L’OBBLIGO ASSICURATIVO INAIL. SOGGETTI ESCLUSI. LA POSSIBILE EVOLUZIONE.
(Dr.ssa Silvana Toriello)
PREMESSA.
Di recente alcune proposte di riscrittura del Testo Unico del 1965 volgevano nella direzione di una sostanziale elisione dei limiti della tradizionale nozione di obbligo assicurativo al fine di una generalizzazione dello stesso a tutti i lavoratori indistintamente ed a tutti gli eventi di origine lavorativa. .
Ad oggi l’obbligo assicurativo per l’assicurazione obbligatoria infortuni sul lavoro si definisce in relazione agli artt. 1 e 4 del TU 1124/1965 che disciplinano i requisiti soggettivo ed oggettivo la cui ricorrenza è necessaria perché sussistano le condizioni per l’assicurabilità.
L’EVOLUZIONE GIURISPRUDENZIALE
L’ampliamento dell’area di tutela oltre che agli interventi con i quali il legislatore ha modificato le disposizioni vigenti, o ne ha introdotte di nuove, sono riconducibili in larga misura alla copiosa giurisprudenza della Corte di Cassazione che, a legislazione immutata, ha indicato principi interpretativi - analogici o estensivi - per mezzo dei quali è stato dato alle norme un significato, compatibile con la loro formulazione letterale, tale da garantire la necessaria tutela anche in casi non espressamente contemplati.
Altrettanto rilevanti sono state le decisioni con le quali la Corte Costituzionale ha dichiarato la incostituzionalità di taluni limiti posti alla tutela dalla legislazione ordinaria ed ha anche precisato l’estensione e la portata della tutela sociale che lo Stato, per mezzo dell’INAIL, deve garantire ai lavoratori infortunati.
Più in generale, si può affermare che sono stati radicalmente mutati il significato e la portata di alcuni concetti ed istituti fondamentali delineati dal T.U.
La Corte Costituzionale, ad esempio, ritenendo, in alcuni casi, esemplificativa e non tassativa l’elencazione di persone assicurabili o di attività protette, ha esteso l’area di tutela ai cassieri (Corte Cost. 55/81), alle guardie venatorie (Corte Cost. 160/90) ai ballerini ed ai tersicorei (Corte Cost. 137/89), agli “assistenti contrari” (Corte Cost. 98/89), ai medici-dentisti radiologi (Corte Cost. 100/91), ai familiari del datore di lavoro (Corte Cost. 476/87), ai lavoratori e agli artigiani italiani all'estero (Corte Cost. 369/85; 880/88), ai lavoratori associati in partecipazione (Corte Cost.332/92).
L' evolversi della giurisprudenza, nel suo complesso, è connotato da una tendenza improntata al progressivo superamento degli originari limiti della tutela, sia sotto il profilo soggettivo che sotto quello oggettivo. Ciò, essenzialmente, attraverso la ridefinizione dei concetti di "manualità" e di "occasione di lavoro".
La tradizionale accezione del termine "manualità", intesa come lo svolgimento di un'attività di carattere fisico da contrapporre alle attività di carattere intellettuale, non è più ritenuta idonea a costituire elemento di discrimine al fine di riconoscere la tutela antinfortunistica.
Superando l'interpretazione letterale della norma, a favore di una interpretazione teleologica e sistematica, è stato attribuito al termine “manualità” un significato più ampio e più rispondente alle mutate condizioni del mondo produttivo e ad una più ampia visione della sicurezza sociale.
Contestualmente è stato ridefinito, sulla base degli stessi principi evolutivi, il concetto di occasione di lavoro, sicché mentre in passato l'evento lesivo era tutelato soltanto in quanto correlato ad uno specifico e tipico rischio professionale, oggi la tutela è riconosciuta per gli infortuni che siano collegati al rischio generalmente insito nel lavoro.
Questi principi sono alla base della estensione della tutela a favore di tutti gli addetti a macchine elettriche, indipendentemente dalla qualifica rivestita.
Per altro verso, la Cassazione, modificando un precedente orientamento, secondo il quale la tutela non poteva essere estesa ad attività diversa da quella comportante il rischio assicurato ( Cass. n. 10869/95), ha affermato il principio secondo il quale un soggetto, una volta assicurato, è tutelato per qualsiasi evento lesivo che sia riconducibile alla sua attività lavorativa (Cass. nn. 5047/98 e 5419/99), dando rilievo al rischio ambientale, determinato dalla mera presenza di un soggetto in ambiente lavorativo.
Il concetto di rischio ambientale, che, nel caso di cui sopra, è stato utilizzato per una interpretazione estensiva dell'occasione di lavoro, è anche il fondamento delle decisioni con le quali la Corte di Cassazione ha esteso l' ambito soggettivo di applicabilità del T.U., affermando 1a tutela di dirigenti che operano in ambiente rischioso (cfr. Cass. 3476/94).
Molti altri sono stati gli interventi della Corte di Cassazione e della Corte Costituzionale che hanno inciso sull'ambito e sulla natura della tutela sociale dei Lavoratori infortunati.
Ma più che procedere ad una elencazione e ad una disamina degli aspetti di dettaglio, è importante rappresentare i principi che coerentemente hanno guidato il processo evolutivo della giurisprudenza. Principi che hanno il loro fondamento in una lettura dell’art. 38 della Costituzione - che prevede il diritto dei lavoratori a che siano garantiti mezzi adeguati di tutela – più estensivamente integrata con gli altri articoli della Carta Costituzionale e segnatamente con gli artt. 1 (lavoro come valore primario), 4 (diritto dovere di lavorare), 32 (tutela della salute) 35 (tutela del lavoro in tutte le sue forme e manifestazioni), 41 (sicurezza e dignità del lavoro come limite all’esercizio dell’attività economica).
Ne deriva che al centro del sistema di tutela sociale non è posto il danno e il conseguente risarcimento economico, ma la persona del lavoratore, cioè il soggetto leso, portatore di diritti ed interessi, al quale lo Stato deve garantire una tutela globale ed integrata, allo scopo di prevenire o di eliminare o ridurre, per quanto possibile, il pregiudizio, prima ancora che di indennizzarlo.
Emblematica di questa lettura dell'art.38 della Costituzione è la sentenza n. 350/97, con la quale la Corte Costituzionale, nell'invitare il legislatore a garantire la tutela del danno biologico, ha anche indicato la necessità di adeguare la struttura del sistema di tutela "al passo evolutivo della moderna società civile" con strumenti "quali la flessibilità delle mansioni rispetto alle nuove tecniche, la mobilità dei posti di lavoro e la riqualificazione professionale".
I SOGGETTI ASSICURATI
In via generale è soggetto assicurato chiunque presti, con una qualsiasi forma di retribuzione, anche in natura, la propria attività alle dipendenze e sotto la direzione di un qualunque datore di lavoro, sia nell’industria che nell’agricoltura.
Sono soggetti assicurati in linea generale:
- coloro che prestano attività lavorativa
- in modo permanente o avventizio
- retribuita
- alle dipendenze e sotto la direzione altrui
- un’opera manuale
I soggetti tutelati dall'assicurazione contro gli infortuni sul lavoro e le malattie professionali sono indicati negli artt. 4 e 205 del T.U 1124/65.
Il decreto legislativo 38 del 23.2.2000 ha apportato delle sostanziali modifiche ai concetti sopra esposti.
Infatti sono state introdotte alcune categorie di lavoratori per le quali il vincolo della subordinazione è cosi labile da riuscire di difficile individuazione.
È ormai quasi pacifico che il vincolo della subordinazione che rappresentava una chiara linea di demarcazione per la tutelabilità oggi viene meno.
Com’è noto infatti si giustificava la limitazione ai soli lavoratori subordinati della tutela in base alla considerazione che si trattava di soggetti economicamente più deboli di quelli autonomi.
Oggi questo differente potenziale economico è allo stato quasi inesistente.
A tal riguardo sono da segnalare le copiose pronunce della Suprema Corte tra le quali, in particolare, la sentenza della Corte Costituzionale del 10 luglio 1992 n.332 nella quale si enunciava che, a parità di esposizione al rischio, deve corrispondere parità di tutela assicurativa.
Anche l’altro elemento cardine per l’individuazione dei soggetti tutelati, la manualità, come si è in precedenza accennato,è allo stato in via di superamento.
Costituisce un fatto incontrovertibile che la manualità, intesa dal legislatore alla stesura del Testo Unico del 1965, oggi non esiste più, in quanto si è talmente modificata nella sostanza, da potervi includere attività che prima non venivano considerate manuali.
La meccanizzazione in agricoltura, nell’edilizia, nei lavori di facchinaggio, la robotizzazione nell’industria hanno profondamente modificato le condizioni dei cosiddetti lavori manuali.
Viceversa una certa manualità nell’utilizzo di strumenti elettronici ed informatici da parte di coloro che svolgono attività prevalentemente intellettuale apre le porte della tutelabilità a categorie finora escluse.
Oggi l’opera manuale è intesa come contatto, diretto od ambientale, con le fonti di rischio.
Per effetto della sentenza della Cass. SU 14 aprile 1994 n° 3476, l’assicurazione comprende anche i lavoratori dipendenti che prestano l’attività esclusivamente intellettuale, a condizione che:
- abbiano necessità di frequentare locali ove si svolgono attività assicurate;
- tale necessità sia abituale e sistematica, ancorché non continua, ed intrinseca alle mansioni loro assegnate (Circ. INAIL 26 agosto 1994 n° 24).
Hanno diritto a tutela tutti i lavoratori, anche stranieri, operanti sul territorio nazionale ove ricorrano le condizioni soggettive e oggettive previste dal T.U.. Eguale tutela, per la legge n. 398/87, è garantita ai lavoratori italiani occupati, alle dipendenze di datori di lavoro italiani o stranieri, in Paesi extracomunitari con i quali non sono in vigore accordi di sicurezza sociale.
Il Decreto legislativo 38/2000 pur estendendo l’area della tutela a dirigenti, parasubordinati e sportivi professionisti , lascia fuori una serie di soggetti che qui di seguito si elencano.
SOGGETTI ESCLUSI DALL’ASSICURAZIONE INAIL
Guide alpine e maestri di sci associati in scuole
Agenti di commercio (sono, però, assicurati se fanno parte di una società di persone e se intrattengono un rapporto di collaborazione o dipendenza tecnica con la società per il conseguimento, nell’ambito organizzativo dell’impresa, di un fine produttivo di servizi)
Praticanti farmacisti, consulenti del lavoro, avvocati e periti industriali, in assenza del requisito soggettivo previsto dalla legge ai fini assicurativi
Liberi professionisti operanti individualmente come pure gli avvocati operanti nell’ambito delle società di professionisti introdotte e disciplinate dal Decreto legislativo n. 96 del 2 febbraio 2001[1].
Commercianti titolari di impresa individuale, dato che non hanno il requisito della subordinazione, però nel caso di società tra commercianti, l’obbligo esiste alle condizioni previste per i soci. I commercianti ambulanti titolari se non fanno parte di società, sono parimenti esclusi dall’obbligo
Infermiere volontarie della Croce Rossa Italiana, escluse dato che manca il requisito della retribuzione
Giornalisti che, in linea generale, non sono persone assicurate all’INAIL. La tutela previdenziale è rimessa all’INPGI per legge (praticanti, professionisti e pubblicisti)
Compensi erogati agli sportivi dilettanti non sono soggetti a premio INAIL, in quanto inclusi nella categoria dei redditi diversi. Si tratta dei compensi erogati dal CONI, dalle Federazioni sportive nazionali, dall’UNIRE, dagli enti di promozione sportiva e da qualunque organismo, comunque denominato, che persegua finalità sportive dilettantistiche e da essi sia riconosciuto. Gli sportivi dilettanti che percepiscono compensi derivanti da attività sportive dilettantistiche sono esclusivamente atleti dilettanti, allenatori, giudici di gara, commissari speciali che hanno il compito di visionare o giudicare l'operato degli arbitri, dirigenti dell'associazione che di solito presenziano direttamente alle manifestazioni consentendone il regolare svolgimento. Esclusi sono anche i compensi erogati per i rapporti di collaborazione coordinata e continuativa di carattere amministrativo e gestionale resi in favore di società e associazioni sportive dilettantistiche.
Nel settore della navigazione marittima e della pesca marittima, il Testo Unico approvato con D.P.R. n. 1124/65[2] prevede che siano obbligatoriamente assicurate contro gli infortuni sul lavoro e le malattie professionali presso le Casse marittime (ora I.P.S.E.M.A.) le persone facenti parte dell’equipaggio[3], comunque retribuite, delle navi o galleggianti anche se eserciti a scopo di diporto, in quanto personale dipendente. Coerentemente con le disposizioni del citato Testo Unico, il Regolamento dell’I.P.S.E.M.A. assicura gli addetti alla navigazione marittima ed alla pesca marittima, ma fa “salve le disposizioni di leggi speciali” ed esclude espressamente (art. 2, comma 6) dall’assicurazione i “pescatori imbarcati su natanti non superiori alle dieci tonnellate di stazza lorda riconosciuti autonomi o associati in cooperativa ai sensi della Legge 13 marzo 1958, n. 250” che esercitano professionalmente (=quale attività esclusiva o prevalente) la pesca.[4] La gestione dell’assicurazione obbligatoria contro gli infortuni sul lavoro e le malattie professionali dei lavoratori della pesca marittima autonomi ed associati in cooperative e compagnie[5] è affidata alla competenza dell’I.N.A.I.L.
Personale di volo: all’assicurazione di tale personale contro i rischi di volo si provvede con polizze di assicurazione con compagnie assicurative private. Sussiste obbligo ass. INAIL se, oltre al rischio di volo, se il personale sia esposto a rischi derivanti da lavori svolti a terra complementari e sussidiari a quelli di navigazione aerea .
Esclusi dalla tutela anche i lavoratori che svolgono attività sindacale sia pur prolungata, cumulando consecutivi permessi sindacali giornalieri.
Sovrintendenti che non intrattengono un rapporto di lavoro subordinato.
Vigili del Fuoco, esclusi espressamente dall’assicurazione INAIL art. 1 n.22 del T.U.
Aderenti alle organizzazioni di volontariato e alle associazioni di promozione sociale sono assicurati mediante polizze stipulate con società assicurative private (Legge 266/91 D.M. 14/2/1992 V. anche volontari delle squadre antincendio boschivo), così pure i volontari impegnati in attività di protezione civile (Legge 225/1992 e DPR 613/94).
Amministratori di società qualora i loro incarichi siano ricoperti da dottori commercialisti o da ragionieri, trattandosi di attività, che rientrano nell’oggetto “proprio” dell'attività svolta .
Sindaci e revisori allorché il relativo ufficio sia affidato a soggetti per i quali l’ordinamento della professione preveda espressamente lo svolgimento di detta funzione (dottori commercialisti e ragionieri e periti commerciali, per i quali, i relativi ordinamenti professionali indicano tale attività fra quelle proprie della professione).
Sono altresì da ritenersi esclusi dall’area della parasubordinazione gli amministratori delegati ai quali il consiglio di amministrazione abbia conferito tutti i poteri di gestione, il cui ruolo tende a coincidere con quello dell’imprenditore non essendo soggetti a quest’ultimo nemmeno nella forma attenuata del coordinamento continuativo. Diversamente, si tratterà di collaborazione coordinata qualora essi siano tenuti a rispettare un mandato ordinario da parte del consiglio di amministrazione, con l’obbligo di riferire circa l’attività amministrativa.
Allievi delle autoscuole, in assenza dei requisiti della subordinazione e della retribuzione, e dato che non rientrano nella previsione di cui all’art. 4 n. 5 del T.U. essendo estranei all’ordinamento scolastico e a scopi culturali per il conseguimento di una qualifica professionale.
E’ altresì escluso dall’obbligo assicurativo il lavoro prestato per causa religiosa all’interno della rispettiva congregazione, dai componenti di essa.
I.A.P. Imprenditore agricolo professionale: in assenza del requisito della manualità - cui è ricollegata l’insorgenza della tutela contro gli infortuni per i lavoratori autonomi agricoli - esula dall’ambito di applicazione dell’assicurazione obbligatoria INAIL l’attività dell’Imprenditore Agricolo Professionale (c.d. I.A.P.), assicurato, peraltro, all’INPS per l’invalidità, vecchiaia, superstiti e soggetto al pagamento del contributo per maternità a favore di tale Istituto.
Amministratori locali, in quanto la previsione di cui all’art. 86 del Decreto legislativo n.276/2000, secondo il parere espresso dal Ministero del lavoro e delle politiche sociali in data 20/08/2001, non garantisce la copertura assicurativa obbligatoria INAIL e la loro tutela viene attuata attraverso polizze assicurative di tipo privatistico.
Obiettori di coscienza (ma, essendo venuta meno la coscrizione obbligatoria con l’esercito di mestiere, occorre riflettere sull’opportunità di inserire o meno tale ipotesi).
Volontari impegnati nell’attività di protezione civile.
Cittadini che prestano al propria opera presso i consigli di quartiere a titolo gratuito.
Lavoratori volontari di cui alla legge 49/87 modificata dalla legge n.288/1991.
EVOLUZIONE GIURISPRUDENZIALE RECENTE E SUOI RIFLESSI SULLA EVOLUZIONE DELLA NOZIONE
Queste esclusioni cominciano a costituire un problema soprattutto alla luce della più recente giurisprudenza di Cassazione che, con la sentenza n.10456 del 2006, pronunciata su un ricorso dell’I.N.A.I.L in tema di obbligo assicurativo per i vigili del fuoco volontari, si è espressa nel senso che “i sistemi di protezione dai rischi di infortunio alternativi a quello del t.u. n. 1124 sono costituzionalmente corretti nella misura in cui assicurino a tale personale una tutela non inferiore a quella garantita dal t.u. alla generalità dei lavoratori, così che il t.u. n. 1124 viene ad assumere una funzione di parametro adeguato ai sensi dell'art. 38 della Costituzione, comma 2”.
Non sempre le polizze privatistiche garantiscono sul piano delle prestazioni la fruibilità di tutta l’ampia gamma di quelle rese dall’Istituto. Molte sono le persone appartenenti alle categorie come sopra individuate, in particolare all’interno del terzo settore, che spesso invocano la tutela Inail lamentando i limiti del loro ambito di tutela.
D’altro canto l’evoluzione complessiva della legislazione, il sorgere di nuove figure professionali nonché l’evoluzione stessa del mercato del lavoro portano come conseguenza una sempre maggiore difficoltà e debolezza nel definire i limiti della tutela in relazione alle singole fattispecie. In particolare le maggiori problematicità si riscontrano nell’analisi delle figure proprie del diritto sanitario, nella zona ancora grigia della parasubordinazione,nel mondo degli sportivi dilettanti per la difficoltà di individuarne sotto un profilo fiscale la giusta qualificazione del reddito come accade anche ad esempio per gli assegni di ricerca e così via.
Al fine quindi di dirimere le incertezze che pure accompagnano le analisi delle singole fattispecie e soprattutto per garantire una più ampia tutela e quindi una più ampia gamma di prestazioni anche a chi è escluso dall’assicurazione obbligatoria sarebbe opportuno aprire una riflessione sul piano normativo che consenta di valutare la possibile estensione dell’assicurabilità Inail alle categorie escluse che potrebbe anche proporsi come integrativa rispetto a quella per tali categorie attualmente vigente.
Ovviamente alla elaborazione delle norme si dovrebbe accompagnare l’analisi dei relativi riflessi in termini di entrate e di uscite per l’Istituto
[1] DECRETO LEGISLATIVO 2 febbraio 2001, n. 96 (in Suppl. ordinario n. 72 alla Gazz. Uff., 4 aprile, n. 79). - Attuazione della direttiva 98/5/CE volta a facilitare l'esercizio permanente della professione di avvocato in uno Stato membro diverso da quello in cui è stata acquisita la qualifica professionale.
[2] Nell’area delle persone assicurate all’I.N.A.I.L. rientrano i pescatori autonomi, i pescatori associati in cooperative o compagnie ed i pescatori familiari coadiuvanti del pescatore autonomo/datore di lavoro
[3] Ai sensi dell’art. 7, comma 1, del DPR n. 1124/65, si considerano come persone componenti l’equipaggio tutte quelle regolarmente iscritte sul ruolo di equipaggio o comunque imbarcate per servizio della nave.
[4] Sentenza della Corte di Cass. n. 11792 del 2 agosto 2003.
[5] A tali categorie, come si è visto, sono da aggiungere i pescatori familiari coadiuvanti del pescatore autonomo in quanto datore di lavoro, ai sensi dell’art. 4, n.6) del DPR n. 1124/65.