SENTENZA N. 190

ANNO 2007

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:

- Franco BILE Presidente

- Giovanni Maria FLICK Giudice

- Francesco AMIRANTE "

- Ugo DE SIERVO "

- Paolo MADDALENA "

- Alfio FINOCCHIARO "

- Alfonso QUARANTA "

- Franco GALLO "

- Luigi MAZZELLA "

- Gaetano SILVESTRI "

- Sabino CASSESE "

- Maria Rita SAULLE "

- Giuseppe TESAURO "

- Paolo Maria NAPOLITANO "

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'articolo 52, comma 23, della

legge 27 dicembre 2002, n. 289 (Disposizioni per la formazione del bilancio

annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2003), promosso con

ordinanza del 14 giugno 2006 dal Tribunale di Parma nel procedimento civile

vertente tra Avanzini Ilaria ed altri e la Fondazione Opera Nazionale Assistenza

Orfani Sanitari Italiani (O.N.A.O.S.I.), iscritta al n. 597 del registro

ordinanze 2006 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 1,

prima serie speciale, dell'anno 2007.

Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;

udito nella camera di consiglio del 4 giugno 2007 il Giudice relatore Luigi

Mazzella.

Ritenuto in fatto

1. − Con ordinanza del 14 giugno 2006, il Tribunale di Parma, in funzione

del giudice del lavoro ha sollevato − in riferimento agli articoli 3 e 23 della

Costituzione − questione di legittimità costituzionale dell'articolo 52, comma

23, della legge 27 dicembre 2002, n. 289 (Disposizioni per la formazione del

bilancio annuale e pluriennale dello Stato − legge finanziaria 2003), − (recte:

dell'art. 2, lettera e), della legge 7 luglio 1901, n. 306, Provvedimenti pel

Collegio-convitto per gli orfani dei sanitari italiani in Perugia), quale

sostituita dall'art. 52, comma 23, della legge n. 289 del 2002, il quale prevede

il contributo obbligatorio di tutti i sanitari iscritti agli ordini

professionali italiani dei farmacisti, medici chirurghi, odontoiatri e

veterinari, nella misura e con le modalità di versamento stabilite dal consiglio

di amministrazione della Fondazione Opera Nazionale Assistenza Orfani Sanitari

(ONAOSI), con regolamenti soggetti ad approvazione dei ministeri vigilanti, ai

sensi dell'art. 3, comma 2 del decreto legislativo 30 giugno 1994, n. 509

(Attuazione della delega conferita dall'art. 1, comma 32, della legge 24

dicembre 1993, n. 537, in materia di trasformazione in persone giuridiche

private di enti gestori di forme obbligatorie di previdenza e assistenza).

Nel caso concreto, l'articolo 4 del regolamento ONAOSI concernente la

riscossione dei contributi obbligatori e volontari, approvato con atto

interministeriale del 31 luglio 2003, aveva determinato l'entità del contributo

in funzione esclusiva dell'età del soggetto obbligato. Il giudice rimettente

denuncia la non manifesta infondatezza della questione, in quanto la norma

censurata, in contrasto con l'articolo 23 Cost., non determina in via preventiva

né in termini sufficientemente precisi i criteri direttivi cui deve ispirarsi il

consiglio di amministrazione della Fondazione, senza che sia possibile desumere

aliunde detti criteri.

Secondo il giudice a quo, non valgono a superare le carenze della norma

censurata gli artt. 2 e 3 del decreto legislativo n. 509 del 1994, i quali

attengono piuttosto alla gestione, in regime di autonomia organizzativa e

contabile dell'ente ed alla vigilanza ministeriale, né l'art. 3, comma 12 della

legge 8 agosto 1995, n. 335 (Riforma del sistema pensionistico obbligatorio e

complementare), trattandosi di disposizioni che comunque presuppongono criterilimite

per la determinazione originaria dei contributi che non possono essere

lasciati alla mera discrezionalità dell'ente interessato.

Secondo il rimettente la norma denunciata violerebbe anche l'art. 3 Cost.,

dal momento che secondo l'art. 4 del regolamento di riscossione dei contributi

in questione la stessa entità del contributo, a parità di anzianità anagrafica,

grava su tutti indistintamente gli obbligati indipendentemente dal loro reddito.

2. − E' intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri,

rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, concludendo per

l'inammissibilità, o, comunque, per l'infondatezza della questione.

Secondo la difesa erariale, l'ordinanza di rimessione, omettendo ogni

riferimento alla concreta determinazione dell'organo che ha deliberato la misura

del contributo, non consente di stabilire, in concreto, se sia stato fatto, da

parte di tale organo, un uso ragionevole del potere discrezionale che la legge

gli attribuisce per la quantificazione dei contributi.

Parimenti inammissibile – a giudizio dell'Avvocatura – è la censura

riguardante l'asserita violazione dell'art. 3 Cost., per essere stato fissato il

contributo di cui si tratta in ragione soltanto dell'età anagrafica. Tale

censura ha ad oggetto non la legge, ma un regolamento, per sua natura non

censurabile in questa sede.

Nel merito, secondo la difesa erariale, la riserva di legge disposta

dall'art. 23 Cost. risulta pienamente soddisfatta dalla norma censurata. La

Fondazione ONAOSI rientra tra gli enti previdenziali dei liberi professionisti

privatizzati con il citato d.lgs. 30 giugno 1994, n 509. La legge delega 24

dicembre 1993, n. 537, aveva disposto (art. 1, comma 33) che la privatizzazione

di tali enti si realizzasse nelle forme dell'associazione o della fondazione

«con garanzie di autonomia gestionale, organizzativa, amministrativa e

contabile, ferme restandone […..] l'obbligatoria iscrizione e contribuzione agli

stessi degli appartenenti alle categorie di personale a favore dei quali essi

risultano istituiti.»

In conclusione, secondo la difesa erariale, il potere impositivo esercitato

trova la sua fonte nella legge, in piena conformità con il dettato dell'art. 23

Cost., mentre l'eventuale erroneità o invalidità della determinazione

contributiva operata in concreto, per difformità rispetto ai princípi di legge,

potrebbe costituire violazione non censurabile in sede di giudizio di

legittimità costituzionale.

Considerato in diritto

1. − Il Tribunale di Parma dubita, in riferimento agli artt. 3 e 23 della

Costituzione, della legittimità costituzionale dell'art. 2, lettera e), della

legge 7 luglio 1901, n. 306 (Provvedimenti pel Collegio-convitto per gli orfani

dei sanitari italiani in Perugia), quale sostituita dall'art. 52, comma 23,

della legge 27 dicembre 2002, n. 289 (Disposizioni per la formazione del

bilancio annuale e pluriennale dello Stato − legge finanziaria 2003), il quale

prevede che «Alle spese occorrenti per il mantenimento, l'educazione e

l'istruzione degli orfani e delle orfane di cui all'art. 1 concorreranno […]

tutti i sanitari iscritti agli ordini professionali italiani nella misura

stabilita dal consiglio di amministrazione della fondazione che ne fissa misura

e modalità di versamento con regolamenti soggetti ad approvazione dei ministeri

vigilanti, ai sensi dell'art. 3, comma 2 del decreto legislativo 30 giugno 1994,

n. 509 (Attuazione della delega conferita dall'art. 1, comma 32, della legge 24

dicembre 1993, n. 537, in materia di trasformazione in persone giuridiche

private di enti gestori di forme obbligatorie di previdenza e assistenza)».

La disciplina dell'attività della Fondazione, al cui consiglio di

amministrazione è rimessa la determinazione dei contributi, risale alla legge 7

luglio 1901, n. 306 (Provvedimenti pel Collegio-convitto per gli orfani dei

sanitari italiani in Perugia). L'oggetto dell'attività di tale ente è sempre

stato il mantenimento, l'educazione e l'istruzione degli orfani bisognosi dei

medici, chirurghi, veterinari e farmacisti gravati di contributi obbligatori

(oltre che volontari). La misura di tali contributi − per un primo periodo − è

stata stabilita direttamente da vari provvedimenti di legge: dal decreto-legge

luogotenenziale 27 ottobre 1918, n. 1725, convertito, con modificazioni, nella

legge 4 ottobre 1920, n. 1476; dal regio decreto-legge, 27 settembre 1938, n.

1825, convertito in blocco nella legge 2 giugno 1939, n. 739, ed infine dalla

legge 31 gennaio 1949, n. 21.

Solo con la legge n. 289 del 2002 la determinazione dei contributi

obbligatori è stata affidata all'iniziativa del Consiglio di amministrazione

della Fondazione mediante regolamenti soggetti ad approvazione

interministeriale. E ciò, per effetto dell'avvenuta privatizzazione dell'ente

stabilita dalla legge 24 dicembre 1993, n. 537 (Interventi correttivi di finanza

pubblica), dalla cui delega ha tratto origine il decreto legislativo n. 509 del

1994. Nel fissare i princípi ed i criteri direttivi della privatizzazione degli

enti previdenziali, tra i quali l' ONAOSI, l'art. 1, comma 33, lettera a),

numero 4, della legge n. 537 del 1993 disponeva che essa si realizzasse nelle

forme dell'associazione o della fondazione «con garanzie di autonomia

gestionale, organizzativa, amministrativa e contabile, ferme restandone […..]

l'obbligatorietà della iscrizione e della contribuzione agli stessi degli

appartenenti alle categorie di personale a favore dei quali essi risultano

istituiti».

L'art. 1, comma 4, del decreto legislativo n. 509 del 1994 prevede quali

criteri ispiratori dello statuto e del regolamento da adottarsi a cura degli

enti previdenziali privatizzati: a) la «trasparenza nei rapporti con gli

iscritti e composizione degli organi collegiali, fermi restando i vigenti

criteri di composizione degli organi stessi così come previsti dagli attuali

ordinamenti»; b) la «determinazione dei requisiti per l'esercizio dell'attività

istituzionale, con particolare riferimento all'onorabilità e professionalità dei

componenti degli organi collegiali e, comunque, dei responsabili

dell'associazione o fondazione»; c) la «previsione di una riserva legale, al

fine di assicurare la continuità nell'erogazione delle prestazioni in misura non

inferiore a cinque annualità dell'importo delle pensioni in essere».

L'art. 2 dello stesso decreto legislativo, dopo aver riconosciuto agli enti

trasformati in associazioni o fondazioni «autonomia gestionale, organizzativa e

contabile, nel rispetto dei princípi stabiliti dal presente articolo nei limiti

fissati dalle disposizioni del presente decreto in relazione alla natura

pubblica dell'attività svolta» (comma 1), stabilisce che «La gestione economicofinanziaria

deve assicurare l'equilibrio di bilancio mediante l'adozione di

provvedimenti coerenti alle indicazioni risultanti dal bilancio tecnico da

redigersi con periodicità almeno triennale» (comma 2). In caso di disavanzo

economico-finanziario, con decreto del Ministro del lavoro e della previdenza

sociale, di concerto con gli altri Ministri indicati nel successivo art. 3,

comma 1, «si provvede alla nomina di un commissario straordinario, il quale

adotta i provvedimenti necessari per il riequilibrio della gestione» (comma 4).

Il successivo art. 3 specifica che la vigilanza sulle associazioni o

fondazioni, affidata al Ministero del lavoro e della previdenza sociale, al

Ministero del tesoro, nonché ad altri Ministeri competenti, si esercita

attraverso l'approvazione degli statuti e dei regolamenti degli enti in

questione, nonché delle «delibere in materia di contributi e prestazioni »

(comma 2, lett. a) e b) e può essere preceduta dalla formulazione di specifici

rilievi dei quali gli organi devono tener conto nella propria «motivata

decisione definitiva» (comma 3).

Successivamente la legge 8 agosto 1995, n. 335 (Riforma del sistema

pensionistico obbligatorio e complementare) all'art. 3, comma 12, nel delineare

specificamente le sfere di autonomia normativa e gestionale degli enti

previdenziali privatizzati, ha disposto che in esito alle risultanze del

bilancio tecnico e in attuazione di quanto previsto dall'art. 2, comma 2 del

d.lgs. n. 509 del 1994, «sono adottati dagli enti medesimi provvedimenti di

variazione delle aliquote contributive, di riparametrazione dei coefficienti di

rendimento o di ogni altro criterio di determinazione del trattamento

pensionistico nel rispetto del principio del pro-rata in relazione alle

anzianità già maturate rispetto alla introduzione delle modifiche derivanti dai

provvedimenti suddetti».

2. − Secondo il giudice rimettente, la norma censurata si pone in contrasto

con l'art. 23 della Costituzione perché, in assenza di ogni indicazione sui

criteri per la determinazione dei contributi obbligatori, viola la riserva di

legge relativa alle prestazioni patrimoniali imposte. Inoltre, il contributo,

così come in concreto quantificato dall'art. 4 del regolamento ONAOSI

concernente la riscossione dei contributi obbligatori e volontari, approvato con

l'atto interministeriale 31 luglio 2003, collide con il principio di uguaglianza

dettato dall'art. 3 della Costituzione, atteso che esso viene posto a carico di

tutti i soggetti obbligati in base al solo criterio dell'età anagrafica e senza

alcun riguardo ai redditi di ciascuno di essi.

3. − Preliminarmente, dev'essere disattesa l'eccezione di inammissibilità

per difetto di rilevanza, sollevata dall'Avvocatura dello Stato in relazione

alla carenza, nell'ordinanza di rimessione, di ogni riferimento alla concreta

determinazione dell'organo che ha deliberato la misura del contributo, il che

non consentirebbe di verificare, in concreto, l'uso ragionevole del potere

discrezionale che la legge gli attribuisce per la quantificazione dei

contributi.

Dal tenore dell'ordinanza di rimessione emerge chiaramente che le somme

richieste ai ricorrenti del giudizio principale trovano origine nel precitato

regolamento adottato dal consiglio di amministrazione della Fondazione

resistente, emanato in attuazione della legge della cui legittimità

costituzionale si dubita.

4. − La questione è fondata.

Ai sensi della norma denunciata, la determinazione del contributo imposto ai

sanitari iscritti agli ordini professionali italiani dei farmacisti, dei medici

chirurghi, degli odontoiatri e dei veterinari, spetta al consiglio di

amministrazione della Fondazione ONAOSI, che ne fissa l'entità e le modalità di

versamento con regolamenti soggetti ad approvazione del Ministero del lavoro e

della previdenza sociale, di concerto col Ministero del tesoro e degli altri

Ministeri competenti ad esercitare la vigilanza per gli enti previdenziali

privatizzati ai sensi dell'art. 3, comma 2, del d.lgs n. 509 del 1994.

Non v'è dubbio che ai contributi in esame, siccome determinati con atto

unilaterale, alla cui adozione non concorre la volontà del privato, sia da

attribuire la natura di prestazioni patrimoniali obbligatoriamente imposte, come

tali soggette alla garanzia dettata dall'articolo 23 Cost.

Tale parametro, secondo la costante giurisprudenza di questa Corte,

configura una riserva di legge di carattere “relativo”, nel senso che essa deve

ritenersi rispettata anche in assenza di una espressa indicazione legislativa

dei criteri, limiti e controlli sufficienti a delimitare l'ambito di

discrezionalità dell'amministrazione (sentenza n. 67 del 1973 e n. 507 del 1988)

purché la concreta entità della prestazione imposta sia chiaramente desumibile

dagli interventi legislativi che riguardano l'attività dell'amministrazione

(sentenze n. 507 del 1988, n. 182 del 1994, n. 180 del 1996, n. 105 del 2003).

Così individuata la portata della riserva di legge posta dall'art. 23 Cost.,

appare evidente che la disciplina legislativa sugli obblighi contributivi posti

dalla norma denunciata, esaminata nel contesto dei dati normativi citati, non

risponde ai requisiti indicati dalla richiamata giurisprudenza costituzionale.

In particolare, venuto meno ogni collegamento con le fonti legislative

succedutesi sino al 1949, la norma censurata, pur contenendo l'identificazione

dei soggetti tenuti alla prestazione, nonché del modello procedimentale cui la

Fondazione deve uniformare la propria attività, si limita a confermare

l'obbligatorietà dei contributi previdenziali, che continuano ad esser posti a

carico dei medesimi soggetti professionali anche dopo la privatizzazione

dell'ente impositore, senza offrire alcun elemento, neanche indiretto, idoneo ad

individuare criteri adeguati alla concreta quantificazione e distribuzione degli

oneri imposti ai soggetti sopra menzionati.

Invero, i controlli previsti nel corso della procedura di approvazione dei

contributi riguardano gli aspetti gestionali e di bilancio, mentre restano

completamente in ombra le valutazioni sull'entità dei contributi obbligatori

(come pure dei relativi aggiornamenti). Il risultato è che non si comprende in

quale modo i precitati criteri e limiti possano essere ricavati da procedure di

controllo ministeriale mirante a tutt'altro fine.

Per tali ragioni, la questione di legittimità sollevata dal Tribunale

rimettente, in riferimento all'art. 23 della Costituzione, è fondata.

5. − Resta assorbita la questione sollevata al riferimento art. 3 della

Costituzione.

Per questi motivi

LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 2, lettera e), della legge

7 luglio 1901, n. 306 (Provvedimenti pel Collegio-convitto per gli orfani dei

sanitari italiani in Perugia), quale sostituito dall'art. 52, comma 23 della

legge 27 dicembre 2002, n. 289 (Disposizioni per la formazione del bilancio

annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria del 2003), nella parte in

cui prevede che la misura del contributo obbligatorio di tutti i sanitari

iscritti agli ordini professionali italiani è stabilita dal consiglio di

amministrazione della Fondazione Opera Nazionale Assistenza Orfani Sanitari

Italiani (ONAOSI), con regolamenti soggetti ad approvazione dei ministeri

vigilanti, ai sensi dell'art. 3, comma 2, del decreto legislativo 30 giugno

1994, n. 509 (Attuazione della delega conferita dall'art. 1, comma 32 della

legge 24 dicembre 1993, n. 537, in materia di trasformazione in persone

giuridiche private di enti gestori di forme obbligatorie di previdenza e

assistenza).

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della

Consulta, il 5 giugno 2007.

F.to:

Franco BILE, Presidente

Luigi MAZZELLA, Redattore

Maria Rosaria FRUSCELLA, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 14 giugno 2007.

Il Cancelliere

F.to: FRUSCELLA