmente, e quindi nella sede legale: cfr. § 3.1) e della notificazione alle amministrazioni dello Stato (cfr. § 3.2).

7.1 – Nel caso di amministrazione costituitasi conferendo mandato ad  un procuratore iscritto all’albo (che può anche essere un funzionario dell’Ente: cfr. §§ 5.1 segg.), in forza del combinato disposto dell’art.285 c.p.c. e dell’articolo 170 comma 1 c.p.c., la notificazione della sentenza di primo grado deve avere come destinatario  questo specifico soggetto, fermo restando che anche la notifica “alla parte presso il procuratore costituito” è idonea a produrre l’effetto di far decorrere il termine breve per l’impugnazione ex art. 285 c.p.c. (cfr. § 5.1.1); in tal caso, il luogo della notifica  sarà dato dal domicilio eletto da detto procuratore, o in quello risultante dall’albo (cfr. § 5.1.2); o, in mancanza, nella segreteria della Corte dei conti,  a meno che l’avvocato non sia anche funzionario dell’ente, nel qual caso la notificazione va effettuata al suo ufficio di appartenenza, ai sensi dell’art. 1, ultimo comma, R.D. n.1038 del 13.8.1933.

7.2 – Viceversa, nel caso di amministrazione costituita in primo grado con un dirigente o funzionario da questi delegato (soggetti costituiti non in qualità di procuratore iscritto all’albo, bensì di dipendenti dell’ente), la difesa dell’I.N.P.D.A.P. ha riconosciuto  la facoltà del dirigente di sede periferica di costituirsi in giudizio per l’ente ed intervenire nella discussione (ai sensi dell’art.16 lett. f D. Lgs. 165/2001 e dell’art. 6 comma 4 D.L. 453/1993 citato), ma ha sostanzialmente escluso ogni funzione di rappresentanza  del dirigente e quindi ogni possibilità di ricevere la notificazione della sentenza per conto dell’Istituto. In particolare, la difesa di parte appellante ha sostenuto che il dirigente non potrebbe ricevere la notificazione della sentenza né come rappresentante processuale dell’ente (in quanto il rappresentante legale dell’I.N.P.D.A.P. è il Presidente del Consiglio di Amministrazione, il quale può delegare questo potere solo in casi e modi limitati, ai sensi  dell’art.3 D. Lgs. n. 479 del 30 giugno 1994 e dell’ art. 3 lett. b  D.P.R. n. 368 del 24.9.1997), né come rappresentante tecnico (essendo privo di un mandato difensivo e della qualità di procurato-re): di conseguenza, la notificazione della sentenza dovrebbe avvenire nelle  mani del Presidente-legale rappresentante dell’ente, nella sua sede legale in Roma (ai sensi dell’art.170, comma 3, c.p.c., in relazione all’art.145 c.p.c., all’art.46 c.c. ed all’art.3 D.Lgs. 479/1994), mentre la notifica effettuata presso la sede periferica “al legale rappresentante” (o “al direttore pro-tempore” della sede periferica) non sarebbe efficace ai fini della decorrenza del termine per l’appello.

Questa tesi è contraddetta dalla disposizione dell’art.6, comma 4, D.L. 453/1993 sopra richiamata, che testualmente attribuisce al dirigente in quanto tale (o al soggetto da lui delegato) la funzione “di rappresentare l’ente in giudizio” (cfr. § 5.3.1.a). Tale norma impone di riconoscere comunque una funzione di rappresentanza al dirigente, restando aperto solo il problema di verificare se egli intervenga in giudizio come rappresentante “tecnico” dell’ente, ovvero come  “procuratore”, ai fini dell’art.170 comma 1 c.p.c. (nel qual caso la sentenza dovrebbe essere notificata personalmente a questo soggetto); oppure come “rappresentante processuale” dell’ente, ovvero come titolare di un organo dell’Istituto, il quale dovrebbe ritenersi “costituito personalmente” in giudizio, ai fini dell’art.170 comma 3 c.p.c. (nel qual caso la notifica della sentenza di primo grado dovrebbe essere effettuata all’ “ente” nella “residenza dichiarata” o nel “domicilio eletto”, ovviamente nelle mani del titolare dell’ufficio, non della “persona fisica” costituitasi in giudizio per l’Istituto). Problema, come sopra precisato, aperto a soluzioni differenziate anche nella giurisprudenza civile (cfr. § 5.3.2).

7.2.1 – In merito a tale questione, non è dirimente l’art.6 comma 4 citato, in quanto esso non specifica il titolo della partecipazione del dirigente in giudizio (come rappresentante “tecnico” o come “rappresentante processuale” dell’ente); né, d’altro canto, è dirimente l’art. 14 D.L. 669 31.12.1996, convertito nella legge n.30 del 1997, invocato dalla difesa dell’I.N.P.D.A.P. a sostegno della sua richiesta subordinata di riconoscere una funzione di “rappresentanza tecnica” al dirigente (ex art.82 c.p.c.), e quindi di individuare la persona fisica del dirigente come destinatario della notifica (ai sensi dell’art.170 comma 1 c.p.c.). Infatti, è vero che l’art.14 citato prevede la notifica della sentenza “impersonalmente” alle “strutture territoriali” degli enti solo ai fini dell’esecuzione forzata contro la pubblica amministrazione; tuttavia – proprio perché questa norma intende disciplinare solo l’esecuzione forzata (cfr. la rubrica dell’art.14) e non aspetti del processo di cognizione, come il decorso del termine per proporre appello – non si può desumere dalla disposizione in esame un argomento a contrario per affermare la necessità di notificare la sentenza “personalmente” ad altri fini (ovvero, la necessità di notificare la sentenza alla persona fisica del dirigente ai fini della decorrenza del termine, questione totalmente esorbitante dalla ratio della norma).

Inoltre, è indubbio che la figura del dirigente (o del funzionario da questi delegato) ha una competenza tecnica che assorbe anche la funzione difensiva; ed è altresì pacifico che il dirigente di un ufficio periferico di un ente previdenziale, che interviene in primo grado per l’amministrazione, non è il rappresentante legale dell’ente stesso. D’altro canto, il funzionario interviene in giudizio non in forza di un mandato, ma in forza della legittimazione straordinaria conferitagli dal predetto art. 6 comma 4, ed ai sensi del D.Lgs. 165/2001 (artt.16 e 17) è normalmente a tale dirigente che sono attribuite la gestione della pratica amministrativa e l’adozione sia del provvedimento impugnato, sia del provvedimento satisfattivo delle richieste oggetto del ricorso giurisdizionale.

Pertanto, la figura del dirigente non è perfettamente sovrapponibile né

a quella del rappresentante legale né a quella del difensore dell’ente, atteso che le funzioni dirigenziali hanno un contenuto complesso, ed occorre quindi  risolvere la questione verificando se – nell’ordinamento dell’Istituto - la costituzione del dirigente (o del funzionario da lui delegato) avvenga in funzione di rappresentanza processuale o di rappresentanza tecnica dell’ente.

7.2.3 – La questione in esame può essere risolta sulla base delle seguenti considerazioni.

Anzitutto, va evidenziato che il dirigente della sede periferica di un Ente previdenziale, che si costituisca in primo grado in qualità di direttore della sede (legittimato dalle regole di organizzazione interna dell’ente) ed in forza delle norme generali (art.6 comma 4 D.L.453/1993),  non è equiparabile ad un “procuratore” dell’ente ai fini dell’art.170 comma 1 c.p.c., non solo perché la norma in questione presuppone un difensore in senso tecnico (ovvero una persona fisica iscritta all’Albo previo accertamento dei requisiti di legge), ma soprattutto  perché la costituzione in giudizio non avviene in forza di una procura generale o speciale, ma di funzioni attribuite al soggetto non come persona fisica ma come  titolare di un ufficio pubblico. Analogo discorso vale nell’ipotesi di delega del dirigente ad un funzionario amministrativo, proprio perché trattasi di “delega”  (di funzioni amministrative)  e non di “procura”  (cfr. art.6 comma 4 cit.) e quindi deve ritenersi che il funzionario agisca come semplice sostituto del dirigente, che resta il rappresentante dell’ente costituito nel giudizio di primo grado.

Per converso, pur essendo indubbio che – in linea di principio – l’art.3 D.Lgs. 479/1994  attribuisce la rappresentanza legale dell’I.N.P.D.A.P. al suo Presidente (che in tale veste è legittimato a compiere e ricevere ogni atto processuale spettante all’Istituto), tuttavia non può astrattamente escludersi che norme di settore, norme interne e atti organizzativi dell’ente stesso deleghino ai dirigenti la rappresentanza processuale dell’ente, in via esclusiva o concorrente con quella del Presidente, in relazione a determinati affari, in specie quelli rientranti nell’ambito di competenza territoriale. In tal senso si è espressa la giurisprudenza della Cassazione (cfr. sentenza Sez. I n. 10077 del 25.6.2003), secondo la quale, in forza delle norme disciplinanti l’ente (in specie l’art.3 lett. f D.P.R. 368/1997), ai dirigenti delle strutture periferiche dell'INPDAP (sulle quali l'istituto è organizzato) sono attribuite <<la legittimazione e la rappresentanza (anche) processuale in relazione agli affari appartenenti alla struttura territoriale, legittimazione e rappresentanza, peraltro, non esclusive bensì concorrenti con il generale potere di rappresentanza legale demandato al presidente dell'istituto>>.

In altri termini, in forza delle norme di organizzazione interna dell’ente (cfr. l’ art.3 lett. f del regolamento dettato con D.P.R. 368/1997) e  delle norme speciali di settore (art. 6, comma 4, D.L.. 453/1993 e art.3 lett.b D.Lgs. 479/1994), è ben possibile che non solo la gestione della pratica previdenziale (e quindi, in ultima analisi, il riconoscimento del diritto controverso in giudizio), ma anche la rappresentanza in giudizio dell’Istituto, in linea di principio  assegnata al rappresentante legale dell’ente, venga delegata a dirigenti di sede periferica. Ovviamente, questo potere rappresentativo va accertato in concreto, con riferimento all’ordinamento del singolo ente ed agli atti organizzativi interni che ne definiscono l’ambito; pur dovendosi precisare che, secondo la giurisprudenza civile, sussiste una presunzione iuris tantum della legittimazione processuale di un soggetto che si costituisca in giudizio in qualità di rappresentante di una persona giuridica (Cass. civ. Sez. 1 n. 13669 del 13.6.2006, Sez. Un n. 20596 del 2007, Sez. 3 n. 9908 del 26.4.2010).

7.2.3 – In conclusione, qualora il dirigente di una sede periferica dell’I.N.P.D.A.P. (o un funzionario da lui delegato) sia intervenuto nel giudizio di primo grado nell’interesse dell’ente in luogo del legale rappresentante, deve ritenersi che l’Istituto sia costituito “personalmente” in tale giudizio, tramite questo suo funzionario delegato a rappresentarlo. Di conseguenza, il destinatario della notificazione va individuato in applicazione dell’art.170, comma 3, c.p.c., che impone di notificare la sentenza all’ente stesso, ovviamente (trattandosi di persona giuridica) a mani del soggetto che la rappresenta, ovvero o il titolare dell’ufficio che si è costituito in rappresentanza dell’ente in primo grado, o – in mancanza - il Presidente-legale rappresentante dell’ente, così come ritenuto anche in altri giudizi di competenza del giudice ordinario (cfr. §  5.3.2).

Quanto, poi, al luogo della notificazione, anche volendo condividere la tesi che le sedi periferiche non sono sedi legali dell’ente e del suo Presidente (a prescindere dalla possibilità di qualificarle  come “sedi effettive” ai fini dell’art. 145 c.p.c., come ritenuto da Sez. prima centrale di appello n.32/2010 citata), occorre avere riguardo alla “residenza dichiarata o al domicilio eletto”, ai sensi dell’art.170 comma 3 c.p.c.. Pertanto, qualora si notifichi la sentenza al dirigente o funzionario costituitosi in primo grado, si avrà riguardo al domicilio eletto in sede di costituzione (o, in mancanza, alla sede del dirigente, ai sensi dell’art.1 R.D.1038/1933); qualora si notifichi la sentenza al Presidente dell’ente (verosimilmente non costituitosi in primo grado e quindi privo di domicilio eletto), occorrerà avere riguardo alla sede legale dell’ente, che equivale a residenza (ex art. 145 c.p.c.), così come nel caso di contumacia dell’ente.

Ovviamente, non si può in questa sede entrare nel merito delle singole fattispecie che si possono verificare in materia di notificazione della sentenza, con riferimento all’ordinamento dei singoli enti e dei poteri di rappresentanza concretamente conferiti ai direttori degli uffici periferici,  o in materia di concreta modalità di individuazione del destinatario della notificazione, o in materia di decadenza o sostituzione del dirigente della sede, e così via; singole ipotesi che sono demandate agli sviluppi della giurisprudenza.

7.3 – Conclusivamente, in relazione alla questione di massima (nella parte in cui essa è stata dichiarata ammissibile)  dell’ordinanza di deferimento della Prima Sezione di appello può esprimersi il seguente principio di diritto: << ai fini della decorrenza del termine breve per appellare, qualora l’ente previdenziale si sia costituito in primo grado con proprio dirigente o funzionario delegato, la notificazione della sentenza di primo grado dev’essere effettuata all’amministrazione costituita ai sensi dell’art.170 comma 3 c.p.c., restando comunque preclusa l’applicazione esclusiva dell’art. 145 c.p.c..>>, con le precisazioni sopra riportate in relazione ai vari casi ipotizzabili (cfr. §§ 7, 7.1, 7.2 segg).

8 – Atteso che l’oggetto della cognizione delle Sezioni riunite, diversa-mente da quello delle Sezioni Unite della Cassazione, è costituito non da tutta la causa controversa dinanzi alle sezioni semplici, bensì - esclusivamente – dalla decisione della questione di massima (cfr. SS.RR. n.13/QM depositata il 3 agosto 2011), alla presente decisione farà seguito la restituzione dei fascicoli di causa alle Sezioni competenti, per la prosecuzione del giudizio di merito e la decisione sulle spese.

Si manda quindi alla Segreteria di provvedere alla trasmissione di copia della presente sentenza e dei fascicoli di causa al giudice rimettente, nonché alle  comunicazioni  alle parti ed agli altri adempimenti di rito.

PER QUESTI MOTIVI

LA CORTE DEI CONTI

SEZIONI RIUNITE IN SEDE GIURISDIZIONALE

Visti gli articoli 21, 26 R.D. n.1038 del 13 agosto 1933, 279 c.p.c., 1 comma 7, del decreto-legge n.453 del 15 novembre 1993, convertito in legge n.19 del 15 novembre 1993, e successive modificazioni, ogni diversa istanza,  domanda, eccezione o deduzione disattesa o reietta, così decide

-       dichiara inammissibile la questione di massima relativamente alla notificazione della sentenza di primo grado alle amministrazioni dello Stato;

-       risolve la residua questione di massima nel senso che, ai fini della decorrenza del termine breve per appellare, qualora l’ente previdenziale si sia costituito in  primo grado con proprio dirigente o funzionario delegato, la notificazione della sentenza di primo grado deve essere effettuata all’amministrazione costituita ai sensi dell’art.170 comma 3 c.p.c., restando comunque preclusa l’applicazione esclusiva dell’art. 145

 c.p.c.

Nulla per spese.

Dispone rimettersi gli atti dei giudizi di appello in epigrafe indicati alla Sezione competente.

Manda alla Segreteria gli adempimenti di rito.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del 28 settembre 2011

L’ESTENSORE                                                     IL PRESIDENTE

   (Luigi Cirillo)                                         (Arturo Martucci di Scarfizzi)

 

Depositato in Segreteria il 13 gennaio 2012

                                     Il Dirigente

                                   Patrizio Michetti