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Con l’atto di citazione e l’atto integrativo e aggiuntivo in epigrafe, cui è seguita l’istanza di fissazione di udienza, la Procura Regionale, ha convenuto i sig.ri C. Angelo, M. Leonardo, M. Antonello, P. Lanfranco Maria, P. Maurizio, P. Anna Maria e N. Stefano, in qualità, il primo, di Sindaco e, gli altri, di componenti della Giunta Municipale del Comune di Pomezia, di fronte a questa Sezione Giurisdizionale per il Lazio per ivi sentirsi condannare al pagamento, in parti uguali, a favore dell’Erario e, segnatamente, del suddetto Comune, dell’importo complessivo di lire 54.000.000, quantificato negli attuali euro 27.888,67 (somma individualmente ripartita in euro 3.984,10 a carico di ciascuno), oltre alle contribuzioni previdenziali alla Cassa Avvocati e alla rivalutazione monetaria, interessi e spese dei giudizi, a titolo responsabilità amministrativa per danno erariale conseguente al pagamento del compenso, pari al suddetto complessivo importo, per l’incarico professionale semestrale conferito all’avv. Luciano Guzzi.

Devesi premettere che sulla citazione in questione era intervenuta la sentenza n. 1785 del 17 giugno 2002, con la quale questa Sezione Giurisdizionale per la Regione Lazio mandava assolti tutti i suddetti convenuti dalla domanda della Procura regionale e che, su appello di quest’ultima, è seguita la sentenza della Sezione Seconda Centrale d’Appello n. 110/2005/A del 31 marzo 2005 che ha pronunciato la nullità della sentenza di primo grado dianzi indicata per manifesta violazione di legge, atteso che l’organo giudicante risultava composto da quattro magistrati, e non da tre, rinviando a questo Giudice di primo grado, in diversa composizione, il nuovo esame del merito e demandando allo stesso anche la pronuncia sulle spese di giudizio.

Il requirente ha, quindi, riproposto la citazione in giudizio di tutti i convenuti negli stessi termini di cui all’iniziale atto, che risulta essere stato preceduto dall’invito a dedurre previsto dall’art. 5 della legge n. 19 del 1994, datato 2 dicembre 1998, contenente la costituzione in mora dei convenuti medesimi.

Quanto più specificamente ai fatti di causa, devesi rilevare che la citazione trae origine da un esposto del 20 aprile 1998, firmato e indirizzato anche alla Procura della Repubblica di Roma, con il quale si segnalava la nomina da parte del Comune di Pomezia del suddetto consulente evidenziando, tra l’altro, la circostanza che al servizio del personale del Comune di cui trattasi era stato preposto un dirigente in qualità di “facente funzione” (il Rag. Marco Favoccia) di specifica competenza.

Il suddetto incarico era stato deliberato con atto della G.M. n. 24 del 26 gennaio 1998 (non soggetto a ratifica consiliare adottato previo parere favorevole di regolarità tecnica e contabile ex art. 53 della legge n. 142/1990, all’epoca vigente) con il quale si prevedeva il relativo compenso quantificato in lire 9.000.000 mensili, per il corrispettivo complessivo citato di lire 54.000.000, oltre CPA e IVA.

Il conferimento in questione era motivato dalle notevoli difficoltà incontrate dall’Ente comunale nella “gestione e organizzazione del personale”, causate dalla trasformazione in atto, nell’ambito della P.A., del rapporto di lavoro da pubblico a privato e dall’introduzione di nuovi schemi di contratto di lavoro tipici per l’assunzione di nuove figure, al previsto passaggio al giudice ordinario del contenzioso in materia di personale, all’utilizzazione di modelli organizzativi maggiormente orientati a principi di efficienza ed efficacia e, infine, ai nuovi riflessi sugli aspetti pensionistici e previdenziali in generale.

Quanto al fondamento della domanda attrice nell’atto di citazione (emesso nei termini previsti tenuto conto della proroga concessa con ordinanza di questa Sezione n. 46/2001/P) si assume, in sostanza, oltre alla genericità dell'incarico e alla mancanza di riscontri formali sulla sua esecuzione (avendo il consulente intrattenuto esclusivamente rapporti verbali diretti con gli organi elettivi), anche la altrettanto generica e tardiva dichiarazione del Sindaco formulata in proposito. Per il Requirente la condotta degli amministratori è imputabile per “colpa grave”, atteso che trattasi di “….azione amministrativa diretta consapevolmente ad acquisire frustanei contributi legali e a surrogare valutazioni proprie ed inderogabili dell’amministrazione..”. Conclusivamente, si chiede la condanna dei suddetti in parti uguali sul presupposto della medesima incidenza di ciascuno nella causazione del prospettato danno erariale.

Si è costituito in giudizio il sig. C. Angelo con apposito atto difensivo depositato nel presente giudizio con il quale si ripropone, sostanzialmente, l’atto difensivo presentato in occasione della costituzione nel giudizio d’appello avverso la sentenza di primo grado annullata dalla Sezione Seconda Centrale di questa Corte. Con esso, nel contestare l’assunto attoreo circa la determinazione del danno erariale prospettato, in quanto non tiene conto dei problemi risolti nel periodo di incarico e per effetto della consulenza in questione, si contraddice la pretesa attorea essenzialmente sul presupposto della assenza del requisito soggettivo della “colpa grave”, avendo la giunta comunale valutato ponderatamente le esigenze e le difficoltà dell’amministrazione di avvalersi di personale interno e avendo conferito l’incarico ad un esperto di provata competenza, nel rispetto delle previsioni dell’art. 7, comma 6, del d. lgs. n. 29/1993. Si è poi rilevato, quanto al fatto che manchino atti scritti o pareri del consulente, che il rapporto tra quest’ultimo e l’amministrazione è di natura fiduciaria e che, pertanto, l’attività di consulenza non deve necessariamente estrinsecarsi in atti e pareri scritti.

Analogamente i convenuti M. Antonello, P. Lanfranco Maria, P. Maurizio, P. Anna Maria e N. Stefano, costituendosi nel presente giudizio, rinviano agli atti difensivi depositati nel precedenti giudizi di primo grado e d’appello, ribadendo la legittimità dell'incarico conferito che si inquadrava in un contesto eccezionale, afferente a compiti di carattere contingente e speciale, non rientranti nelle normali competenze dell'Ente, inerendo a materie nuove altamente specialistiche. Quanto, in particolare, alla contestazione attorea che non risulta provato che il consulente abbia esercitato in concreto alcuna attività, si obietta, anzitutto, che i convenuti hanno partecipato solo all'approvazione della delibera di avvalersi per sei mesi dell'opera del consulente e che l'effettiva esecuzione di quanto previsto dall'incarico fu certificata personalmente dal Sindaco Capriotti sotto la propria esclusiva responsabilità. Non vi sarebbe dubbio, comunque, che l'attività di supporto al Servizio del personale sia stata esercitata con la presenza costante del consulente negli uffici e mediante la formulazione di pareri per la redazione degli atti amministrativi di competenza del Dirigente e degli altri funzionari.

Il convenuto M. Leonardo, infine, già costituitosi nel primo giudizio con il relativo atto difensivo, aveva, al pari delle precedenti difese, confutato, nel merito, tutti gli addebiti mossi con l’atto di citazione, evidenziando, in particolare, che la delibera ha ottenuto, da parte dei competenti dirigenti, il parere favorevole sotto il profilo della regolarità tecnica e contabile e sostenendo, comunque, la legittimità dell’operato della G.M. del Comune di Pomezia per l’incarico affidato al professionista, in quanto avente ad oggetto problematiche squisitamente giuridiche, connesse agli effetti della trasformazione normativa in corso all’epoca e anche in relazione al contenzioso la cui soluzione esulava comprensibilmente dalle competenze o preparazione del personale facente parte di quella amministrazione.

Tutti i convenuti hanno concluso con la richiesta di rigetto della domanda attorea.

Nell’odierna pubblica udienza il Procuratore Regionale ha ribadito le argomentazioni su cui si fonda la chiamata in giudizio in questione e ha controdedotto, in particolare, alle deduzioni formulate delle parti convenute nei rispettivi atti difensivi.

I difensori delle parti convenute hanno, viceversa, ciascuno per la parte di rispettiva competenza, ribadito le ragioni che stanno alla base della richiesta di assoluzione dei propri assistiti già ampiamente esposte negli atti difensivi.

La fattispecie all’esame di questa Sezione attiene alla richiesta di condanna dei convenuti in epigrafe, a titolo responsabilità amministrativa, per danno erariale conseguito al Comune di Pomezia per il pagamento del compenso relativo ad un l’incarico professionale semestrale, conferito ad un consulente esterno con delibera della Giunta Comunale composta dai suddetti in qualità di Sindaco e membri.

La domanda attorea si appalesa fondata nei termini che seguono.

Devesi, innanzitutto, considerare che, sulla base della normativa di cui all'art. 7, comma 6, del d. lgs. 23 dicembre 1993, n. 29, come modificato dall'art. 5 del d.l. 23 dicembre 1993, n. 546 (e, in seguito, sostanzialmente riprodotto dalla corrispondente disposizione di cui al d. lgs n. 165 del 2001), le Amministrazioni pubbliche possono conferire incarichi individuali ad esperti di provata competenza, per esigenze cui non possono far fronte con personale in servizio.

Nel caso di specie non è dato evincere dall’atto la presenza delle condizioni legittimanti il ricorso a incarichi di consulenza esterna nè, comunque, emerge dalla documentazione acquisita in questa sede giudiziaria alcun idoneo e concreto elemento per supportare validamente la scelta deliberata dalla Giunta comunale di avvalersi della consulenza qui all’esame.

Secondo quanto riportato in premessa, la delibera di riferimento è stata motivata dalla trasformazione in atto nell’ambito della Pubblica Amministrazione e, in particolare, per quanto riguarda la problematica afferente il personale, dal riferimento del tutto generico a “…notevoli difficoltà in termini di gestione ed organizzazione”, riferite, altrettanto genericamente, a temi generali (e, segnatamente, “trasformazione del rapporto di lavoro da pubblico a privato; introduzione schemi di contratti di lavoro tipici per l’assunzione di nuove figure; prossimo passaggio alla magistratura ordinaria del contenzioso in materia di personale; utilizzazione di modelli organizzativi maggiormente orientati a principi di efficienza ed efficacia”). Si è trattato, cioè, come risulta evidente, di una enunciazione di problematiche connesse alla disciplina generale in materia di personale, mentre non vi è cenno, nemmeno nei documenti in atti, ad “esigenze” concrete, straordinarie e urgenti cui l’Amministrazione comunale dovesse dare prontamente soluzione e/o attuazione. Tale è la natura, infatti, delle “esigenze” che, secondo la citata disciplina dell’art. 7 d. lgs. n. 29/1993 legittima il conferimento di “incarichi ad esperti di provata competenza”.

A ulteriore conforto del convincimento di questo Giudice basti rilevare, difatti, che con quell’incarico non è stata prevista la redazione di studi e/o di pareri su specifici e rilevanti aspetti relativi al personale individuati dall’Amministrazione medesima, né risulta documentalmente che questi siano stati individuati come necessari (e richiesti) nel corso della collaborazione. Peraltro, quanto alla ritenuta non straordinarietà e urgenza delle addotte esigenze e alla non indispensabilità di quella collaborazione semestrale, giova anche rilevare che si appalesa alquanto singolare che la attività professionale possa aver subito, “indifferentemente”, una sospensione di circa un mese e mezzo per, poi, riprendere fino alla data di scadenza del 10 agosto 1998, per indisponibilità del consulente “….durante il periodo di incompatibilità per aver assunto la carica di assessore anziano nel periodo dal 20 aprile al 2 giugno 1998.”, come lo stesso consulente precisa nella nota del 17 aprile 1999 in atti, di richiesta al Sindaco del Comune di Pomezia del saldo dei compensi previsti per l’attività di consulenza professionale di cui trattasi.

Quanto, poi, alla prospettazione delle parti convenute circa la carenza di personale (che si sarebbe venuta a creare con le dimissioni rassegnate dal dirigente titolare del Servizio personale e la indisponibilità di altri due dirigenti in aspettativa elettorale, per cui gli uffici non sarebbero stati temporaneamente in grado di svolgere l'attività in questione) -in disparte la considerazione che tale carenza avrebbe avuto rilevanza sulla ordinarietà del lavoro (certamente estraneo all’oggetto di un incarico professionale) e che al “Servizio Personale” risultava preposto dal 1° dicembre 1997 un dirigente f.f. nella persona del Rag. Marco Favoccia (nota del Sindaco di Pomezia prot. n. 3667/S.S. del 1° dicembre 1997)- si rileva che nelle motivazioni della delibera non vi è uno specifico cenno sul punto, atteso che si adduce la “... necessità di supportare il servizio interno del personale con idonea professionalità esterna che possa garantire il necessario ausilio tecnico per l’acquisizione dei nuovi profili del rapporto di lavoro con la Pubblica Amministrazione”, senza indicare e senza che risulti dagli atti quale fosse in concreto l’esigenza di tale acquisizione.

Non v’è dubbio, pertanto, condividendo l’assunto attoreo, che l’illegittimità della delibera consegua, oltre che alla genericità dell'incarico, anche al fatto che le problematiche afferenti al personale costituiscono, invece, un momento indefettibile dei poteri di organizzazione e di ordinamento delle risorse professionali e umane del Comune, e che, inoltre, costituisce un ingiustificato pregiudizio economico, per la notevole spesa sostenuta, l’incarico al consulente estraneo all'Amministrazione a fronte di non identificati contributi consulenziali e legali (in assenza, peraltro, della individuazione di questioni concrete e contenziosi effettivi). A conferma di ciò giova evidenziare che l’espletamento dell’incarico risulta confermato solo da una scarna dichiarazione, rilasciata dal Sindaco, formulata in modo generico e unicamente con riferimento al periodo della consulenza, senza la possibilità di concreti e puntuali riscontri per mancanza di atti o pareri scritti del consulente, avendo egli intrattenuto esclusivamente rapporti verbali diretti con gli organi elettivi, a favore dei quali veniva espletata dichiaratamente l’attività di consulenza.

Né può essere condivisa l’affermazione delle difese secondo cui l'attività del professionista, attenendo ad un rapporto di natura fiduciaria con l’amministrazione, non debba necessariamente estrinsecarsi in atti e pareri scritti, ma che può assumere multiformi modalità di espletamento. Sul punto, in disparte la considerazione, della sproporzione tra il rilevante compenso previsto per il consulente solo per supportare verbalmente i componenti elettivi dell'Amministrazione comunale o i responsabili degli uffici sulle problematiche anzidette (solo enunciate in via generale), giova rilevare, viceversa, che, nell’attuale assetto normativo e amministrativo, l’attività delle pubbliche amministrazioni (anche interpretativa di nuove discipline e istituti o propositiva) non viene svolta oralmente e informalmente, bensì per iscritto, con l’acquisizione di documenti al protocollo dell’ente e l’adozione di conseguenti provvedimenti e delibere: per cui gli asseriti rapporti solo verbali intrattenuti con organi e uffici e l’assenza di documentazione redatta dal consulente, o di altro atto e documento dal quale si evinca l’apporto consulenziale, non si appalesano sufficienti per configurare la prova dell’espletamento dell’incarico e nemmeno costituiscono, per quel che qui più rileva, idonea prova della esistenza di concrete, straordinarie e ponderate esigenze tecnico-amministrative e, quindi, della necessità a monte di quel conferimento, con conseguente violazione della citata normativa per mancanza delle condizioni in essa previste (art. 7, comma 6, del decreto legislativo n. 29 del 1993 all’epoca vigente).

La violazione di tale norma è palese anche sotto l’aspetto che la estrema genericità dell’oggetto della consulenza e la mancata previsione di riscontri documentali (redazione di studi e pareri) inibisce di verificare il rispetto della vera finalità della norma che è quella di escludere che ordinarie attività (quali anche la dirigenza di strutture dell’ente), che potrebbero essere svolte da personale interno (come di fatto è anche nel caso di specie in cui al Servizio Personale era, comunque, preposto un dirigente f.f.), siano affidate all’esterno con incarichi di consulenza. La disposizione, in sostanza, vuole contrastare il verificarsi di situazioni in cui, mascherando per consulenza una attività ordinaria, che può essere svolta da personale interno della amministrazione e già retribuita, si possa perpetrare un inutile spreco di risorse dell’Ente.

Premesso quanto fin qui esposto, pertanto, per questo Collegio, quanto all’elemento soggettivo della responsabilità, la condotta di tutti convenuti, integra gli estremi della “colpa grave”, come prescritto dall'art. 1, comma 1, della legge n. 20 del 1994, modificato dalla legge n. 639/1996. Essi, infatti, quali amministratori della Giunta comunale, hanno illegittimamente adottato la delibera n. 24 del 26 gennaio 1998 di conferimento dell’incarico, dimostrando estrema superficialità e leggerezza per non aver ponderato e individuato nel concreto le effettive esigenze amministrative e i relativi costi/benefici, aspetti indefettibili dell’azione amministrativa che deve sempre tendere alla migliore realizzazione (anche economica) dell'interesse pubblico.

Passando, quindi, alla determinazione del quantum del pregiudizio economico subito dal Comune di Pomezia, risulta in atti che sono state emessi i titoli di spesa e di pagamento, di seguito indicati, per un importo effettivo e complessivo lordo di lire 50.306.400 (comprensivo delle contribuzioni previdenziali alla Cassa Avvocati), quantificato negli attuali euro 25.981,09; tali titoli, nello specifico, sono: l’atto di liquidazione n. 20 del 17 marzo 1998 per un importo lordo di lire 11.016.000 quale compenso lordo per il periodo di consulenza 11 febbraio /10 marzo 1998 (mandato n. 440 del 24 marzo 1998); la determinazione dirigenziale di impegno e liquidazione n. 32 del 15 aprile 1998 per un importo lordo di lire 11.016.000 quale compenso lordo per il periodo di consulenza dall’11 marzo al 10 aprile 1998 (mandato n. 736 del 24 aprile 1998); la determinazione dirigenziale di impegno e liquidazione n. 13 del 27 aprile 1998 per un importo lordo di lire 3.304.800 quale compenso lordo per il periodo di consulenza dall’11 al 19 aprile 1998 (mandato n. 937 del 1° giugno 1998); la determinazione dirigenziale di impegno e liquidazione n. 1025 del 21 maggio 1999 di importo lordo di lire 24.969.600 relativo al compenso per il periodo dal 3 giugno al 10 agosto 1998 (mandato n. 1333 del 26 maggio 1999).

Ciò detto, per pervenire al danno reale sopportato dal Comune di Pomezia nella vicenda che ci occupa, va tenuto, comunque, conto di una evenienza che comporta la riduzione dell’addebito proposto, ciò al fine di dare giusta applicazione alla disposizione prevista dall’art. 1, comma 1-bis, della legge n. 20 del 1994, come modificato dalla legge n. 639/1996, secondo cui “…..fermo restando il potere di riduzione, deve tenersi conto dei vantaggi comunque conseguiti dalla amministrazione o dalla comunità amministrata in relazione al comportamento degli amministratori o dei dipendenti pubblici soggetti al giudizio di responsabilità”.

Pertanto, posto che la ratio della norma dianzi citata risiede nella esigenza che, nella determinazione del danno risarcibile, si tenga conto del risultato economico complessivo conseguente al fatto illecito, il Collegio ritiene che nella fattispecie, trattandosi di attività di collaborazione e consulenza, pur improntata su rapporti verbali, sia ragionevolmente presumibile che l’Amministrazione si sia in qualche misura avvalsa di tale attività, anche se non si può valutare l’utilitas effettiva conseguita dall’Amministrazione medesima; per cui con una valutazione necessariamente equitativa, ex art. 1226 del c.c., questo Collegio quantifica il suddetto vantaggio economico nella misura di circa il 50% dell’importo del danno complessivo di euro 25.981,09, comprendendovi la rivalutazione monetaria, e giudica che l’importo di danno erariale corrispondente, quindi, a complessivi euro 13.000,00 (euro tredicimila/00) deve essere ripartito tra gli odierni convenuti in parti uguali, ritenuto un pari apporto causale di ciascuno nella determinazione di tale danno in ragione della collegialità nella adozione della deliberazione di incarico.

Ciò posto, ciascuno degli odierni convenuti C. Angelo, M. Leonardo, M. Antonello, P. Lanfranco Maria, P. Maurizio, P. Anna Maria e N. Stefano deve essere condannato, a titolo di responsabilità amministrativa, al pagamento in favore dell’Ente danneggiato, il Comune di Pomezia, della rispettiva somma di euro 1.857,14 (euro milleottocentocinquantasette/14). Su detta somma dovranno essere corrisposti gli interessi legali dalla data di deposito della presente sentenza all’effettivo pagamento.

Alla soccombenza segue anche l’obbligo del pagamento pro-quota delle spese del presente giudizio.

Quanto, invece, alle spese del giudizio di primo grado (di cui alla sentenza della Sez. Giur. Lazio n. 1785 del 17 giugno 2002) e a quelle del giudizio di appello, deciso con la sentenza della Sezione Seconda Giurisdizionale Centrale n. 110/2005/A del 31 marzo 2005, la cui definizione è stata rimessa, come già evidenziato, a questa fase processuale, ritiene il Collegio che ricorrano gli estremi di una loro compensazione per mancanza di soccombenza nel merito dei convenuti in nessuno dei suddetti precedenti giudizi.P. Q. M.

la Corte dei Conti, Sezione Giurisdizionale per la Regione Lazio, definitivamente pronunciando, accoglie la domanda attrice e, per l’effetto,

Sent. N.1619/2011

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE DEI CONTI

SEZIONE GIURISDIZIONALE PER LA REGIONE LAZIO

S E N T E N Z A

F A T T O

D I R I T T O

CONDANNA