CORTE DI CASSAZIONE

SEZ. UNITE CIVILI

Sentenza 1 dicembre 2009 n. 25254

SVOLGIMENTO DEL PROCESSO

1. Con ricorso depositato in data 30.4.2004 S.A. esponeva:

1) che, pur essendo funzionario del Corpo Forestale dello Stato, con Delib. Giunta Regione

Campania 10 giugno 1992, n. 2902 gli era stato attribuito l'incarico di (omissis) delle Foreste

Demaniali ed Assestamento Forestale;

2) che con successiva Delib. 9 febbraio 1994, n. 495 gli era stato assegnato il diverso incarico di

(omissis) del Settore Tecnico Amministrativo Provinciale delle Foreste di (omissis) (S.T.A.P.F.) e,

con Delib. 3.11.1999, n. 7043 era stato trasferito all'analoga struttura di Salerno;

3) che si era occupato, nell'esercizio delle proprie funzioni, di progetti di forestazione che,

presentando gravissime anomalie, lo avevano indotto, a manifestare la propria contrarietà;

4) che, resosi conto della impossibilità di trovare la necessaria attenzione da parte dei vertici

regionali, aveva denunciato i fatti al Procuratore della Repubblica presso il Tribunale di Salerno

dando un contributo significativo alle indagini e ricevendo apprezzamenti per l'azione svolta;

5) che in questo contesto, con Delib. Giunta Regionale 20 aprile 2001, n. 1674 e con successivo

decreto dirigenziale n. 828 del 2.5.2001, era stato rimosso dall'incarico.

Tanto premesso in fatto, deduceva in diritto: a) la violazione della L. n. 241 del 1990, art. 7 e del

D.Lgs. n. 29 del 1993, per essere stato il provvedimento di revoca adottato senza la preventiva

comunicazione al destinatario dell'avvio del procedimento; b) la illegittimità dell'atto per carenza di

motivazione e, comunque, per insussistenza delle circostanze richiamate a sostegno della

decisione; c) la nullità del citato provvedimento di revoca per l'esistenza di un motivo illecito

rinvenibile nel carattere ritorsivo e persecutorio della condotta dell'amministrazione.

Chiedeva, pertanto, che il giudice del lavoro del Tribunale di Salerno: a) previo accertamento e

dichiarazione di illegittimità e nullità, disapplicasse e/o annullasse la Delib. Giunta Regione

Campania 20 aprile 2001, n. 1674 nonchè il pedissequo decreto dirigenziale n. 828 del 2.5.2001; b)

ordinasse alla Regione Campania di reintegrare esso ricorrente nell'incarico di (omissis) dello

S.T.A.P.F. di (omissis) precedentemente svolto, con condanna al pagamento delle retribuzioni

dovute dalla data di rimozione dell'incarico a quella dell'effettiva reintegra nell'incarico; c) in via

subordinata, previa dichiarazione di illegittimità e/o nullità della stessa Delibera nonchè del

menzionato decreto dirigenziale, condannasse la Regione Campania al pagamento, a titolo di danno

ingiusto ai sensi dell'art. 2043 c.c., delle retribuzioni maturate dalla data di revoca dell'incarico a

quella della emissione della sentenza ovvero in misura equitativa.

Resisteva la Regione Campania che, dopo avere eccepito il difetto di giurisdizione dell'AGO -

discendendo l'impugnato provvedimento di revoca dell'incarico da atti di organizzazione generale -

contestava l'estensibilità alla disciplina privatizzata del rapporto di pubblico impiego di normative

inerenti il procedimento amministrativo di tipo autoritativo e rilevava la nullità della pretesa risarcitoria

in quanto del tutto sfornita di idoneo supporto probatorio. Concludeva, pertanto, affinchè il giudice

adito dichiarasse il proprio difetto di giurisdizione, trattandosi di controversia devoluta alla cognizione

del giudice amministrativo, e subordinatamente e nel merito, rigettasse il ricorso in quanto infondato

in fatto ed in diritto.

Con sentenza del 19.5.2005, il Tribunale adito riteneva la giurisdizione del giudice ordinario,

vertendosi in ipotesi di impugnativa di provvedimenti particolari incidenti direttamente sul rapporto di

lavoro e non in materia di atti amministrativi di portata organizzatoria generale. Nel merito, riteneva

la domanda infondata nella parte in cui si atteggiava alla stregua di una impugnativa di

licenziamento in regime di stabilità reale, laddove ricorreva un'ipotesi di revoca di incarico

dirigenziale che, per quanto contenente elementi di illegittimità, non poteva comportare come

conseguenza giuridica l'effetto della reintegra.

Quanto alla domanda risarcitoria spiegata in via subordinata, il giudicante la considerava carente di

supporto espositivo, non risultando specificato se l'istante lamentasse la perdita della retribuzione

ovvero della sola indennità di posizione e, comunque, in cosa consistesse il danno.

Pertanto, rigettava la domanda principale e dichiarava la nullità del ricorso con riferimento alle

domande spiegate in via gradata.

Avverso la suddetta pronuncia proponeva appello lo S. il quale, fatta una breve premessa sulla

organizzazione dell'Amministrazione forestale in Campania, nel chiedere la riforma della impugnata

sentenza e l'accoglimento delle domande come spiegate in primo grado, ribadiva difese ed

eccezioni già formulate in prime cure, arricchendole di ulteriori spunti argomentativi.

Con memoria depositata in data 13.6.2007 la Regione Campania si costituiva nel giudizio di

gravame e, nel chiedere il rigetto dell'appello con le consequenziali pronunce in ordine alle spese,

ribadiva le difese e le eccezioni già proposte ed accolte dal primo giudice.

Con sentenza del 13 giugno - 30 luglio 2007 la Corte d'appello di Salerno, in accoglimento

dell'appello e in riforma della sentenza impugnata, disapplicati per illegittimità la Delib. Giunta

Regionale Campania 20 aprile 2001, n. 1674 e il Decreto n. 828 del 2.5.2001, dichiarava la

continuità giuridica del rapporto dirigenziale dedotto in giudizio con il ripristino dello stesso e la

condanna dell'appellata al pagamento, in favore dell' appellante, delle differenze retributive a partire

dalla revoca dell'incarico; compensava per intero tra le parti le spese del doppio grado del giudizio.

Avverso questa pronuncia la Regione Campania propone ricorso per cassazione con tre motivi.

Resiste con controricorso l'intimato che ha depositato anche memoria.

MOTIVI DELLA DECISIONE

1. Il ricorso è articolato in tre motivi

Con il primo motivo di ricorso la Regione ricorrente ripropone l'eccezione di difetto di giurisdizione del giudice ordinario già formulata nei gradi precedenti. Sostiene che dalla lettura del D.Lgs. n. 165 del 2001, art. 63 si ricava che ad essere devoluti alla giurisdizione ordinaria sono i soli atti, puntuali e singoli, di conferimento e revoca degli incarichi dirigenziali, mentre ne sono esclusi quelli afferenti a scelte che rispondano ad una più vasta riorganizzazione di un intero apparato amministrativo. Afferma la Regione che nel caso di specie l'atto di revoca dell'incarico dirigenziale conferito allo S. si inseriva in una più ampia prospettazione organizzativa operata dai vertici della Amministrazione regionale allo scopo di ristrutturare un intero apparato. La fattispecie ricadrebbe nell'ambito degli atti di macro- organizzazione relativamente ai quali sussiste la giurisdizione amministrativa.

Con il secondo motivo di ricorso la Regione critica la sentenza impugnata sostenendo che, intervenuta la revoca di un incarico dirigenziale, il destinatario di essa non avrebbe diritto ad essere reintegrato, ma l'unico strumento di tutela sarebbe quello risarcitorio.

Con il terzo ed ultimo motivo di ricorso la Regione, allegando la violazione dell'art. 360 c.p.c., comma 1, n. 5, deduce il vizio di motivazione dell'impugnata sentenza nella parte in cui ha riconosciuto il diritto del dirigente revocato alle differenze retributive. Secondo la Regione, il giudice di appello avrebbe errato nello stabilire che "all'atto di integrazione dell'appellante" conseguiva l'obbligo della Amministrazione di "provvedere alle differenze retributive" e ciò perchè i dirigenti revocati non avrebbero diritto al ripristino dell'incarico dirigenziale.

2. Il primo motivo di ricorso è infondato.

Questa Corte (Cass., sez. un., 15 febbraio 2007, n. 3370) ha già affermato che spetta all'a.g.o. la

giurisdizione sulla controversia avente ad oggetto la revoca di incarichi dirigenziali (in quel caso si trattava della revoca dell'incarico di un dirigente di struttura sanitaria complessa, conferito dal direttore generale di un'azienda ospedaliera). Cfr. anche Cass., sez. un., 12 giugno 2006, n. 13538, secondo cui è devoluta al giudice ordinario la giurisdizione sulla controversia concernente l'accertamento dell'illegittimità della revoca dell'incarico di direttore generale del comune. Si radica invece la giurisdizione del giudice amministrativo solo quando la contestazione investa direttamente il corretto esercizio del potere amministrativo mediante la deduzione della non conformità a legge degli atti organizzativi, attraverso i quali le p.a. definiscono le linee fondamentali di organizzazione degli uffici e i modi di conferimento della titolarità degli stessi (Cass., sez. un., 9 febbraio 2009, n. 3052).

Quindi occorre distinguere. Solo la diretta cognizione degli atti recanti le linee fondamentali di

organizzazione degli uffici, adottati dalle amministrazioni ai sensi del D.Lgs. n. 165 del 2001, art. 2, comma 1, - quali atti presupposti, rispetto a quelli di gestione dei rapporti di lavoro, nei confronti dei quali sono configurabili situazioni di interesse legittimo derivando gli effetti pregiudizievoli direttamente dall'atto presupposto - spetta alla giurisdizione del giudice amministrativo (Cass., sez. un., 8 novembre 2005, n. 21592; id., 13 luglio 2006, n. 15904; id., 4 aprile 2007, n. 8363). Invece la giurisdizione appartiene al giudice ordinario quando il giudizio investe direttamente atti di gestione del rapporto, anche dirigenziale, in relazione ai quali i suddetti provvedimenti di autoregolamentazione costituiscono solamente atti presupposti (Cass., sez. un., 28 dicembre 2001, n. 16218; id., 16 ottobre 2003, n. 15490). Cfr. anche Cass., sez. un., 5 giugno 2006, n. 13169, che ha precisato che il potere di disapplicare gli atti cd. presupposti, riguardanti i rapporti di lavoro istaurati con le amministrazioni pubbliche, del resto, viene riconosciuto al giudice ordinario dalle recenti disposizioni di legge che assegnano al medesimo la giurisdizione su tali rapporti, essendo stato stabilito che "quando gli atti siano rilevanti ai fini della decisione, il giudice li disapplica, se illegittimi" (D.Lgs.

30 marzo 2001, n. 165, art. 63, comma 1).

Questo orientamento è stato da ultimo confermato da Cass., sez. un., 16 febbraio 2009, n. 3677, che più in generale ha affermato che in caso di illegittimità, per contrarietà alla legge, del provvedimento di riforma della pianta organica (nella specie, di un Comune), con soppressione delle posizioni dirigenziali, questo deve essere disapplicato dal giudice ordinario, con conseguente perdita di effetti dei successivi atti di gestione del rapporto di lavoro, costituiti dalla revoca dell'incarico dirigenziale, non sussistendo la giusta causa per il recesso anticipato dal contratto a tempo determinato che sorge a seguito del relativo conferimento.

Nella specie da una parte la Corte d'appello, con motivazione sufficiente ed immune da vizio di

contraddittorietà, ha escluso che la Delib. Giunta Regionale 20 aprile 2001, n. 1674 (il cui contenuto

deliberativo consisteva null'altro che nella revoca dell'incarico dirigenziale del ricorrente e quindi aveva una portata strettamente individuale e nient'affatto generale) ed il successivo Decreto Dirigenziale n. 828 del 2.5.2001 di rimozione dall'incarico del ricorrente (attuativo della delibera della Giunta) avessero le caratteristiche dell'atto organizzatorio di carattere generale.

D'altra parte in realtà la Regione non indica affatto quale sia l'atto organizzatorio di carattere generale,

diverso da quelli appena indicati aventi carattere individuale, di cui non avrebbe tenuto conto la Corte

d'appello.

3. Anche il secondo motivo del ricorso è infondato.

Deve innanzi tutto considerarsi che la Regione non censura la sentenza impugnata nella parte in cui ha

ritenuto illegittima la revoca dell'incarico dirigenziale dal momento che, pur svolgendo argomentazioni

illustrative delle ragioni poste a fondamento della revoca, in realtà il quesito di diritto, che chiude il secondo motivo, si riferisce unicamente alle conseguenze della revoca ("Dica la Suprema Corte adita se ... sia configurabile il diritto alla reintegra in siffatto incarico, successivamente ad un provvedimento di revoca della Pubblica Amministrazione"). E' allora sufficiente ricordare in proposito che il D.Lgs. 30 marzo 2001, n. 165, art. 21 dopo aver definito la fattispecie della "responsabilità dirigenziale", prevede la revoca dell'incarico dirigenziale solo "in relazione alla gravità dei casi"; sicchè occorre che sussistano i presupposti di fatto della responsabilità dirigenziale (mancato raggiungimento degli obiettivi, inosservanze di direttive, illeciti disciplinari) e che questi raggiungano una soglia di apprezzabile gravità tale da essere proporzionale alla più radicale misura della revoca dell'incarico. Recentemente poi il D.Lgs. 27 ottobre 2009, n. 150, art. 40, comma 1, (di riforma del lavoro nelle pubbliche amministrazioni), nel modificare il D.Lgs. 30 marzo 2001, n. 165, art. 19 ha aggiunto il comma iter prevedendo espressamente - a garanzia del dirigente - che "gli incarichi dirigenziali possono essere revocati esclusivamente nei casi e con le modalità dell'art. 21, comma 1, secondo periodo", sopra cit.. Nella specie la Regione ricorrente non solo fecalizza il quesito ex art. 366 bis

c.p.c. sulle conseguenze della revoca illegittima, ma in realtà neppure indica quali fatti sarebbero sussumibili nella nozione di "responsabilità dirigenziale" D.Lgs. 30 marzo 2001, n. 165 cit., ex art. 21. Quanto poi alle conseguenze della revoca illegittima dell'incarico dirigenziale, in cui si puntualizza la censura portata con secondo motivo di ricorso, deve richiamarsi l'orientamento di questa Corte (Cass., sez. lav., 1 febbraio 2007, n. 2233) secondo cui la disciplina del recesso dal rapporto di lavoro dei dirigenti pubblici non è quella dell'art. 2118 c.c., propria dei dirigenti privati, ma segue i canoni del rapporto di lavoro dei dipendenti con qualifica impiegatizia, con la conseguenza che l'illegittimità del recesso comporta gli effetti reintegratori stabiliti dall'art. 18 Stat. lav.

Parimenti Cass., sez. lav., 20 febbraio 2007, n. 3929, ha ritenuto che, dichiarato nullo e inefficace il

licenziamento di un dirigente per motivi disciplinari inerenti alla responsabilità dirigenziale, il dirigente stesso ha diritto alla reintegrazione nel rapporto d'impiego e nell'incarico dirigenziale, oltre che alle retribuzioni maturate sino all'effettiva reintegrazione; principio questo che, mutatis mutandis, trova applicazione anche in caso di revoca illegittima dell'incarico dirigenziale con la conseguenza che - come ha correttamente ritenuto la Corte d'appello - l'Amministrazione è tenuta a ripristinare l'incarico dirigenziale illegittimamente revocato ed a corrispondere le differenze retributive. Cfr. anche Cass., sez. un., 16 febbraio 2009, n. 3677, sopra cit., che ha affermato il diritto del dirigente alla riassegnazione dell'incarico illegittimamente revocato ante tempus, per il tempo residuo di durata, detratto il periodo di illegittima revoca.

Correttamente pertanto la Corte d'appello ha dichiarato la continuità giuridica del rapporto dirigenziale con conseguente "ripristino" dello stesso, stante il diritto del dirigente a proseguire nell'incarico dirigenziale illegittimamente revocato.

4. Il terzo motivo - con cui si deduce il vizio di motivazione dell'impugnata sentenza - è inammissibile per violazione dell'art. 366 bis c.p.c. perchè manca l'indicazione del fatto controverso.

In disparte la già affermata correttezza in diritto dell'impugnata sentenza - per quanto si è argomentato sopra esaminando il secondo motivo - nella parte in cui ha fatto discendere, dalla ritenuta illegittimità della revoca dell'incarico dirigenziale, le già viste conseguenze in termini di ripristino dell'incarico stesso e di differenze retributive, deve considerarsi, quanto alla più specifica censura (di vizio di motivazione) mossa con il terzo motivo, che questa Corte (ex plurimis Cass., sez. 1, 20 ottobre 2008, n. 25452) ha più volte affermato in proposito che, ai sensi dell'art. 366 bis c.p.c., la formulazione delle censure dell'art. 360 c.p.c., ex n. 5 deve contenere, a pena di inammissibilità, la chiara indicazione del fatto controverso in relazione al quale la motivazione si assume omessa o contraddittoria, ovvero le ragioni per le quali la dedotta insufficienza della motivazione la renda inidonea a giustificare la decisione.

Nella specie il quesito ("Dica la Suprema Corte se ... sia configurabile un diritto alle differenze retributive"; "Dica, inoltre, la Suprema Corte adita quali siano i riferimenti giuridici ed economici a cui il giudice debba rifarsi nel fondare e quantificare l'eventuale pretesa"), che chiude una censura espressamente indicata quale violazione dell'art. 360 c.p.c., comma 1, n. 5, è mancante dell'indicazione del fatto controverso in riferimento al quale si appunta la censura di vizio di motivazione sicchè, in questa parte, risulta inammissibile questo terzo motivo di ricorso, il quale peraltro, in altra parte, ripercorre, ribadendola, anche la censura in diritto già esaminata - e respinta - in riferimento al secondo motivo del ricorso.

5. Il ricorso va quindi, nel suo complesso, rigettato e va dichiarata la giurisdizione del giudice ordinario.

Alla soccombenza consegue la condanna del ricorrente al pagamento delle spese processuali di questo

giudizio di cassazione nella misura liquidata in dispositivo.

P.Q.M.

La Corte, a Sezioni Unite, rigetta il ricorso e dichiara la giurisdizione del giudice ordinario; condanna il

ricorrente al pagamento delle spese di questo giudizio di cassazione liquidate in Euro 200,00 (duecento) per esborsi oltre Euro 3.000,00 (tremila) per onorario d'avvocato ed oltre IVA, CPA e spese generali.

Così deciso in Roma, il 22 settembre 2009.

Depositata in Cancelleria il 1 dicembre 2009.