REPUBBLICA
ITALIANA 10/2007/QM
IN
NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA
CORTE DEI CONTI
A
SEZIONI RIUNITE
in sede giurisdizionale,
composta dai seguenti magistrati :
Antonino COCO Presidente
Rocco DI PASSIO Consigliere
Silvano DI SALVO
Consigliere relatore
Maria FRATOCCHI
Consigliere
Pino ZINGALE
Consigliere
Piergiorgio DELLA VENTURA Consigliere
Enrico TORRI
Consigliere
ha pronunciato la
seguente
nel giudizio sulla questione di massima deferita dalla Sezione terza giurisdizionale centrale d’appello con ordinanza n° 081/2007 del 18 aprile 2007 ed iscritta al n° 237/SR/QM del registro di Segreteria nel corso del giudizio sull’appello in materia pensionistica proposto dal Ministero dell’economia e delle finanze avverso la sentenza della Sezione giurisdizionale regionale per la Calabria in composizione monocratica n° 817 del 19 luglio 2005 e nei confronti della Sig.ra BONACCURSO Caterina.
Visti gli atti e i documenti di causa;
Uditi, nella pubblica udienza del 24 ottobre 2007, il
relatore Consigliere Silvano DI SALVO, l’Avvocato Alessandro PINTUS in
rappresentanza e difesa della Sig.ra BONACCURSO Caterina, la Dott.ssa Anna
Maria ALIMANDI in rappresentanza e difesa del Ministero dell’economia e delle
finanze, nonché il rappresentante del pubblico ministero nella persona del Vice
Procuratore generale Fiorenzo SANTORO.
Ritenuto in
Con ricorso depositato il 23 luglio 1985, all’epoca proposto dinanzi alle Sezioni giurisdizionali per le pensioni di guerra di questa Corte, la Sig.ra BONACCURSO Caterina, rappresentata e difesa dall'Avvocato Alessandro PINTUS, impugnava il provvedimento del Ministero del tesoro n° 2702848 in data 8 maggio 1985 che le negava trattamento pensionistico di guerra di riversibilità ‑richiesto nella qualità di orfana del Sig. BONACCURSO Francesco- per carenza del requisito dell’inabilità a proficuo lavoro, e chiedeva il riconoscimento del diritto alla corresponsione del già denegato trattamento pensionistico vitalizio in conformità alle tabelle di legge.
Pervenuto il giudizio alla cognizione del competente giudice monocratico della Sezione giurisdizionale per la Calabria, lo stesso pronunciava tre ordinanze istruttorie per l’acquisizione di pareri medico‑legali sulle questioni di causa, interpellando inizialmente il Collegio medico-legale del Ministero della difesa, dapprima con ordinanza n° 49 del 23 aprile 1998 (riscontrata con parere reso dalla Sezione speciale presso la Corte dei conti nella seduta del 18 giugno 1999), indi con ordinanza n° 277 del 9 settembre 2002 (riscontrata con parere reso dal C.m.l. costituito in Sezioni ordinarie presso il Ministero della difesa nella seduta del 13 ottobre 2003) e, successivamente, rivolgendosi a un sanitario privato specialista in medicina legale, con ordinanza n° 61 del 7 aprile 2004 (riscontrata con relazione depositata il 28 gennaio 2005).
All’esito della predetta fase istruttoria, il menzionato giudice unico delle pensioni della Sezione giurisdizionale regionale per la Calabria accoglieva parzialmente il ricorso pronunciando la sentenza n° 817/2005 del 17 giugno‑19 luglio 2005 con la quale –aderendo alle conclusioni del consulente tecnico d’ufficio da ultimo interpellato- dichiarava la spettanza, in favore della ricorrente, di pensione di guerra di riversibilità con decorrenza dal 19 agosto 1991, data di accertata inabilità della ricorrente a proficuo lavoro, oltre interessi legali e rivalutazione monetaria con pari decorrenza.
Avverso tale sentenza ricorreva in appello l’Amministrazione con atto del 9 novembre 2005, lamentando, per quanto qui interessa, che il giudice di prime cure si è avvalso della consulenza medica di un privato professionista, mentre avrebbe dovuto utilizzare le strutture pubbliche espressamente individuate dalla disciplina vigente, e sostenendo (in adesione a quanto affermato dalla Sezione prima giurisdizionale centrale d’appello con sentenza 3 settembre 2004, n° 303) che, di conseguenza, detta consulenza deve ritenersi improduttiva di effetti nel processo e la sentenza, perciò, affetta da mancanza assoluta di motivazione.
La Sig.ra BONACCURSO si costituiva nel giudizio d'appello con il patrocinio dell’Avvocato Alessandro PINTUS che, con note d'udienza depositate il 22 marzo 2007, deduceva l’infondatezza del gravame, anche sul motivo prima indicato.
Investita del giudizio, la Sezione terza giurisdizionale centrale d’appello, con l'ordinanza indicata in epigrafe, premetteva che sulla predetta questione è già in passato intervenuta l’ordinanza della Corte costituzionale n° 131 del 9-16 aprile 1998, che, nel ritenere non escluso innanzi alla Corte dei conti il ricorso alla consulenza tecnica d’ufficio in materia pensionistica secondo il codice di rito civile, ha dichiarato la manifesta infondatezza della questione di legittimità costituzionale degli artt. 1, terzo comma, della legge 14 gennaio 1994 n° 19 e 2, secondo comma, della legge 8 ottobre 1984 n° 658 sollevata dalla Corte dei conti – Sezione giurisdizionale per la Basilicata, che aveva reputato il combinato disposto di tali norme confliggente con gli artt. 3, primo comma, 24, primo e secondo comma, 97, primo e secondo comma, 108, secondo comma, e 113 della Costituzione “nella parte in cui implicitamente esclude l’ammissibilità della consulenza tecnica d’ufficio disciplinata dall’art. 445 cod. proc. civ.”.
Tuttavia –rilevava la menzionata Sezione terza giurisdizionale- mentre in un primo periodo successivo alla suddetta pronuncia della Corte costituzionale la facoltà del giudice pensionistico di fare ricorso a consulenze tecniche di professionisti privati non è stata posta in dubbio (cfr. ricostruzione di cui all’ordinanza n° 106 del 22 dicembre 2005, pronunciata dalla Sezione giurisdizionale d’appello per la Regione siciliana), alcune sentenze della Sezione prima giurisdizionale centrale d’appello hanno riaffermato in seguito l’obbligo dell’esclusivo ricorso alle strutture pubbliche sulla base del sopravvenuto art. 20 del d.P.R. 29 ottobre 2001 n° 461 (ex plurimis cfr. sentenze 14 luglio 2004, n° 280; 3 settembre 2004, n° 303; 24 maggio 2005, n° 179; 24 maggio 2005, n° 180 e 14 novembre 2005, n° 365), tanto che la Sezione giurisdizionale d’appello per la Regione siciliana, con l’ordinanza n° 106 del 2005 innanzi citata, rilevato nella fattispecie un contrasto di giurisprudenza, deferiva a queste Sezioni riunite questione di massima, sottolineando altresì l’imponenza e la rilevanza che aveva assunto il fenomeno delle consulenze affidate a professionisti privati.
Ricordando che la proposta questione veniva però dichiarata inammissibile sotto vari profili dalle adite Sezioni riunite con la sentenza 22 giugno 2006 n° 4/2006/QM, la menzionata Sezione terza centrale ha evidenziato nell’epigrafata ordinanza di deferimento l’attuale persistere del già denunciato contrasto nella materia di che trattasi, con particolare riferimento alle opposte conclusioni cui sono pervenute da un lato la sentenza n° 15 del 16 gennaio 2006 pronunciata dalla Sezione prima centrale (favorevole alla possibilità per il giudice pensionistico di avvalersi di consulenze tecniche d’ufficio rese da soggetti diversi dagli organi sanitari pubblici) e, dall’altro, la sentenza della Sezione terza centrale n° 410 del 9 ottobre 2006 (conforme all’orientamento negativo seguito dalla Sezione prima centrale antecedentemente alla sentenza n° 15 del 2006).
La Sezione remittente, dunque, ritenuto che le problematiche connesse al menzionato contrasto giurisprudenziale presentino un elevato grado di complessità interpretativa e si prestino ad un'applicazione generalizzata in un settore di forte impatto sociale, ha sospeso il giudizio su conforme richiesta del difensore dell'appellata, disponendo contestualmente la trasmissione degli atti a queste Sezioni riunite per la risoluzione della seguente questione di massima: “se il giudice contabile debba, nei giudizi pensionistici, rivolgersi, per le consulenze medico-legali, necessariamente alle strutture pubbliche individuate dalle disposizioni di settore oppure abbia anche la facoltà, ai sensi degli artt. 15, primo comma, e 26 del regio decreto 13 agosto 1933 n° 1038, 73 del regio decreto 12 luglio 1934 n° 1214, e 2, comma 4, del decreto-legge 15 novembre 1993 n° 453, convertito dalla legge 14 gennaio 1994 n° 19, di disporre consulenze tecniche di ufficio secondo le norme del codice di procedura civile, affidandole a professionisti privati.”.
In data 10 ottobre 2007 ha depositato memoria l’appellata Sig.ra BONACCURSO Caterina, rappresentata e difesa dall’Avvocato Alessandro PINTUS, richiamando le argomentazioni difensive già prospettate innanzi al giudice d’appello con riferimento all’ammissibilità dell’acquisizione di consulenza tecnica d’ufficio presso un professionista privato, e ribadendo che detta facoltà, secondo la dottrina e la giurisprudenza formatasi sull’argomento, parifica i poteri istruttori di cui devono disporre, quanto meno in materia di diritti, il giudice amministrativo e il giudice ordinario, e rappresenta altresì esplicazione del principio di parità delle posizioni processuali fra le parti che discende direttamente dall’art. 6 della Convenzione europea dei diritti dell’uomo, resa esecutiva in Italia con legge 4 agosto 1955 n° 848. Conclusivamente l’appellata chiede volersi riaffermare la facoltà per il giudice delle pensioni presso la Corte dei conti di potersi avvalere –ove lo ritenga necessario al fine del decidere- di un consulente tecnico d’ufficio diverso da organi sanitari pubblici, nominando un medico legale libero professionista ai sensi degli artt. 191 e 445 c.p.c..
In data 11 ottobre 2007 ha altresì depositato memoria il Procuratore generale presso questa Corte, previamente ricostruendo le vicende processuali esitate nella proposizione della questione di massima oggi in discussione ed evidenziando l’attuale sussistenza del denunciato contrasto giurisprudenziale interpretativo orizzontale in secondo grado, idoneo ad attivare il potere-dovere delle Sezioni riunite di rendere la pronuncia sul punto di diritto deferito, con conseguente ammissibilità della questione proposta, atteso peraltro che sulla analoga questione deferita dalla Sezione giurisdizionale d’appello per la Regione siciliana le Sezioni riunite hanno emesso pronuncia di inammissibilità per carenza di rilevanza e per mancata dimostrazione della sua problematicità nel giudizio a quo.
Nel merito della questione deferita, il requirente ha poi ricostruito il quadro storico-normativo delle disposizioni che hanno disciplinato nel tempo l’attività di consulenza del Collegio medico legale del Ministero della difesa prestata su richiesta della Corte dei conti, pervenendo alla conclusione che, pur potendo ritenersi parzialmente abrogato l’art. 13 della legge n° 416 del 1926 dopo il trasferimento alle singole Amministrazioni della competenza a liquidare le pensioni ordinarie, l’espressa salvezza anche di tale articolo 13, sancita dall’art. 20 del d.P.R. 29 ottobre 2001 n° 461 in sede di abrogazione della citata legge n° 416 del 1926, non può avere altro significato che quello di confermare che la Corte dei conti deve avvalersi nei giudizi pensionistici essenzialmente dell’attività consultiva del Collegio medico legale del Ministero della difesa, cui si affiancano le ulteriori funzioni consultive dell’Ufficio medico legale del Ministero della salute, e, dopo l’entrata in vigore delle leggi 8 ottobre 1984 n° 658 e del decreto-legge 15 novembre 1993 n° 453 convertito nella legge 14 gennaio 1994 n° 19, quelle degli ospedali civili e militari ivi contemplati.
Il Procuratore generale rinviene ulteriore conferma di tale interpretazione nell’art. 5 della legge 21 luglio 2000 n° 205, istitutivo del giudice unico delle pensioni (che non ha fatto richiamo agli artt. del c.p.c. relative alla consulenza tecnica d’ufficio), non smentita dall’ordinanza della Corte costituzionale n° 131 del 1998, ove si fa riferimento all’inapplicabilità dell’art. 13 della legge 11 marzo 1926 n° 416 con argomentazione che sarebbe stata poi superata dall’art. 20 del sopravvenuto d.P.R. n° 461 del 2001 e dall’espresso richiamo ivi operato a detta norma.
Né a diversa conclusione, deduce il Procuratore generale, può condurre l’ulteriore disposizione relativa all’acquisizione di mezzi istruttori nei procedimenti innanzi alla Corte dei conti di cui all’art. 15 del r.d. n° 1038 del 1933, che, in ragione della sua formulazione, non può essere considerata legittimante la facoltà di ricorrere ad organi di consulenza che non siano quelli che la legge ha via via apprestato per i giudizi pensionistici, da ritenersi del tutto adeguata, per la varietà delle opzioni che fornisce, alle esigenze del giudice, atteso peraltro che il consulente tecnico è un organo ausiliario i cui pareri, se del caso, possono essere disattesi dal giudice, non rientrando gli stessi nella categoria dei mezzi di prova.
Infine, osserva il requirente, la tesi favorevole all’affidamento anche a liberi professionisti della c.t.u. comporta ulteriori oneri erariali nei casi di soccombenza dell’Amministrazione e della sua condanna alle spese di consulenza.
Ritiene dunque il requirente che siano tre (e solo tre) le tipologie di strutture consultive medico-legali a disposizione del giudice pensionistico : Collegio medico legale del Ministero della difesa (ovvero Sezione speciale dello stesso presso la Corte dei conti); ospedali militari e civili aventi sede nella regione di operatività del giudice; Ufficio medico legale presso il Ministero della salute, con conseguente mancanza assoluta di motivazione della sentenza che sia motivata sulla sola base di consulenze rese da soggetti non autorizzati dalla legge.
Conclusivamente il Procuratore generale chiede che le Sezioni riunite vogliano risolvere la proposta questione di massima nel senso che il giudice contabile, nei giudizi pensionistici, deve rivolgersi, per le consulenze medico‑legali concernenti la sussistenza, la dipendenza, la classifica e l’aggravamento delle infermità, necessariamente alle strutture pubbliche individuate dalle disposizione di settore, con esclusione della facoltà di disporre consulenze tecniche di ufficio secondo le norme del codice di procedura civile, affidandole a professionisti privati.
In data 16 ottobre 2007 ha depositato memoria difensiva il Ministero dell’economia e delle finanze, eccependo l’inammissibilità della questione di massima in argomento, rilevando che il contrasto giurisprudenziale evidenziato nell’ordinanza di rimessione non è attuale, avendo la Sezione prima centrale ripristinato l’iniziale orientamento negativo (mutato una tantum con la sentenza n° 15 del 2006) con la sentenza n° 64 del 19 marzo 2007, sicché può allo stato ritenersi uniforme la giurisprudenza delle Sezioni d’appello nel senso che nel processo pensionistico il giudice deve nominare i consulenti pubblici previsti dalla normativa di settore. Né può –secondo il predetto Ministero- ammettersi nella specie questione di massima per particolare complessità interpretativa e per particolare rilevanza della sua soluzione atteso il forte impatto sociale, proprio in quanto la questione è già stata risolta in grado d’appello con pronunce tutte dello stesso segno, sicché la pretesa difficoltà deve considerarsi venuta meno.
Nel merito, previa ricostruzione del quadro normativo, il nominato Ministero osserva che nel processo pensionistico innanzi alla Corte dei conti, nel caso in cui ritenga di avvalersi di un consulente tecnico, il giudice deve utilizzare le strutture sanitarie pubbliche espressamente individuate dalla legge, con conseguenti garanzie di partecipazione del medico di fiducia del ricorrente in caso di visita diretta e di autonomia dei componenti degli organi di consulenza collegiali rispetto all’Amministrazione, oltre che di rispetto del principio di gratuità del giudizio di cui alla costante giurisprudenza della Corte dei conti, che verrebbe meno ammettendo la possibilità di avvalersi di consulenti tecnici privati.
In tali sensi sono formulate dunque le richieste del predetto Ministero in ordine alla soluzione da dare alla proposta questione di massima.
Nell’odierna udienza di discussione l’Avvocato Alessandro
PINTUS, per la Sig.ra BONACCURSO Caterina, ha preliminarmente dedotto
l’ammissibilità della proposta questione di massima (aderendo sul punto a
quanto sostenuto dal Procuratore generale nella memoria depositata), ribadendo
articolatamente, nel merito, la legittima sussistenza per il giudice
pensionistico della Corte dei conti della facoltà di avvalersi, ove lo ritenga
necessario ai fini del decidere, di un consulente tecnico d’ufficio diverso da
organi sanitari pubblici.
A sua volta la Dott.ssa Anna Maria ALIMANDI, per il
Ministero dell’economia e delle finanze, ha ribadito l’inammissibilità della
questione deferita come già eccepito con memoria scritta, ripercorrendo nel
merito le argomentazioni già ivi esposte e confermando la propria posizione negativa
in ordine alla possibilità del giudice delle pensioni presso la Corte dei conti
di avvalersi di organi di consulenza medico-legale diversi da quelli pubblici
indicati dalla legge.
Il rappresentante della Procura generale, premettendo che
nella specie ricorrono –come già puntualizzato nella memoria scritta- tutti i
presupposti per considerare ammissibile la questione di massima deferita alle
Sezioni riunite, ha nel merito ripercorso la normativa che disciplina
l’acquisizione di pareri medico-legali da parte del giudice pensionistico della
Corte dei conti, ulteriormente illustrando e precisando le conclusioni
rassegnate con la richiamata memoria depositata l’11 ottobre 2007,
integralmente confermate all’esito della sua requisitoria.
In sede di replica l’Avvocato PINTUS ha sottolineato la
necessità che venga garantita la massima ampiezza del novero dei consulenti
medico legali d’ufficio utilizzabili innanzi alla Corte dei conti, atteso che
nel giudizio pensionistico allo stato non è consentito l’appello per motivi di
fatto, sicché le valutazioni del giudicante di primo grado devono essere
particolarmente esaustive e, se del caso, qualora la fattispecie dedotta in
giudizio sia particolarmente delicata e complessa, detto giudice deve poter far
ricorso a consulenti esperti e competenti, anche estranei alla pubblica
amministrazione.
1. Nel corso di un giudizio sull'appello in materia pensionistica di guerra proposto dal Ministero dell'economia e delle finanze avverso una sentenza della Sezione giurisdizionale regionale per la Calabria con la quale è stato riconosciuto il diritto di un’orfana di pensionato di guerra a fruire di pensione di guerra di reversibilità previa acquisizione –tra gli altri- del parere reso a titolo di consulenza tecnica d’ufficio da un professionista privato, è stata rimessa a queste Sezioni riunite, con ordinanza del giudice d'appello, la risoluzione della seguente questione di massima : “se il giudice contabile debba, nei giudizi pensionistici, rivolgersi, per le consulenze medico-legali, necessariamente alle strutture pubbliche individuate dalle disposizioni di settore oppure abbia anche la facoltà, ai sensi degli artt. 15, primo comma, e 26 del regio decreto 13 agosto 1933 n° 1038, 73 del regio decreto 12 luglio 1934 n° 1214, e 2, comma 4, del decreto-legge 15 novembre 1993 n° 453, convertito dalla legge 14 gennaio 1994 n° 19, di disporre consulenze tecniche di ufficio secondo le norme del codice di procedura civile, affidandole a professionisti privati.”.
La costituita Amministrazione appellante ritiene preliminarmente
inammissibile la deferita questione di massima non ravvisando alcun attuale
contrasto della giurisprudenza d’appello della Corte dei conti attesa la
corrente univocità delle pronunce emesse sull’argomento, a suo avviso tutte
concordemente negative dopo una singola, divergente pronuncia della Sezione
prima centrale, preceduta e seguita da sentenze di segno opposto anche di tale
Sezione, né potrebbe supplire al riguardo, per detta Amministrazione, il criterio
della sussistenza di una particolare rilevanza della soluzione richiesta per il
forte impatto sociale della fattispecie ovvero quello della particolare
complessità interpretativa delle norme da applicare, vertendosi in un caso di
questione già risolta con uniformità interpretativa che comunque non legittima
il deferimento del proposto quesito alle Sezioni riunite.
Nel merito della deferita
questione sia l’Amministrazione, sia il Procuratore generale, escludono che la
vigente normativa legittimi il ricorso da parte del giudice pensionistico della
Corte dei conti alla consulenza tecnica d’ufficio resa da professionista
privato, mentre di segno opposto sono le conclusioni rassegnate dal difensore
dell’appellata.
2. Premesso che la
soluzione della questione di massima relativa all’utilizzabilità o meno da
parte del giudice pensionistico della Corte dei conti di consulenze tecniche
d’ufficio affidate a professionisti privati, quale deferita dalla Sezione terza
centrale d’appello, è ammissibile sotto i non controversi profili della
rilevanza e del rapporto di pregiudizialità che la richiesta pronuncia va a
rivestire con riferimento al giudizio originante, va altresì affermato che nel
caso di specie la questione stessa va considerata ammissibile anche sotto l’ulteriore,
controverso profilo dell’attualità della sussistenza di un significativo
contrasto giurisprudenziale di tipo “orizzontale” in secondo grado, atteso che
la sentenza della Sezione prima centrale d’appello (n° 64 del 19 marzo 2007)
che avrebbe -ad avviso dell’Amministrazione appellante- ribadito l’orientamento
negativo già univocamente adottato anteriormente all’unica sentenza di segno
opposto pronunciata dalla stessa Sezione (n° 15 del 16 gennaio 2006), in realtà
non riconduce il relativo filone giurisprudenziale nell’alveo di quella
appagante reductio ad unitatem
ritenuta da queste Sezioni riunite preclusiva di deferimento per risoluzione di
contrasto giurisprudenziale in caso di singola pronuncia “orizzontalmente”
divergente ma poi univocamente superata da sentenze di segno opposto (cfr.
Sezioni riunite, 27 aprile 2004, n° 6).
Anzi, nell’affrontare il motivo di appello proposto dalla parte privata (che si doleva dell’avvenuta esclusiva utilizzazione da parte del giudice pensionistico di pareri emessi da organi medico-legali dell’Amministrazione), la invocata più recente pronuncia non valorizza in senso decisorio il percorso argomentativo già costantemente seguito dalla Sezione prima centrale nelle precedenti, numerose sentenze che hanno delibato al riguardo su appello proposto dalla parte pubblica che si doleva dell’utilizzazione di consulenza tecnica d’ufficio resa da professionista privato (vedansi, ad esempio, le sentenze 4 luglio 2004, n° 280; 3 settembre 2004, n° 303; 24 maggio 2005, n° 179; 24 maggio 2005, n° 180; 5 settembre 2005, n° 273; 19 ottobre 2005, n° 336 e 14 novembre 2005, n° 365), limitando ad obiter dicta parentetici le riflessioni sulla portata e sull’attualità o meno dell’ordinanza della Corte costituzionale 9-16 aprile 1998, n° 131 (per la quale le norme di disciplina del processo avanti alla Corte dei conti “non escludono la consulenza tecnica d’ufficio prevista nel codice di rito civile”), e, comunque, lasciando espressamente “impregiudicata” nella ratio decidendi ogni valutazione in ordine alla facoltà del giudice di rivolgersi a consulenti tecnici d’ufficio diversi da quelli previsti dalla normativa di settore (cfr. parte finale della motivazione della sentenza n° 64 del 2007 cit.).
A ciò va aggiunto che la medesima Sezione prima centrale d’appello, con la ancor più recente sentenza 18 settembre 2007, n° 252, nel pronunciarsi sull’appello proposto dal Ministero dell’economia e delle finanze avverso una sentenza della Sezione giurisdizionale per il Friuli Venezia Giulia che aveva accolto un ricorso proposto in materia pensionistica basandosi esclusivamente su consulenza tecnica d’ufficio resa da privato professionista “prescindendo dalla valutazione dei consulenti pubblici”, ha respinto la sollevata eccezione di carenza di motivazione della sentenza appellata, “poiché il primo Giudice ha ampiamente motivato circa l'adesione alla consulenza tecnica di ufficio, dopo aver diffusamente esplicitato i motivi per cui ha ritenuto di disattendere i pareri acquisiti dall'Amministrazione”, ancora una volta lasciando impregiudicata nell’economia della decisione ogni valutazione in ordine alla sussistenza o meno, nell’ordinamento giuridico positivo, della facoltà del giudice pensionistico della Corte dei conti di rivolgersi a consulenti tecnici d’ufficio privati professionisti.
Peraltro la problematicità della deferita questione va valutata anche alla luce della implicita, ma costantemente significativa ammissibilità della consulenza tecnica d’ufficio resa da professionista privato riconosciuta dalla giurisprudenza della Sezione giurisdizionale d’appello per la Regione siciliana (ex multis, vedansi sentenze 27 ottobre 2005, n° 213; 28 ottobre 2005, n° 219; 4 aprile 2006, n° 77, da leggere unitamente alle relative sentenze di primo grado appellate, e si confrontino i richiami contenuti nell’ordinanza 22 dicembre 2005, n° 106, di deferimento di analoga questione di massima, dichiarata inammissibile da queste Sezioni riunite -per difetto di rilevanza nel giudizio originante e per mancanza di argomentazione circa la sua effettiva problematicità in relazione al processo presso la Corte dei conti- con la sentenza 22 giugno 2006, n° 4/QM).
Pertanto, aderendo sul punto a quanto sostenuto dal Procuratore generale e condiviso dal difensore dell’appellata, e respingendo l’eccezione al riguardo sollevata dal Ministero dell’economia e delle finanze, la deferita questione di massima va dichiarata ammissibile.
3. Nel
merito, va poi osservato quanto segue.
La legislazione
vigente prevede specificamente la facoltà, per il giudice pensionistico della
Corte dei conti, di richiedere “pareri” al Collegio medico legale del Ministero
della difesa (art. 12 della legge 11 marzo 1926 n° 416) e alla Sezione di tale
Collegio istituito presso la sede centrale di questa Corte in Roma (art. 2,
primo comma, della legge 22 dicembre 1980 n° 913), nonché agli organi previsti
dall’ultimo comma dell’art. 2 della legge 8 ottobre 1984 n° 658 quale operante
in virtù del richiamo di cui all’art. 1, terzo comma, del decreto-legge 15
novembre 1993 n° 453 convertito nella legge 14 gennaio 1994 n° 19 (“ospedali militari o civili aventi sede nella
regione”), oltre che –al pari di altri “organi giudiziari”- a collegi
medici istituiti presso il Ministero della salute (art. 4-bis del d. lgs. 30 giugno 1993 n° 266 quale aggiunto dall’art. 52
della legge 16 gennaio 2003 n° 3), a prescindere dalla particolare disciplina
operante per la Sezione giurisdizionale della Corte dei conti per la Regione
siciliana in base al decreto del Ministro della difesa del 10 luglio 1989 (che
–successivamente alla sentenza della Corte costituzionale n° 270 del 25
febbraio-10 marzo 1988 con la quale è stata dichiarata l'illegittimità
costituzionale dell’art. 3, numero 3, del d. lgs. 6 maggio 1948 n° 655 nella
parte in cui non prevede l'attribuzione alla Sezione giurisdizionale della
Corte dei conti per la Regione siciliana dei giudizi sui ricorsi e sulle
istanze in materia di pensioni, assegni e indennità militari e di guerra,
relativi a cittadini residenti nella Regione stessa- ha istituito presso
l’Ospedale militare di Palermo una Commissione medico-legale avente il compito
di mettere in grado la predetta Sezione di poter disporre in loco di un organo di consulenza medico‑legale).
4. Sull’ammissibilità dell’utilizzo da
parte del giudice delle pensioni ‑in aggiunta agli organi di consulenza
pubblici innanzi indicati- di consulenti tecnici d’ufficio privati, si è venuto
a creare il già evidenziato contrasto giurisprudenziale, affermandosi, da un
lato, l’ammissibilità dell’utilizzo nel giudizio pensionistico di consulenze
tecniche d’ufficio quali previste nel codice di procedura civile, ritenute
quanto meno “non escluse” dalla predetta normativa di settore, e viceversa
sostenendosi, sull’opposto versante argomentativo, che, in caso di utilizzo da
parte del giudice pensionistico della Corte dei conti di un ausilio peritale in
corso di giudizio, deve farsi ricorso in via esclusiva alla funzione consultiva
delle strutture pubbliche specificamente indicate dal legislatore.
La posizione favorevole all’utilizzo di consulenti tecnici d’ufficio privati si fonda essenzialmente sulle argomentazioni formulate dalla Corte costituzionale nell’ordinanza n° 131 del 9-16 aprile 1998 che, nel ritenere non escluso innanzi alla Corte dei conti il ricorso alla consulenza tecnica d’ufficio in materia pensionistica secondo il codice di rito civile, ha dichiarato la manifesta infondatezza della questione di legittimità costituzionale degli artt. 1, terzo comma, della legge 14 gennaio 1994 n° 19 e 2, secondo comma, della legge 8 ottobre 1984 n° 658 sollevata dalla Corte dei conti – Sezione giurisdizionale per la Basilicata, che aveva reputato il combinato disposto di tali norme confliggente con gli artt. 3, primo comma, 24, primo e secondo comma, 97, primo e secondo comma, 108, secondo comma, e 113 della Costituzione “nella parte in cui implicitamente esclude l’ammissibilità della consulenza tecnica d’ufficio disciplinata dall’art. 445 cod. proc. civ.”.
La posizione più restrittiva si fonda invece sostanzialmente
sia sull’esistenza stessa di un’articolata e specifica normativa di settore che
disciplina in maniera esaustiva l’attività ausiliaria di consulenza medico‑legale
per il giudice pensionistico della Corte dei conti, sia sul mancato richiamo,
nell’art. 5 della legge 21 luglio 2000, n° 205, istitutivo del giudice unico
delle pensioni, di norme del codice di rito civile disciplinanti la consulenza
tecnica d’ufficio, pur avendo il legislatore puntualmente indicato in detto
articolo le norme codicistiche che presso tale organo monocratico vanno
applicate (segnatamente : artt. 420, 421, 429, 430 e 431 del codice di
procedura civile), sia, infine, sull’espressa salvezza –decretata dall’art. 20
del d.P.R. 29 ottobre 2001 n° 461 in sede di abrogazione della legge 11 marzo
1926 n° 416- degli artt. 11, 11-bis,
12, 13 e 14 della medesima legge, tra cui, appunto, la norma per la quale “La procura generale presso la Corte dei
conti, la sezione IV e le divisioni pensioni della Corte stessa, in sede di
liquidazione di pensione ai personali contemplati dalla presente legge,
dovranno esclusivamente rivolgersi al collegio medico-legale istituito col
precedente art. 11, qualora reputassero necessario un ulteriore parere
medico-legale od una ulteriore visita diretta del richiedente la pensione.”
(art. 13 cit.).
A ciò va aggiunto che la suindicata tesi negativa reputa la
già menzionata ordinanza della Corte costituzionale n° 131 del 1998, posta a
sostegno dell’opposto indirizzo giurisprudenziale, in realtà superata proprio
dalla sopravvenuta normativa di cui ai citati artt. 5 della legge n° 205 del
2000 e 20 del d.P.R. 29 ottobre 2001 n°
461, e, pertanto, comunque non utile a ritenere attualmente ammissibile la
facoltà di utilizzo di consulenti tecnici d’ufficio privati innanzi al giudice
pensionistico.
5. Per
quanto concerne la pretesa significatività dell’omesso richiamo nell’art. 5
della legge 21 luglio 2000, n° 205 a norme relative alla consulenza tecnica
d’ufficio, va considerato che l’ordinamento della Corte dei conti già
anteriormente all’entrata in vigore delle disposizioni sul giudice unico
pensionistico ammetteva l’utilizzo dei mezzi istruttori offerti anche dal
codice di procedura civile (vedansi in particolare gli artt. 15, primo comma, e
26 del r.d. 13 agosto 1933 n° 1038, l’art. 73 del r.d. 12 luglio 1934 n° 1214 e
l’art. 2, quarto comma, del decreto-legge 15 novembre 1993 n° 453, convertito
nella legge 14 gennaio 1994 n° 19 ad hoc
richiamati dalla Corte costituzionale nella già menzionata ordinanza n° 131 del
1998), sicché nell’omesso specifico richiamo a disposizioni codicistiche in
sede di istituzione del predetto organo giurisdizionale monocratico non può
fondatamente cogliersi una intentio legis
orientata verso una limitazione del già previsto novero di mezzi istruttori
utilizzabili nel giudizio pensionistico, tanto più laddove si consideri che
proprio allorquando queste Sezioni riunite hanno affermato –come dedotto dal
Procuratore generale- che nel giudizio pensionistico dinanzi alla Corte dei
conti la normativa sul processo del lavoro è applicabile limitatamente agli
artt. 420, 421, 429, 430 e 431 del c.p.c. (sentenza n° 6/QM del 9 luglio 2001),
l’individuazione delle ulteriori norme applicabili nella peculiare fattispecie
allora presa in considerazione (relativa alle modalità di notificazione
dell’atto introduttivo del giudizio pensionistico successivamente alla riforma
di cui all’art. 6 della legge n° 19 del 1994) è stata operata dapprima
verificando se il corpus delle
disposizioni speciali (in particolare di quelle recate dal r.d. 13 agosto 1933
n° 1038 e dal r.d. 12 luglio 1934 n° 1214) contemplasse una disciplina
specifica utilizzabile al riguardo, indi, e solo all’esito negativo di tale
accertamento, ammettendo, in virtù del rinvio dinamico di cui all’art. 26 del
r.d. n° 1038 del 1933, l’applicazione nel giudizio stesso di norme codicistiche
generali (sent. n° 6 del 2001, cit.).
Per la fattispecie attualmente all’esame di queste Sezioni
riunite, viceversa, la preesistente disciplina speciale già indicava compiutamente,
peraltro in attuale e piena compatibilità con le sopravvenute norme del
processo del lavoro richiamate dal già menzionato art. 5 della legge n° 205 del
2000, la tipologia dei mezzi istruttori utilizzabili, senza che nella nuova
disciplina si rinvengano preclusioni o contrasti normativi che possano condurre
a espungere dal preesistente quadro sistematico la facoltà per il giudice
pensionistico di far ricorso, oltre che alle consulenze rese dai già menzionati
organi pubblici, alla consulenza tecnica d’ufficio quale prevista nel codice di
rito civile; esclusione che peraltro, come precisato dalla Corte costituzionale
nella più volte richiamata ordinanza n° 131 del 1998, costituirebbe una
limitazione nell’impiego degli strumenti di ricerca della verità la quale,
presso le giurisdizioni che –come quella in materia di pensioni presso la Corte
dei conti- vertono su diritti e non su atti autoritativi (Corte costituzionale,
14-15 gennaio 1976, n° 8 e 25 giugno-21 luglio 1981, n° 141), non può essere
ammessa né tollerata (vedasi Corte costituzionale, 10-23 aprile 1987, n° 146 e
cfr. Corte costituzionale, 16-18 maggio 1989, n° 251), risolvendosi ogni
limitazione al riguardo in una disparità fra le parti incidente sullo stesso
diritto di difesa costituzionalmente garantito.
6. Parimenti deve ritenersi inconferente nella fattispecie
il richiamo all’espressa salvezza –fra le altre- della norma di cui all’art. 13
della legge 11 marzo 1926 n° 416 in sede di abrogazione della legge stessa
disposta dall’art. 20 del d.P.R. 29 ottobre 2001 n° 461.
Al riguardo vanno in
primis evidenziati la natura regolamentare di detto d.P.R. e i limiti normativi ravvisabili per lo stesso ex art.
20 della legge 15 marzo 1997 n° 59 in considerazione della sua funzione
meramente attuativa di quanto previsto dalla legge 24 novembre 2000 n° 340
(allegato A, n° 63), cioè di “delegificazione
e di semplificazione di procedimenti per il riconoscimento della dipendenza
delle infermità da causa di servizio, per la concessione della pensione privilegiata
ordinaria e dell'equo indennizzo, nonché per il funzionamento e la composizione
del Comitato per le pensioni privilegiate ordinarie” (e non certo di
introduzione, di modifica o di abrogazione di norme relative alle modalità di
esercizio della giurisdizione pensionistica innanzi alla Corte dei conti),
sicché già sotto tale profilo l’interpretazione di tale norma prospettata
dall’orientamento restrittivo in argomento non corrisponde alla voluntas legis.
Ciò premesso, va ulteriormente considerato che la norma
sulla cui espressamente conservata vigenza fa leva l’interpretazione che
ipotizza limitazioni ai poteri istruttori esercitabili nel giudizio
pensionistico (art. 13 della legge n° 416 del 1926 cit.) comunque non si
rivolge al giudice pensionistico e non ne può dunque –in disparte ogni altra
considerazione- condizionare o limitare le scelte processuali, essendo
testualmente rivolta :
a) alla “Procura generale presso la Corte dei conti”;
b) alla “Sezione IV” della Corte stessa, alla quale,
all’atto dell’entrata in vigore della legge n° 416 del 1926, erano attribuite
le funzioni non contenziose (e, dunque, non giurisdizionali) in materia
pensionistica (ordinaria) di cui all’art. 5 del “Regolamento per l’ordinamento
dei servizi e l’esercizio delle attribuzioni non contenziose della Corte dei
conti” approvato con deliberazione delle Sezioni riunite del 2 luglio 1913,
quale modificato dalla deliberazione delle Sezioni riunite del 30 gennaio 1920;
funzioni peraltro non più esercitate ‑quanto alle pensioni ordinarie- per
effetto dell’abrogazione delle disposizioni che attribuivano alla Corte dei
conti la liquidazione delle pensioni e del trasferimento delle relative
attribuzioni alle Amministrazioni dello Stato (art. 18 della legge 3 aprile
1933 n° 255 e art. 1 del r.d. 27 giugno 1933 n° 703), mentre, nella materia
delle pensioni di guerra (in riferimento nel presente giudizio), le
attribuzioni non contenziose in precedenza attribuite alla Corte dei conti
dall’art. 11, prima parte, della legge 14 agosto 1862 n° 800 (poi abrogato
dall’art. 18 della legge n° 255 del 1933) erano già state dismesse dalla Corte
stessa ancor prima dell’entrata in vigore del menzionato art. 13 della legge n°
416 del 1926, ai sensi e per gli effetti dell’art. 2 del d. lt. 6 dicembre 1917
n° 2067 (per i quali il Ministero per l’assistenza militare e le pensioni di
guerra, costituito con d. lt. 1° novembre 1917 n° 1812, esercitava “per le pensioni di guerra tutte le
attribuzioni della Corte dei conti e del Procuratore generale della Corte,
salvo per i ricorsi…e salvo il controllo della Corte stessa sulla regolarità
dei pagamenti fatti in esecuzione dei provvedimenti emessi dal Ministro”) e
del d. lt. 14 febbraio 1918 n° 23 (per il quale passarono a far parte del
Ministero per l’assistenza militare e le pensioni di guerra –fra gli altri- gli
“Uffici per la istruttoria e la
liquidazione delle pensioni privilegiate di guerra” della Corte dei conti),
ferme peraltro restando le attribuzioni contenziose di cui all’art. 3 del
menzionato d. lt. n° 2067 del 1917 e all’art. unico del r.d. 18 febbraio 1923
n° 424;
c) alle “Divisioni pensioni” della Corte dei conti, cioè a
quelle Divisioni amministrative di supporto poste alle dipendenze delle Sezioni
della Corte stessa con attribuzioni non contenziose in materia pensionistica di
cui alle già richiamate deliberazioni delle Sezioni riunite.
E’ evidente dunque che l’obbligo di rivolgersi
esclusivamente al Collegio medico legale previsto dal precedente e parimenti
vigente art. 11 della legge n° 416 del 1926 qualora fossero necessari “un ulteriore parere medico-legale od una
ulteriore visita diretta del richiedente la pensione”, introdotto dal
predetto art. 13 della medesima legge e conservato nell’ordinamento nonostante
la parziale abrogazione della legge stessa, può reputarsi allo stato diretto
esclusivamente nei confronti del Procuratore generale (che nelle controversie
in materia pensionistica è attualmente titolare del potere di ricorrere in via
principale nell’interesse della legge ex art. 6, sesto comma, del decreto-legge
15 novembre 1993 n° 453 convertito nella legge 14 gennaio 1994 n° 19), e,
comunque, non concerne i mezzi istruttori utilizzabili dal giudice
pensionistico, compiutamente previsti e disciplinati dagli artt. 15, primo
comma, e 26 del r.d. 13 agosto 1933 n° 1038, dall’art. 73 del r.d. 12 luglio
1934 n° 1214 e dall’art. 2, quarto comma, del decreto-legge 15 novembre 1993 n°
453, convertito nella legge 14 gennaio 1994 n° 19 (cfr. Corte costituzionale,
ordinanza 9-16 aprile 1998 n° 131 cit.).
A ciò va anche aggiunto che l’interpretazione in base alla
quale la riaffermata vigenza dell’art. 13 della legge n° 416 del 1926
inciderebbe sui poteri istruttori del giudice delle pensioni condurrebbe, in
virtù della ivi affermata esclusività della competenza dell’organo di
consulenza contemplato (“Collegio
medico-legale istituito con il precedente art. 11”), all’obliterazione
degli altri organi di consulenza appartenenti alla pubblica amministrazione
posti dal legislatore a disposizione del giudice pensionistico (segnatamente,
ai sensi della già richiamata normativa di settore : collegi medici istituiti
presso il Ministero della salute, ospedali civili e ospedali militari), con
un’ulteriore incongruenza sistematica nella ricognizione dei mezzi istruttori utilizzabili
da tale giudice.
7. In
relazione a talune deduzioni rappresentate dalle parti sia nelle memorie
scritte, sia nell’odierna udienza, va altresì osservato che non può ritenersi
prevalente, all’esito del giudizio di comparazione fra i valori protetti
dall’ordinamento, la necessità di salvaguardare le parti da eventuali oneri per
spese di consulenza tecnica d’ufficio che potrebbero essere posti a carico del
soccombente, rispetto all’esigenza di acquisire nel processo senza limitazioni
(anche se, ovviamente, con razionale e appropriato esercizio della
discrezionalità del giudice commisurata all’importanza, alla complessità e alla
difficoltà della controversia – cfr. d.P.R. 30 maggio 2002 n° 115) i necessari
elementi di giudizio al fine della ricerca della verità, tanto più che nel
vigente regime processuale pensionistico innanzi alla Corte dei conti l’art. 1,
comma quinto, ultima parte, del decreto-legge 15 novembre 1993 n° 453
convertito, con modificazioni, nella legge 14 gennaio 1994 n° 19 prevede che “Nei giudizi in materia di pensioni,
l'appello è consentito per soli motivi di diritto; costituiscono questioni di
fatto quelle relative alla dipendenza di infermità, lesioni o morte da causa di
servizio o di guerra e quelle relative alla classifica o all'aggravamento di
infermità o lesioni”, e che la Corte costituzionale, scrutinando la
predetta disposizione, ne ha riconosciuto la compatibilità con gli artt. 3, 24
e 113 della Costituzione proprio affermando che i giudizi pensionistici di
prime cure “si configurano come riesame
di un complesso procedimento amministrativo improntato ai principi della
trasparenza e del contraddittorio e riguardano essenzialmente il problema
dell’insorgenza del diritto, verificabile con la piena garanzia dell’impiego di
tutti i mezzi istruttori per la ricerca della verità”, richiamando
espressamente al riguardo, in epoca largamente successiva a quella di entrata
in vigore della legge n° 205 del 2000 e del d.P.R. 461 del 2001, non solo le
proprie sentenze n° 146 del 1987 e n° 251 del 1989, ma proprio la più volte
menzionata ordinanza n° 131 del 1998 di
cui impropriamente si prospetta la giuridica obsolescenza (Corte
costituzionale, 12-27 marzo 2003, n° 84).
8. A ciò
va aggiunto che il giudice delle leggi, nuovamente investito specificamente di
questioni attinenti all’utilizzo di mezzi istruttori medico‑legali presso
la Corte dei conti successivamente all’entrata in vigore delle già menzionate
disposizioni di cui all’art. 5 della legge n° 205 del 2000 e all’art. 20 del
d.P.R. n° 461 del 2001, ha ribadito, sia pur incidentalmente, che nei giudizi
pensionistici il giudice contabile ha facoltà di utilizzare “lo strumento della consulenza tecnica
d’ufficio”, potendo peraltro eventualmente rivolgersi, qualora non ritenga
nella sua discrezionalità di avvalersi di tale opzione, agli organi di
consulenza pubblici reputati più opportuni in ragione dell’oggetto e delle
parti della controversia (cfr. Corte costituzionale, ordinanza 20 giugno-3
luglio 2007, con la quale è stata dichiarata la manifesta inammissibilità della
questione di legittimità costituzionale degli artt. 11, 11-bis e 12 della legge 11 marzo 1926 n° 416, degli artt. 2, 3, 4, 5 e
6 della legge 22 dicembre 1980 n° 913, e dell’art. 1, comma 3, del
decreto-legge 15 novembre 1993 n° 453, convertito in legge, con modificazioni,
dalla legge 14 gennaio 1994 n° 19, per la parte in cui richiama l’art. 2, comma
2, della legge 8 ottobre 1984 n° 658, sollevata, in riferimento agli artt. 3,
97, 108 e 111 della Costituzione, dalla Corte dei conti, Sezione
giurisdizionale per la Regione Siciliana).
E se è pur vero che l’interpretazione di norme sottoposte a
scrutinio di costituzionalità quale fornita dalla Corte costituzionale in
pronunce di inammissibilità o di rigetto non ha carattere vincolante per il
giudice successivamente chiamato ad applicare tali norme, detta
interpretazione, per l’autorevolezza della fonte da cui proviene, rappresenta
un fondamentale contributo ermeneutico che non può essere disconosciuto senza
una valida argomentazione; invero, il fondamento comune dell’attività di
interpretazione condotta da un lato, dalla Corte costituzionale, e, dall’altro,
dai giudici di merito e di legittimità, esige che, al fine dell’utile risultato
della certezza del diritto oggettivo, le interpretazioni non vengano a
divergere se non quando sussistano elementi netti e sicuri per attribuire
prevalenza ad una argomentazione rispetto ad un’altra (cfr. Corte di
cassazione, Sezione V civile, 12 marzo 2007, n° 5747 e Sezioni unite civili, 20
giugno 1969, n° 2175), essendo consentito alla Corte costituzionale di
affermare i principi costituzionali non solo attraverso pronunce caducatorie,
ma anche utilizzando altri tipi di pronunce necessarie ai fini
dell’interpretazione delle leggi secondo i principi della Costituzione (Corte
costituzionale, ordinanza 30 giugno-15 luglio 2003, n° 243).
9. Per
tutto quanto innanzi argomentato, al quesito posto con l’ordinanza di
deferimento de qua va data soluzione
nel senso di affermare che il giudice contabile, nei giudizi pensionistici, ha
la facoltà, ai sensi degli artt. 15, primo comma, e 26 del regio decreto
13 agosto 1933 n° 1038; 73 del regio decreto 12 luglio 1934 n° 1214, e 2, comma
4, del decreto-legge 15 novembre 1993 n° 453, convertito dalla legge 14 gennaio
1994 n° 19, di disporre consulenze tecniche d’ufficio
secondo le norme del codice di procedura civile, affidandole a professionisti
privati.
10. Non è luogo a
pronuncia sulle spese.
le Sezioni riunite in sede giurisdizionale risolvono l’epigrafata
questione di massima nel senso che il giudice contabile, nei giudizi
pensionistici, ha la facoltà, ai sensi degli artt. 15, primo comma, e 26
del regio decreto 13 agosto 1933 n° 1038; 73 del regio decreto 12 luglio 1934
n° 1214, e 2, comma 4, del decreto-legge 15 novembre 1993 n° 453, convertito
dalla legge 14 gennaio 1994 n° 19, di disporre
consulenze tecniche d’ufficio secondo le norme del codice di procedura civile,
affidandole a professionisti privati.
Dispongono che, a cura
della Segreteria, il fascicolo processuale sia restituito alla Sezione terza
giurisdizionale centrale d’appello per la prosecuzione del giudizio.
Nulla per le spese.
Così deciso in Roma, nella
camera di consiglio del giorno 24 ottobre 2007.
L’ESTENSORE IL PRESIDENTE
(Silvano DI SALVO) (Antonino
COCO)
F.to
Silvano di Salvo F.to Antonino Coco
Depositata in Segreteria il 22 novembre 2007-11-22
Il Dirigente
F.to Pasquale Le Noci