SUPREMA CORTE DI CASSAZIONE
SEZIONI UNITE CIVILI
SENTENZA 9 gennaio 2007, n. 116
(Presidente Carbone – Relatore Bonomo)
Svolgimento del processo
Con ricorso depositato il 30 novembre 2001 presso la Cancelleria del Giudice
di Pace di Cagliari l’avv. G.S. per sé e per la moglie B.P. si opponeva all’intimazione di pagamento di alcune sanzioni applicate dal Comando
della Polizia Municipale del Comune di Quartu Sant’Elena per ripetute
violazioni all’articolo 157 del codice della strada (parcheggio dell’autovettura
di proprietà della Piras, utilizzata dal Satta, in zona a pagamento senza
l’esposizione del tagliando attestante il pagamento delle somme dovute per la
sosta). Il ricorrente chiedeva che venissero dichiarati nulli ed inefficaci
tutti i verbali di accertamento e di contestazione notificatigli per manifesta
nullità delle delibere della Giunta Municipale e delle ordinanze del Sindaco di
Quartu adottate in materia di parcheggi a pagamento nel centro cittadino,
nullità derivante dalla mancata previsione di adeguate aree destinate al libero
parcheggio, come previsto dal comma 8 dell’articolo 7 del codice della strada.
Il Comune di Quartu Sant'Elena eccepiva l’incompetenza del giudice a deliberare
in materia di dichiarazione di illegittimità di atti amministrativi, quali la
istituzione di aree di parcheggio e, nel merito, sosteneva che la zona di
parcheggio ‑ rientrava tra quelle ‑ definite. A) dall’articolo 2
del D.M. 144/68, emanato dal ministro dei Lavori Pubblici.
Con sentenza deliberata e depositata il 3 luglio 2002, il Giudice di Pace di
Cagliari, in accoglimento del ricorso, dichiarava la nullità ed inefficacia di
tutti i verbali di accertamento e contestazione per sosta vietata impugnati,
dei quali ordinava la revoca, condannando il Comune di Quartu Sant'Elena al
rimborso delle spese processuali.
Osservava il giudice di merito, in particolare:
a) che sussisteva la giurisdizione del giudice ordinario, in quanto gli atti
amministrativi erano esaminati solo incidentalmente;
b) che le delibere istitutive dei parcheggi a pagamento dovevano essere
disapplicate per aver ignorato il disposto dell’articolo 9 della legge 317/67,
non essendo stati previsti parcheggi liberi nelle immediate vicinanze dell’area
interessata;
c) che erano inoltre state emanate ordinanze del Sindaco di Quartu Sant'Elena,
istitutive di ulteriori parcheggi a pagamento, nel periodo dal 18 maggio 1994
al 2 marzo 2001, in nessuna delle quali era stato tenuto conto del dettato
dell’articolo 8 del codice della strada (salvo che nell’ordinanza 110/94 che
aveva previsto l’istituzione di un parcheggio libero in una zona lontanissima);
d) che l’assunto del Comune, secondo cui le strade e le piazze interessate
rientravano nella zona definibile come A ai sensi dell’articolo 2 del D.M. dei
lavori pubblici 2 aprile 1968 n. 144, non poteva essere condiviso, in mancanza
di riscontri documentali.
Avverso tale decisione il Comune di Quartu Sant’Elena ha proposto ricorso
per cassazione sulla base di tre motivi.
G.S. e M.P. hanno resistito con controricorso ed hanno depositato una memoria,
pervenuta in cancelleria per posta il 9 giugno 2006.
All’udienza del 12 giugno 2006 il Collegio della Prima Sezione civile disponeva
la remissione degli atti al Primo Presidente per eventuale assegnazione della
causa alle Sezioni Unite.
Motivi della decisione
1. Il controricorso è improcedibile, essendo stato depositato (mediante
spedizione a mezzo posta effettuata il 27 gennaio 2003) oltre il termine di
venti giorni dalla notificazione (avvenuta il 5 dicembre 2002), prescritto
dall’articolo 370 c.p.c.
2. Con il primo mezzo d’impugnazione il ricorrente lamenta violazione e falsa
applicazione dell’articolo 4, comma 1, lettera b) del D.p.r. 393/59, e succ.
mod., nonché insufficiente, omessa e contraddittoria motivazione, lamentando
che la sentenza impugnata non aveva considerato come il provvedimento
erroneamente ritenuto affetto da vizi avesse inteso tutelare le esigenze dei
servizi di sosta a pagamento, né che il pubblico interesse può (non) coincidere
con l’interesse di uno o più soggetti senza che ciò valga ad incidere
sull’aspetto pubblicistico dell’interesse tutelato con il provvedimento
amministrativo.
3. Con il secondo motivo il ricorrente denuncia difetto di giurisdizione,
nonché violazione e falsa applicazione dell’articolo 23, terz’ultimo comma,
della legge 689/81, nel suo coordinamento con gli artt. 4 e 5 della legge 20
marzo 1865 n. 2248, all. E.
Si sostiene che il giudice di pace, sebbene tenuto a limitare il proprio
sindacato alla legittimità del provvedimento, ai soli fini della
disapplicazione, aveva esteso la sua valutazione al merito, travalicando i
limiti interni della propria competenza giurisdizionale, sia criticando la
scelta operata dall’Amministrazione nel prendere in considerazione l’interesse
pubblico del funzionamento dei servizi sia dichiarando l’opportunità di
riservare un’area per la sosta di determinati autoveicoli.
4. Con il terzo motivo si deduce la nullità della sentenza impugnata, in base
alle medesime considerazioni svolte con il motivo precedente, con riferimento
alla parte della motivazione che contesta la corretta individuazione delle aree
del centro storico da parte del Comune di Quartu S.E..
5. La questione di giurisdizione, che va esaminata preliminarmente, non è
fondata.
La controversia ha per oggetto il pagamento di sanzioni amministrative per
violazione delle norme che regolano la sosta dei veicoli. La giurisdizione
spetta al giudice ordinario essendo in contestazione il diritto del cittadino
di non essere sottoposto al pagamento di somme al di fuori dei casi
espressamente previsti dalla legge, ferma restando la possibilità per il
giudice ordinario di sindacare incidentalmente, ai fini della disapplicazione,
gli atti amministrativi posti a base della pretesa sanzionatoria.
Tanto premesso, il ricorso non merita accoglimento.
Il Giudice di pace di Cagliari ha disapplicato le delibere della Giunta
comunale e le ordinanze del Sindaco istitutive dei parcheggi a pagamento
riguardanti le contestate infrazioni perché esse (delibere, n. 14‑69 del
1424/89 del 16.9.1991 e 621/94, nonché una serie di ordinanze del Sindaco
comprese tra il periodo 18.5.1994 - 2.3.2001) non prevedevano la istituzione di
parcheggi liberi né davano atto della preesistenza di tali parcheggi, in
violazione dell’articolo 8 del codice della strada.
Evidentemente si voleva fare riferimento all’articolo 7, comma 8 del codice
della strada secondo cui "Qualora il comune assuma l’esercizio diretto del
parcheggio con custodia o lo dia in concessione ovvero disponga l’installazione
dei dispositivi di controllo di durata della sosta di cui al comma 1, lettera
f) , su parte della stessa area o su altra parte nelle immediate vicinanze,
deve riservare una adeguata area destinata a parcheggio rispettivamente senza
custodia, o senza dispositivi di controllo di durata della sosta. Tale obbligo
non sussiste per le zone definite a norma dell’articolo 3 "area
pedonale" e “zona a traffico limitato, nonché per quelle definite
"A" dall’articolo 2 del decreto del ministro dei Lavori pubblici 1444/68
pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 97 del 16 aprile 1968, e in altre zone
di particolare rilevanza urbanistica, opportunamente individuate e delimitate
dalla giunta nelle quali sussistano esigenze e condizioni particolari di
traffico".
Il Giudice di pace ha osservato anche che solo l’ordinanza 110/94 aveva
previsto l’istituzione di un parcheggio libero, ma questo era situato in zona
lontanissima dall’area riguardante le contestate violazioni. Né poteva
ritenersi, secondo il medesimo giudice, che l’obbligo di riservare un’adeguata
area destinata a parcheggio libero non sussistesse con riferimento ai casi
esaminati, in quanto i parcheggi rientravano nella zona definita “A”
dall’articolo 2 del decreto del ministro del Lavoro (più esattamente, dei Lavori
Pubblici) 2 aprile 1968, perché il Comune non aveva mai definito come tale
l’area in questione né aveva prodotto documentazione da cui risultasse che
strade di cui si trattava rientrassero in agglomerati urbani di particolare
valore storico o di particolare pregio ambientale.
Osserva il Collegio che, in tal modo, il giudice di merito non ha esercitato un
inammissibile controllo su scelte di merito rimesse all’esercizio del potere
discrezionale dell’amministrazione, ma ha solo rilevato vizi di legittimità dei
provvedimenti amministrativi istitutivi delle zone di parcheggio a pagamento,
consistenti nella violazione dell’obbligo di prevedere anche aree di parcheggio
libero. Nel medesimo senso, con riferimento all’articolo 4, comma 8, del Cds
approvato con D.P.R. 393/59, si sono già pronunciate queste Sezioni Unite, con
la sentenza 6348/48, secondo cui, in ipotesi di irrogazione di sanzione
pecuniaria per la sosta di autoveicolo senza l’osservanza delle fasce orarie,
fissate nella relativa zona da ordinanza del sindaco, il controllo del giudice
ordinario nel giudizio di opposizione avverso l’ordinanza‑ingiunzione
irrogativa della sanzione, se resta escluso con riguardo alle valutazioni di
merito attinenti all’esercizio del potere discrezionale del l’amministrazione,
deve ritenersi consentito con riguardo agli eventuali vizi di legittimità del
provvedimento medesimo (sia pure al limitato fine della sua disapplicazione)
come quello consistente nella violazione dell’obbligo di istituire zone di
parcheggio gratuito e libero in prossimità di aree in cui venga vietata la
sosta o previsto il parcheggio solo a pagamento.
Sul punto il ricorrente non ha formulato specifiche censure deducendo vizi di
violazione di legge né ha lamentato difetto di motivazione in relazione al
possesso in concreto, da parte delle aree interessate, dei caratteri necessari
per rientrare nella zona definita "A" dell’articolo 2 citato.
6. Il ricorso deve essere, pertanto, rigettato.
Nulla per le spese del giudizio di cassazione in considerazione dell’esito del
ricorso e dell’improcedibilità del controricorso.
P.Q.M.
La Corte dichiara improcedibile il controricorso, dichiara la giurisdizione del giudice ordinario e rigetta il ricorso.
Così deciso in Roma il 16 novembre 2006.
DEPOSITATA IN CANCELLERIA IL 9 GEN 2007