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Corte
dei Conti - Sezioni Riunite
SENTENZA
(Numero
7/2006/QM)
nei
giudizi riuniti innanzi alle Sezioni Riunite della Corte dei
conti su questione di massima di cui ai nn. 216/SR/QM e
217/R/QM del registro di segreteria, su deferimento della
Sezione giurisdizionale per la Regione Piemonte, in
composizione monocratica, rispettivamente con ordinanze nn. 6 e
7 dei giorni 6 e 8 febbraio 2006 ,
Visti
gli atti e i documenti tutti di causa;
Uditi,
alla pubblica udienza del 7 maggio 2006, con l’assistenza
del segretario, sig. Carlo Selvaggio, il relatore, Cons.
Leonardo Venturini, ed il Pubblico Ministero nella persona del
Vice Procuratore Generale Fiorenzo Santoro
Ritenuto
in fatto
Con
le ordinanze di cui in epigrafe, la Sezione giurisdizionale per
la Regione Piemonte ha deferito alle Sezioni Riunite la
questione di massima in ordine al "riconoscimento, ai fini
pensionistici, dei periodi corrispondenti all’astensione
obbligatoria dal lavoro per maternità, verificatasi al
di fuori del rapporto di lavoro, ai sensi dell’articolo
25, comma 2, del DLgs 26 marzo 2001, n. 151, in relazione a
quanto disposto dagli articoli 16 e 17 dello stesso testo
normativo i quali disciplinano diritti e doveri in occasione
della maternità in ambito lavorativo".
La
problematica è insorta all’evidenza del remittente
a seguito di due ricorsi, depositati il 13 aprile ed il 17
maggio del 2005 presso la Sezione remittente ed iscritti ai nn.
17104/C e 17144/c del registro di segreteria, con i quali,
rispettivamente, le sig.re B. Silvana e B. Maria, quest’ultima
rappresentata e difesa dall’avv.to Paola Guglielmina, (e
nella presente fase giudiziale, con memoria prodotta in data 6
maggio 2006, dall’avv.to Pasquale N., presso il cui
studio in Roma, via Agri n. 1 elegge domicilio) hanno chiesto
il riconoscimento del diritto ad ottenere la rideterminazione
del trattamento pensionistico mediante l’accredito dei
periodi di maternità afferenti la nascita del proprio
figlio, beneficio previsto dall’articolo 25, comma 2 del
DLgs n. 151 del 26 marzo 2001; mediatamente hanno censurato il
diniego di detto riconoscimento, frapposto dall’INPDAP e
ancorato all’interpretazione della predetta norma,
secondo la quale nel settore pubblico il beneficio
dell’accredito figurativo sarebbe riservato alle donne
che al momento della presentazione dell’istanza stanno
svolgendo ancora attività lavorativa, mentre nel settore
privato potrebbe essere richiesto da tutte, indipendentemente
dalla circostanza che al momento della richiesta siano in
attività o pensionate. L’interpretazione, secondo
tesi oggetto del ricorso, sarebbe illegittima e contrastante
con lo spirito delle norme che nell’ordinamento tutelano
la maternità e, più in generale, con il principio
di eguaglianza.
Il
Giudice "a quo" si premura di precisare che la
questione posta ora al vaglio di queste Sezioni Riunite,
risulta, allo stato, risolta, in modo conforme alla tesi
sostenuta dalle ricorrenti, in alcune pronunce della medesima
Sezione giurisdizionale regionale per il Piemonte nonché
in alcune sentenze sempre emesse da Sezioni giurisdizionali
regionali (si citano le sentenze n. 877/05, Sezione
giurisdizionale Sicilia in data 11 aprile 2005 e sentenza n.
605/05, Sezione giurisdizionale Toscana in data 11 maggio
2005); all’opposto, è stata definita con decisioni
di rigetto sia dalla Sezione giurisdizionale regionale per il
Piemonte, in diversa composizione monocratica, sia da altre
Sezioni territoriali della Corte dei conti (si richiamano le
sentenze Sezione giurisdizionale Piemonte n. 66/05 e n. 339/05,
Sezione giurisdizionale Lombardia in data 30 settembre 2004 e
28 aprile 2005).
Viene
precisato che nessuna pronuncia d’appello sulla questione
in esame risulta ad oggi emanata.
Prima
di delineare i termini della problematica di cui alla questione
di massima, a motivo del permanente contrasto giurisprudenziale
menzionato, il remittente tratteggia il complesso e articolato
regime normativo nel cui alveo interpretativo, diacronicamente,
si colloca la questione che qui si deve affrontare, regime il
cui esito cronologico è rappresentato dall’articolo
25, comma 2 del DLgs. 26 marzo 2001, n. 151, il quale prevede
che "in favore dei soggetti iscritti al fondo pensioni
lavoratori dipendenti e alle forme di previdenza sostitutive ed
esclusive dell’assicurazione generale obbligatoria per
l’invalidità, la vecchiaia e i superstiti, i
periodi corrispondenti al congedo di maternità di cui
agli articoli 16 e 17, verificatisi al di fuori del rapporto di
lavoro, sono considerati utili ai fini pensionistici, a
condizione che il soggetto possa far valere, all’atto
della domanda, almeno cinque anni di contribuzione versata in
costanza di rapporto di lavoro ...".
La
disposizione, contemplata nel capo dedicato al "trattamento
previdenziale", è contenuta nel "Testo unico
delle disposizioni legislative in materia di tutela e sostegno
della maternità e della paternità, a norma
dell’articolo 15 della legge 8 marzo 2000, n. 53"
che è stato emanato "al fine di conferire
organicità e sistematicità alle norme in materia
di tutela e sostegno della maternità e della paternità",
già presenti nell’ordinamento, come stabilisce la
legge di delega (il citato articolo 15 della legge 8 marzo
2000, n. 53, Disposizioni per il sostegno della maternità
e della paternità, per il diritto alla cura e alla
formazione e per il coordinamento dei tempi delle città).
Ciò premesso, osserva il Giudice "a quo" che
le sentenze fino ad oggi emesse sia dalla stessa Sezione
giurisdizionale per il Piemonte nonché da altre Sezioni
giurisdizionali regionali interpretano l’applicanda
normativa pervenendo in punto di diritto a conclusioni
diametralmente opposte.
Secondo
un indirizzo giurisprudenziale (si fa riferimento a sentenza n.
150/03, Sezione giurisdizionale Piemonte in data 13 aprile
2005; sentenza n. 162/05, Sezione giurisdizionale Piemonte in
diversa composizione monocratica, del 17 maggio 2005; sentenza
n. 339/05, Sezione giurisdizionale Lombardia in data 28 aprile
2005) viene privilegiato il significato letterale del termine
"iscritto", interpretato come condizione
riconoscibile e sussistente solo per coloro ancora in servizio
al momento della presentazione dell’istanza. Si trae
allora la conseguenza secondo la quale l’iscrizione al
Fondo pensioni lavoratori dipendenti di cui al citato articolo
25 si riferisce esclusivamente a coloro che versano i
contributi in quanto prestano attività lavorativa. Il
beneficio in questione opererebbe quindi solo nella ricorrenza
di entrambi i requisiti, vale a dire, l’iscrizione al
Fondo ed il possesso della minima anzianità
contributiva.
Fa
fronte a quello ora esposto altro orientamento giurisdizionale
(sentenza n. 136/05, Sezione giurisdizionale Piemonte in data
22 aprile 2005; sentenza n. 877/05, Sezione giurisdizionale
Sicilia in data 11 aprile 2005; sentenza n. 605/05, Sezione
giurisdizionale Toscana in data 11 maggio 2005), teso a
conferire massimo rilievo alla tutela della condizione di
maternità, così che l’espressione
"iscritto", considerata quale espressione atecnica e
generica diretta a ricomprendere tutti quelli la cui posizione
è, comunque, gestita da un ente previdenziale, comporta
che lo status di soggetto ancora in servizio o in quiescenza di
chi invoca il beneficio non è decisivo, potendo
l’iscrizione concernere chi è ancora in servizio -
c.d. iscrizione attiva - ma anche chi, collocato in quiescenza,
usufruisce delle prestazioni previdenziali, c.d. iscrizione
passiva.
Nelle
ordinanze di remissione si dà conto di altre due
argomentazioni contrapposte
Infatti,
i sostenitori del primo indirizzo giurisprudenziale, secondo
cui l’iscrizione al Fondo non si riferisce a chi è
già collocato in pensione, ritengono che
un’interpretazione differente, produrrebbe una
generalizzata applicazione retroattiva della norma in questione
in violazione del canone tendenzialmente generale
dell’irretroattività della legge fissato
nell’articolo 11, comma 1, delle preleggi [1]. Va quindi
esclusa la natura retroattiva della norma di cui al menzionato
articolo25, anche in considerazione dell’orientamento
tendenziale seguito dal Legislatore nella materia sociale
assicurativa, ambito caratterizzato da esplicito ricorso alla
retroattività in relazione alle risorse di bilancio
apprestate per la copertura dei corrispondenti oneri
finanziari.
All’opposto,
si rileva, l’antagonista orientamento giurisprudenziale
ha ritenuto inconferente alla soluzione del caso di specie la
natura retroattiva o meno della norma in esame, la quale,
invece, è esito risolutivo di un’evoluzione
normativa della materia.
Il
Giudice "a quo" non omette di manifestare la propria
opzione in merito, ritenendo che i ricorsi in questione
meriterebbero di trovare accoglimento, con conseguente
declaratoria del diritto della ricorrente ad ottenere la
ricostituzione della posizione pensionistica con l’accredito
dei periodi di contribuzione figurativa previsti dall’articolo
25, comma2, del DLgs 26 marzo 2001, n. 151.
Infatti,
si argomenta, in considerazione del contenuto della norma
nonché della natura del beneficio, nessuna relazione
sembrerebbe sussistere tra il beneficio e la condizione di
servizio; non può disconoscersi che il beneficio in
oggetto consiste nel riconoscere la contribuzione figurativa
per un periodo - quello di astensione obbligatoria dal lavoro
per maternità - durante il quale chi intende avvalersi
del beneficio non era legato al datore di lavoro da alcun
rapporto di lavoro in atto. A tale conclusione è stata
richiamata la "ratio" specifica della norma, diretta
ad elidere nei fatti l’obiettiva penalizzazione che
l’astratta capacità di lavorare e di procurarsi
tutti i vantaggi ad essa connessi, compresi quelli con effetto
sul trattamento di quiescenza, subisce durante un periodo,
quello dell’astensione obbligatoria, che non ammette
altra scelta.
Simile
finalità - secondo i fautori di tale tesi non potrebbe
non avere efficacia "erga omnes", ossia costituire
vantaggio di tutti coloro che posseggono i requisiti minimi
previsti dalla legge, prospettandosi ogni limitazione come
svincolata da un criterio giustificativo.
Risulterebbe
poi fallace rinvenire un ostacolo all’optata
interpretazione nella disposizione di cui all’articolo
11, comma 1, delle disposizioni preliminari [1] al codice
civile che prevede il principio della non retroattività
della legge, poiché detto divieto - pur costituendo
fondamentale valore di civiltà giuridica e principio
generale dell’ordinamento - non è stato, tuttavia,
elevato a dignità costituzionale, ad eccezione della
prescrizione dell’articolo 25 della Costituzione
limitatamente alla legge penale, e può essere derogato
da fonte di pari grado.
In
ordine alla legittimazione a sollevare questione di massima
innanzi a queste Sezioni Riunite, le ordinanze di remissione
sottolineano la sussistenza di un contrasto cd. "orizzontale",
ovvero fra sezioni di pari grado; non può essere
elemento inibitore la carenza di una pronuncia in grado di
appello sulla questione, dato che la funzione deliberato di
massima è al servizio della certezza del diritto e del
buon operare di un Giudice in seno al proprio contesto
giurisdizionale, in questo senso contribuendo ad una deflazione
contenziosa, anche rispetto al secondo grado di giudizio.
L’INPDAP
- con la memoria di costituzione ed in occasione del giudizio
che ha dato luogo all’ordinanza richiedente la pronuncia
di massima di cui al presente giudizio - ribadisce eccependo la
legittimità del proprio operato, affermando la
plausibilità di un diverso trattamento - quale si
evincerebbe dall’interpretazione della norma citata, in
relazione a diverso atteggiamento adottato dall’INPS, ed
espresso con Circolare n. 102 del 2001 - fra regime
pensionistico pubblico e regime privato. Per il primo,
d’altronde, ove il legislatore abbia intenzione di
estendere l’ambito dei destinatari di un istituto,
creando così presupposti per una spesa pubblica, deve
adempiere all’obbligo di trovare le risorse finanziarie
con le quali far fronte a detta spesa.
La
sig.ra B. Maria, con il patrocinio dell’avv.to N. ha
fatto pervenire, come detto, memoria difensiva, nella quale
ripercorre l’"iter" normativo che ha
travagliato la materia di cui trattasi e, traendo
argomentazioni dal mutamento delle espressioni utilizzate dal
Legislatore, dalla nozione di "iscritto" presente
negli enunciati di legge, dall’interpretazione della
giurisprudenza e dell’amministrazione previdenziale
dell’INPS, ritiene pacifica la riconoscibilità dei
periodi corrispondenti all’astensione obbligatoria per
maternità anche non in costanza di lavoro
indipendentemente dalla loro collocazione temporale e dalla
circostanza che il richiedente sia ancora in servizio o meno.
La
Procura Generale - con memoria in data 5 maggio 2006 esponente
valutazioni poi ribadite in udienza - si mostra favorevole sia
alle tesi delle ordinanze di remissione, con ricchezza di
argomentazioni, sia in punto di adesione alla ammissibilità
del deferimento della questione di massima, permessa dalla
normativa in materia anche in caso di contrasto -
effettivamente sussistente, come nel caso di specie - fra
Sezioni territoriali, qualora non sia intervenuta decisione in
grado di appello, ammissibilità non collidente con le
funzioni di quest’ultimo Giudice, ma anzi di guida
interpretativa anche deterrente ai fini di ulteriore
contenzioso.
Al
termine della pubblica udienza del giorno 7 maggio 2006 la
causa è stata trattenuta in decisione.
DIRITTO
In
via preliminare va rilevato che le questioni di massima
deferite all’esame delle Sezioni Riunite, di cui alle
ordinanze epigrafe, per evidenti ragioni di economia
processuale e di comune oggetto, ai sensi dell’articolo
274 Codicedi procedura civile [2] sono riunite in rito per
essere decise con unica sentenza.
II.
Il primo punto che, per priorità logica giuridica, si
pone all’esame del giudicante riguarda l’ammissibilità
della questione di massima, tematica da considerare nella
prospettiva che essa è stata sollevata in assenza di una
pronuncia di appello ed invocando un’incertezza
interpretativa espressasi concretamente in contrastanti
pronunce delle Corti territoriali (numerose, su entrambi i
contrapposti fronti: basti citare, ad "exempla", in
aggiunta alle decisioni menzionate nell’ordinanza della
Sezione Piemonte, Corte conti, Sezione giurisdizionale
Lombardia numeri 379/2005, 1289/2004; Corte conti Sezione
giurisdizionale Piemonte numeri 149, 161, 163, 164/2005; Corte
conti, Sezione giurisdizionale Umbria numero 179/2005,
contrarie alle tesi del remittente; Corte conti, Sezione
giurisdizionale Piemonte, numeri 133, 134, 135/2005; Corte
conti, Sezione giurisdizionale Toscana numero 768/2005,
favorevoli).
La
questione, nel contesto in cui è stata formulata e
rimessa a queste Sezioni Riunite è certamente
ammissibile.
In
primo luogo depone a favore della decisione di questa Corte
l’espressa formulazione di legge, atteso che ai sensi
dell’articolo 1 comma 7, dellalegge n. 19/1994 [3] e
successive modifiche le Sezioni riunite della Corte dei conti
sono chiamate a decidere "sui conflitti di competenza e
sulle questioni di massima deferite dalle Sezioni
giurisdizionali centrali o Regionali ovvero a richiesta del
Procuratore generale"; infatti, l’organizzazione
della Corte dei conti si struttura su due gradi di
giurisdizione e su di un ulteriore grado a cognizione limitata
alla soluzione di questioni di massima e dei conflitti di
competenza. Il nuovo ordinamento ha previsto la legittimazione
all’accesso alle Sezioni Riunite anche per il giudice di
primo grado e per il Procuratore generale, sia per prevenire il
formarsi sia per dirimere con immediatezza contrasti
giurisprudenziali su questioni di particolare rilevanza
qualificabili come di massima. (Corte Conti, Sezioni riunite,
31 marzo 2004, n. 5/QM, ma anche si vedano, tra le altre, SS.
RR.,17/2003/QM e 6/2004/QM, 22/QM/98). È stato poi
ulteriormente precisato che per contrasto - oltre all’attualità
e concretezza di un contrapposto indirizzo assunto a fronte di
una medesima tematica giuridica- si intendono giudizi discordi
di tipo "orizzontale", cioè tra giudici di
pari grado (con il limite, per il contrasto orizzontale fra
giudici di primo grado, che non siano intervenute pronunce o
pronunce uniformi di appello come pure affermato dal giudice
remittente nell’attuale fattispecie, con richiamo alla
citata sentenza delle SS.RR. n. 5/QM del 31 marzo 2004); è,
invece, inammissibile il deferimento alle Sezioni riunite di
questioni che abbiano ad oggetto un contrasto di giurisprudenza
"verticale", cioè tra giudici di grado diverso
(sempre Corte Conti, Sezioni Riunite, 31 marzo 2004, n. 5;
anche Corte Conti, Sezioni Riunite, 27 febbraio 2004, n. 3/Q).
Il contrasto fra primo e secondo grado, infatti, è
espressione ellittica in quanto altro non descrive che la
fisiologica riforma da parte del giudice adito in secondo grado
di quanto deciso in primo. Il sistema, dopo la seconda
pronuncia che prevale e si sovrappone alla prima, non presenta
più aporie e si assiste ad una "reductio ad
unitatem" dell’interpretazione giuridica. Diversa è
invece l’ipotesi di diversità di indirizzi
giurisprudenziali in grado di appello poiché, in tal
caso, è stato affermato, può escludersi
l’avvenuta formazione di uno "ius receptum"
consolidato, che possa costituire valido ausilio
nell’interpretazione normativa (Corte conti, SS.RR.,
11/2003/QM). La questione di massima è quindi rimessa
nella correttezza dei suoi presupposti e va analizzata e decisa
nel merito.
III
a). Come detto, questa si sostanzia nella possibilità o
meno, di chiedere riconoscimento, ai fini pensionistici, dei
periodi corrispondenti all’astensione obbligatoria dal
lavoro per maternità, verificatasi al di fuori del
rapporto di lavoro, ai sensi dell’articolo 25, comma 2,
del DLgs 26 marzo 2001, n. 151, senza che sia requisito
imprescindibile la sussistenza, al momento della domanda, di un
rapporto di attività lavorativa.
La
tematica richiede una esposizione dello svolgersi della
normativa in materia; solo attraverso l’illustrazione di
questa potrà darsi rilievo all’intenzione del
legislatore sul punto.
Le
disposizioni di legge che interessano la materia in oggetto
sono le seguenti.
Inizialmente
l’articolo 14 del DLgs n. 503/1992 (Riscatto di periodi
non coperti da assicurazione) il quale testualmente recitava:
"1.
I lavoratori dipendenti che possono far valere complessivamente
almeno cinque anni di contribuzione versata in costanza di
effettiva attività lavorativa nell’assicurazione
generale obbligatoria per l’invalidità, la
vecchiaia ed i superstiti o nelle forme di previdenza
sostitutive od esclusive della medesima hanno facoltà di
riscattare, a domanda, con le norme e le modalità di cui
all’articolo 13 della legge 12 agosto 1962, n. 1338 [4],
e successive modificazioni ed integrazioni, nella misura
massima complessiva di cinque anni, periodi corrispondenti a
quelli di assenza facoltativa dal lavoro per gravidanza e
puerperio e periodi di congedo per motivi familiari concernenti
l’assistenza e cura di disabili in misura non inferiore
all’80% per cento, purché in ogni caso si tratti
di periodi non coperti da assicurazione e successivi al 1°
gennaio 1994. …omissis
3.
I periodi successivi al 1° gennaio 1994 per i quali sia
prevista l’astensione obbligatoria dal lavoro per
gravidanza e puerperio, ancorché intervenuti al di fuori
del rapporto di lavoro, danno luogo, sempreché il
lavoratore possa far valere l’anzianità lavorativa
di cui al comma 1, a contribuzione figurativa da accreditare
secondo le disposizioni di cui all’articolo 8 della legge
23 aprile 1981, n. 155 [5]."
Esplicita,
quindi, risultava l’intenzione del legislatore nel
limitare la facoltà di richiesta dell’accredito
figurativo dei periodi, in astratto, di astensione obbligatoria
dal lavoro, anche in assenza, nel concreto, di un rapporto
lavorativo, a decorrere solo dal 1994; successivamente è
intervenuto l’articolo 2 del DLgs 16 maggio 1996, n. 564
(rubricato: Periodi per maternità), che al comma 4
dispone:
"4.
In favore dei soggetti iscritti al fondo pensioni lavoratori
dipendenti e alle forme di previdenza sostitutive ed esclusive
dell’assicurazione generale obbligatoria per
l’invalidità, la vecchiaia e i superstiti, i
periodi corrispondenti all’astensione obbligatoria dal
lavoro di cui agli articoli 4 e 5 della legge 30 dicembre 1971,
n. 1204 e successive modificazioni e integrazioni, verificatisi
al di fuori del rapporto di lavoro, sono considerati utili ai
fini pensionistici, a condizione che il soggetto possa far
valere, all’atto della domanda, almeno cinque anni di
contribuzione versata in costanza di rapporto di lavoro. La
contribuzione figurativa viene accreditata secondo le
disposizioni di cui all’articolo 8 della legge 23 aprile
1981, n. 155[5], con effetto dal periodo in cui si colloca
l’evento".
Da
ultimo, è stato emanato il "Testo Unico delle
disposizioni legislative in materia di tutela e sostegno della
maternità e paternità, a norma dell’articolo
15 della legge 8 marzo 2000, n. 53", emanato con DLgs 26
marzo 2001, n. 151, il cui articolo 25, disciplinando il
"trattamento previdenziale" (con riferimento proprio
al DLgs 16.09.96, n. 564, articolo 2) che così ha
disposto al comma 2: "In favore dei soggetti iscritti al
fondo pensioni lavoratori dipendenti e alle forme di previdenza
sostitutive ed esclusive dell’assicurazione generale
obbligatoria per l’invalidità, la vecchiaia e i
superstiti, i periodi corrispondenti al congedo di maternità
di cui agli articoli 16 e 17, verificatisi al di fuori del
rapporto di lavoro, sono considerati utili ai fini
pensionistici, a condizione che il soggetto possa far valere,
all’atto della domanda, almeno cinque anni di
contribuzione versata in costanza di rapporto di lavoro. La
contribuzione figurativa viene accreditata secondo le
disposizioni di cui all’articolo 8della legge 23 aprile
1981, n. 155 [5], con effetto dal periodo in cui si colloca
l’evento".
È
convinzione di questo Collegio essere significativa l’assenza
nella disposizione contenuta nell’intervento legislativo
del 1996, della limitazione temporale presente nella precedente
norma del 1992; conferire alla stessa un significato meramente
confermativo di quanto già normativamente sussistente, a
fronte di prescrizione (si rammenta, il citato articolo 14 DLgs
30 dicembre 1992, n. 503) chiara nella sua letteralità e
nella sua "ratio" appare peraltro contrario a
principio di ermeneutica giuridica; le disposizioni cd.
"sinonime" o "iterative" (per cui a due o
più enunciati corrisponde una sola norma), sono evento
eccezionale, in quanto contrario al principio di innovatività
delle fonti normative e di quello di economia dei mezzi
giuridici e sono caratterizzate da una chiara sovrapponibilità
di formulazione letterale e da un’altrettanto palese
intenzione del legislatore di conferire ad una prescrizione
normativa (ritenuta di particolar rilievo, quindi) particolare
enfasi. Non pare questo il caso di specie, ove potrebbe forse
discutersi di disposizione "ambigua", ma, osserva il
Giudicante, poco spazio è lasciato all’ambiguità
poiché l’unico elemento di rilievo, e di
diversificazione, è l’assenza di un riferimento
temporale dal tenore discriminatorio. Inoltre non risulta fuori
luogo invocare il broccardo "ubi lex voluit dixit, ubi
noluit tacuit", volendo dar risalto ad un significativo
silenzio del legislatore relativo alla determinazione del
momento in cui possa essere esercitata dal soggetto legittimato
la facoltà di beneficiare dell’accredito
figurativo dei periodi di astensione obbligatoria. Ma, da
ultimo, dirimente appare la decisione del legislatore di
dissipare ogni dubbio (che permaneva, comunque, per vari
aspetti, nelle valutazioni degli interpreti, tanto da indurre
la richiesta di vaglio della Consulta, la cui pronuncia ha dato
luogo all’ordinanza n. 198 del 2001, significativa nel
rinviare a nuova valutazione del giudice "a quo" la
questione, alla luce dell’intervento legislativo del
2001, cui implicitamente ma con evidenza la Corte ha conferito
una valenza dirimente i dubbi creatisi) intervenendo con il
citato articolo 2 del DLgs n. 151/2001, che ha
significativamente omesso di porre riferimenti temporali
all’avvalimento del beneficio in questione.
Si
deve trarre la conseguenza giuridica che il diritto
all’accreditamento figurativo "de quo" è
per volontà del legislatore senza le precedenti
limitazioni temporali e, ancora, per ulteriore conseguenza e
per palmare interpretazione letterale, esercitabile
prescindendo dalla sussistenza di una costanza di servizio.
III
b). Su questo convincimento, espresso finora nei suoi
fondamenti per tratti generali, è necessario, in questo
contesto di formulazione di massima, fornire gli ulteriori
approfondimenti legati alla problematica.
Dato
incontestabile, per espressa formulazione di legge, è
che fino al 31 dicembre 1993 il beneficio dell’accredito
figurativo per "maternità" era limitato agli
eventi verificatesi nel corso di un rapporto di lavoro. Con il
menzionato decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 503 -
recante norme, si badi bene, per il riordinamento del sistema
previdenziale dei lavoratori privati e pubblici - è
stata estesa la contribuzione figurativa (da accreditare
secondo le disposizioni di cui all’articolo 8 della legge
23 aprile 1981, n. 155 [5]) ai periodi successivi al 1°
gennaio 1994 per i quali fosse prevista l’astensione
obbligatoria dal lavoro per gravidanza e puerperio, che
intervenissero al di fuori del rapporto di lavoro (il più
volte citato articolo 14, comma 3, del DLgs n. 503/1992).
Con
l’articolo 2 del decreto legislativo n. 564/1996, si è
provveduto a dare attuazione alla delega conferita
dall’articolo 1, comma 39, della legge n. 335/1995,
intesa ad armonizzare anche in materia di tutela della
maternità il regime previdenziale vigente nel FPLD e
negli altri Fondi sostitutivi ed esclusivi dell’AGO, con
disposizione posta nei termini di cui sopra si è
accennato, come pure preme al Collegio sottolineare il dato
della carenza di richiamo al testo contenuto nel DLgs n.
503/92, a voler sottolineare l’intento, "non
confermativo" dello stesso ma l’espunzione implicita
dall’ordinamento della disposizione e, segnatamente, con
essa del dato del limite temporale del 1 gennaio 1994, in
quella sede, invece, previsto.
La
disposizione contenuta nell’articolo 25 del successivo
TU, di cui al DLgs n. 151/2001, con la riserva del riferimento
alle nuove norme (articoli 16 e 17, congedo di maternità),
reca la medesima formulazione di quella rinvenibile nel quarto
comma dell’articolo 2 del DLgs n. 564/96. Peraltro,
attualmente questa è sicuramente l’unica norma in
vigore, poiché, nella sostanziale ricezione (articolo
25) del testo dei commi 1, 4 e 6 del sopra menzionato articolo
2 del decreto legislativo n. 564/1996, detti commi sono stati
contestualmente ed espressamente abrogati, al fine di far venir
meno ogni ombra interpretativa, a mente dell’articolo 86
del medesimo DLgs 151/2001. Detto articolo 86 ha pure
provveduto all’abrogazione dei commi 1 e 3 dell’articolo
14 del decreto legislativo 30 dicembre 1992 n. 503. La ragione
di detto successivo intervento, è da ravvisarsi, quindi,
secondo il Collegio, nei dubbi che il precedente citato DLgs n.
564/1996 suscitava sul piano operativo nei Giudici che ebbero
ad adire la Corte Costituzionale, dubbi compendiati nella
menzionata ordinanza del 16 giugno 2001 del 1993 della
Consulta, n. 198, la quale ha rinviato, per una soluzione della
problematica proposta alla luce dello "ius superveniens"
di cui al DLgs n. 151 del 2001. Nella vicenda che ha dato luogo
al vaglio di legittimità costituzionale dell’articolo
2, comma 4, del DLgs 16 settembre 1996, n. 564, il Giudice di
primo grado aveva ritenuto, infatti, (indice dei citati
permanenti dubbi sul punto) che la norma in esame non potesse
far considerare superato il limite temporale fissato
dall’articolo 14 del DLgs 503/1992; il Giudice di secondo
grado remittente invece, citando il Giudice delle leggi,
"prende le mosse da un diverso presupposto interpretativo,
già fatto proprio dalla ricorrente nell’atto di
appello, secondo cui l’articolo 2, comma 4, del DLgs n.
564 del 1996, nonostante la mancanza di un’esplicitazione
in tal senso, avrebbe eliminato il requisito temporale di cui
all’articolo 14 del DLgs n. 503 del 1992, con la
conseguenza che le domande finalizzate al riconoscimento
dell’accredito figurativo dovrebbero essere accolte anche
nel caso della ricorrente;
che
tuttavia è proprio l’adozione di siffatta opzione
interpretativa a rendere non manifestamente infondata la
prospettata questione di legittimità costituzionale,
poiché l’eliminazione del citato limite di tempo
renderebbe evidente che il legislatore delegato ha travalicato
i limiti a lui posti dalla legge di delegazione;
che
l’articolo 1, comma 39, della legge 8 agosto 1995, n.
335, infatti, nel fissare la delega che ha poi dato luogo al
DLgs n. 564 del 1996, nulla dice circa il limite temporale per
il riconoscimento dell’accredito figurativo per
maternità, il che palesa la violazione dell’articolo
77 della Costituzione". Ma, conclude la Corte
Costituzionale "successivamente alla discussione avvenuta
alla pubblica udienza del 6 marzo 2001, è stato
promulgato e pubblicato nella Gazzetta ufficiale il decreto
legislativo 26 marzo 2001, n. 151 (Testo unico delle
disposizioni legislative in materia di tutela e sostegno della
maternità e della paternità, a norma
dell’articolo 15 della legge 8 marzo 2000, n. 53),
entrato in vigore il giorno successivo a quello della
pubblicazione;
che
detto decreto legislativo (n. 151 del 2001) ha sostanzialmente
recepito (articolo 25) il testo dei commi 1, 4 e 6
dell’articolo 2 del DLgs 16 settembre 1996, n. 564, che è
stato contestualmente abrogato (articolo 86);
che
il menzionato articolo 86 ha pure provveduto all’abrogazione
dei commi 1 e 3 dell’articolo 14 del DLgs 30 dicembre
1992, n. 503, dal quale il Tribunale di Firenze ricavava
l’esistenza del termine che la norma denunciata avrebbe,
a suo avviso, illegittimamente abrogato;
che
alla luce di siffatte modifiche normative, pertanto, appare
opportuno restituire gli atti al giudice rimettente, affinché
provveda a valutare la permanente rilevanza della prospettata
questione".
Appare
allora l’intento del legislatore del 2001 inteso a
dissipare ogni incertezza interpretativa sia superando la
questione della legittimazione del legislatore delegato, sia
con riferimento al discrimine temporale del 1.1.1994.
Per
la fruizione del beneficio della copertura previdenziale è
necessaria, quindi, attualmente, la semplice condizione,
siccome descritta dall’enunciazione legislativa, che il
soggetto possa far valere, all’atto della domanda, almeno
cinque anni di contribuzione versata in costanza di rapporto di
lavoro anteriormente all’entrata in vigore del menzionato
TU 151/2001, senza più il limite in ordine alla
collocazione temporale dell’evento da riconoscere, con
estensione della copertura previdenziale anche agli eventi
antecedenti il 1 gennaio 1994.
È
chiaro che il titolo del beneficio risiede nella socialmente
percepita (con particolare intensità) istanza valoriale
di garantire condizioni di sicurezza e protezione alla
complessiva vicenda della maternità. Non è fuori
luogo ricordare l’insegnamento della Corte Costituzionale
(sentenza 26 luglio 2000, n. 361) la quale ha rammentato che il
fondamento costituzionale della tutela della maternità
riposa sulle disposizioni contenute nell’articolo 37
dellaCostituzione [6], che riguardano specificamente il lavoro
subordinato, ma si rinviene in via generale sul principio
dell’articolo 31 [6], che protegge la maternità in
quanto tale, favorendo gli istituti necessari a tale scopo, e
sul precetto dell’articolo 32 [6], per lo specifico
profilo della tutela della salute della madre e del bambino. Il
legislatore ha dato attuazione in modo progressivo e sempre più
esteso all’esigenza di tutela imposta dai citati precetti
costituzionali, proteggendo il valore della maternità,
anche indipendentemente dallo svolgimento di un’attività
lavorativa da parte della donna, come è dimostrato dalle
disposizioni contenute nell’articolo 66 dellalegge n. 448
del 1998 [7], che prevedono l’erogazione di un assegno di
maternità in caso di limitate risorse economiche del
nucleo familiare di appartenenza della madre (V. ora l’articolo
74 del DLgs n. 151/2001, ndr). Sotto questo aspetto, la
disposizione qui al vaglio va vista nella prospettiva di una
tutela della maternità che non tollera discriminazioni
né in relazione all’ordinamento pensionistico di
riferimento, pubblico o privato, né di carattere
temporale. Sotto il primo profilo basta ricordare che la
disposizione in esame è dettata "omnibus",
prescindendo dalla natura della posizione previdenziale di
riferimento, essendo indifferente presso quale sistema
pensionistico siano stati versati i contributi quinquennali, né
potendo, in un’interpretazione " secundum
costitutionem", il regime pubblico creare indebite e
sfavorevoli differenziazioni; d’altro canto il
riferimento al presupposto del quinquennio di versamenti
contributivi, uno dei requisiti necessari per accedere al
trattamento pensionistico nel sistema di quiescenza a carattere
cd. "contributivo", che tende all’omogeneizzazione
fra pubblico e privato (legge 8 agosto 1995, n. 335) induce a
volgere lo sguardo verso l’esposto principio. Per quanto
riguarda il secondo aspetto, l’elemento temporale, se in
altre fattispecie può ben fungere da elemento
diversificatore di disciplina (Corte costituzionale, sentenza
n. 126/2000, e n. 162/2003) mostra invece qui l’opposta
esigenza di una uniforme regolamentazione: la Corte
Costituzionale (cit. sentenza 26 luglio 2000, n. 361) ha
rilevato come la capitale importanza ed il valore della
maternità non si conformi diversamente in relazione alla
dimensione temporale, permanendo la necessità di una
tutela anche al di fuori del rapporto lavorativo, con contenuto
e modalità degli interventi legislativi variabili solo
in relazione alla specificità delle singole situazioni.
A
quanto finora detto conforta queste Sezioni Riunite anche
l’analogo atteggiamento assunto, in materia di previdenza
presso l’AGO dalla Corte di Cassazione (Cassazione
Civile, Sezione lavoro, 24 novembre 2004, n. 22244; 15
settembre 2005, n. 18273).
Ed
è di ausilio anche quanto pare possa potersi enucleare
dall’evoluzione interpretativa del Giudice della
Cassazione, seguendo i percorsi argomentativi nelle decisioni
che hanno affrontato il tema che qui ne occupa in relazione
alla problematica della retroattività del disposto
dell’articolo 25 del DLgs 151 del 2001, argomentazione
addotta a favore dei fautori dell’impossibilità di
chiedere il beneficio dell’accredito figurativo, una
volta cessato il rapporto lavorativo in assenza di costanza di
lavoro. Com’è noto, è retroattiva la norma
la quale riconnetta conseguenze od effetti giuridici a
fattispecie realizzatesi in un momento antecedente la sua
entrata in vigore, nozione differente da quella di
applicabilità che indica il momento in cui ad una detta
norma viene data esecuzione in sede giurisdizionale, dinamica
che può avvenire, logicamente, solo dopo la vigenza
della norma stessa. Nell’ordinamento vigente, l’ambito
temporale di applicazione delle leggi è fissato in via
generale da almeno tre disposizioni diverse: tutte e tre - con
differenti articolati espressivi - enunciano il principio di
irretroattività delle leggi, ossia escludono la
possibilità di norme retroattive.
Queste
sono:
A)
l’articolo 11, comma 1, disp. prel. cod. civ., che
stabilisce: "La legge non dispone che per l’avvenire:
essa non ha effetto retroattivo";
B)
l’articolo 2, comma 1, cod. pen. Il quale dispone che
"nessuno può essere punito per un fatto che,
secondo la legge del tempo in cui fu commesso, non costituiva
reato";
C)
da ultimo l’articolo 25, comma 2, Cost. dispone che
"nessuno può esser punito se non in forza di una
legge che sia entrata in vigore prima del fatto commesso".
Disposizioni
dalle quali scaturiscono però norme diverse sia per il
profilo contenutistico sia per l’ambito della efficacia.
L’articolo
11, comma 1, disp. prel. cod. civ., si riferisce alla legge in
genere, ossia a tutte le leggi (termine inteso in senso ampio
come fonte del diritto), senza specificazioni. L’articolo
2 cod. pen. e l’articolo 25, comma 2, Cost., si
riferiscono esclusivamente alle leggi penali. In tal senso,
mentre l’articolo 11, comma 1, disp. prel. cod. civ.,
enuncia il principio generale di irretroattività,
l’articolo 2 cod. pen. e l’articolo 25 Cost. fanno
riferimento solo alla legge penale. Per quanto riguarda
l’ambito di efficacia: l’articolo 11, comma 1,
disp. prel. C.C. e l’articolo 2 CP. sono disposizioni,
entrambe, di rango legislativo ed hanno, perciò, mera
forza di legge ordinaria mentre l’articolo 25, comma 2,
Cost., è disposizione di rango costituzionale, come tale
sovraordinata alle precedenti.
Si
deve trarre la conseguenza interpretativa che il principio
generale di irretroattività è un principio
meramente legislativo e non costituzionale fatta eccezione per
l’irretroattività delle disposizioni penalistiche.
In conclusione, il più volte citato articolo 11, comma
1, disp. prel. cod. civ., si rivolge ai Giudici rappresentando
loro nella attività interpretativa che, di regola, ogni
atto o fatto ricade sotto la disciplina delle norme vigenti nel
momento in cui si è realizzato (Corte cost. 49/1970).
Ma, d’altro canto, nulla osta a che una legge ordinaria
connetta ad una fattispecie realizzatasi anteriormente alla
entrata in vigore degli effetti in particolare quando questi
sono favorevoli (benefici pensionistici, sgravi fiscali) o
comunque l’acquisizione di vantaggio (Corte cost.
108/1981). Una legge retroattiva è invece percepita come
ingiusta e potrebbe infrangere precetti costituzionali allorché
connette ad una fattispecie una conseguenza sfavorevole (una
sanzione penale), o comunque uno svantaggio (un obbligo
fiscale, "contra" articolo 53 Cost., la limitazione
di un diritto).
Tuttavia,
si ribadisce, al di fuori della materia penale, il principio di
irretroattività, in quanto principio generale
dell’ordinamento giuridico, pur riconosciuto come
fondamento dello stato di diritto, elemento essenziale di
civiltà giuridica e presupposto di certezza del diritto
(Corte cost. 13/1977), ha rango non costituzionale, ma solo
legislativo. Orbene, la natura di legge ordinaria della
disposizione qui in esame siccome sopra interpretata - anche in
carenza di un’espressa formulazione - ed il tenore
favorevole ai destinatari fanno sì che l’argomento
ostativo addotto, legato ad una prospettata retroattività
sia privo di pregio.
Ma
il Collegio ritiene di dover aggiungere altre considerazioni.
Se di retroattività deve parlasi, questa, nel caso di
specie, ha una conformazione assai debole in questo senso e
assume connotazioni specifiche. L’evento maternità,
infatti, non produce immediati effetti giuridici, ponendosi
come momento naturalistico di una fattispecie complessa, in cui
per il perfezionarsi dell’obbligo all’accredito
figurativo occorre una specifica domanda. Per le situazioni
antecedenti il DLgs n. 151 del 2001, poi, dispone
l’azionabilità del diritto tramite domanda e trova
logica e naturale applicabilità solo dopo l’entrata
in vigore della specifica disposizione di cui all’articolo
25 del menzionato decreto. Pare al Collegio che anche la
Cassazione ha inteso adombrare l’esposta peculiarità
della fattispecie solo dimidiatamente qualificabile come
retroattiva, laddove nella decisione n. 22244 del 2004 si
esprime nei termini di un beneficio esteso a vicende
antecedenti il 1994, mentre nella decisione n. 18723 del 2005
fa riferimento a privilegio concesso a domanda (effetti
attuali) "in relazione ad eventi anteriori al 1994".
Vale poi la pena di aggiungere che si inscrive in questa
dipendenza dalla domanda del beneficio dell’accredito,
senza la necessità di altri requisiti, l’inconferenza
della nozione di "iscritto" utilizzata dalla
enunciazione legislativa per indicare un imprescindibile legame
con l’attività lavorativa (vi è l’iscritto
attivo, che versa o ha versato i contributi - si noti
d’altronde l’ambivalenza del termine che ha valore
sia presente che passato - e l’iscritto passivo, che
beneficia del trattamento di quiescenza).
Da
ultimo non si deve mancare di rilevare che l’accredito a
domanda determina gli effetti sul trattamento pensionistico a
decorrere dalla stessa e non dall’evento maternità,
che, quindi, non è, con riferimento alle vicende
anteriori al 2001, dato idoneo a dispiegare - come prima
esposto - un effetto retroattivo in senso pieno. In conclusione
alla questione di massima posta va data la risposta nel senso
della sussistenza del diritto al riconoscimento, ai fini
pensionistici, dei periodi corrispondenti all’astensione
obbligatoria dal lavoro per maternità, verificatasi al
di fuori del rapporto di lavoro, ai sensi dell’articolo
25, comma 2, del DLgs 26 marzo 2001, n. 151, in relazione a
quanto disposto dagli articoli 16 e 17 dello stesso testo
normativo i quali disciplinano diritti e doveri in occasione
della maternità in ambito lavorativo, a domanda e con
effetti a decorrere dalla stessa, prescindendo dalla
circostanza che il richiedente sia in servizio o meno.
P
Q M
La
Corte dei conti a Sezioni riunite, previa riunione in rito
delle questioni di massima proposte dalla Sezione
Giurisdizionale Piemonte con le ordinanze in epigrafe così
dispone:
"sussiste
il diritto al riconoscimento, ai fini pensionistici, dei
periodi corrispondenti all’astensione obbligatoria dal
lavoro per maternità, verificatasi al di fuori del
rapporto di lavoro, ai sensi dell’articolo 25, comma 2,
del DLgs 26 marzo 2001, n. 151, in relazione a quanto disposto
dagli articoli 16 e 17 dello stesso testo normativo i quali
disciplinano diritti e doveri in occasione della maternità
in ambito lavorativo, a domanda e con effetti a decorrere dalla
stessa, ancorché la stessa sia avanzata non in costanza
di attività lavorativa".
Dispone
la restituzione degli atti a cura della Segreteria della
Sezione al giudice remittente.
Così
deciso in Roma nella Camera di Consiglio del 17 maggio 2006.
Depositato in segreteria il 14 luglio 2006
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