Le Sezioni Riunite intervengono sulla indennità integrativa speciale su plurimi trattamenti pensionistici, senza fare chiarezza
di Vittorio Raeli
La vicenda che ha dato luogo alla pronuncia delle Sezioni Riunite della Corte dei conti, nuovamente intervenuta per dirimere un contrasto di giurisprudenza tra le Sezioni centrali di appello e la Sezione siciliana di appello, è la nota questione della spettanza o meno della integrativa speciale in misura intera su due o più trattamenti pensionistici, risolta nel senso che per il periodo antecedente al 1° gennaio 1995 resta fermo il divieto di cumulo sancito dall’art. 99 del d.p.r. 29 dicembre 1973, n. 1092
Essa è descritta molto bene nella parte motiva della pronuncia , nella quale è riassunto il travaglio giurisprudenziale.
La Corte costituzionale, che è stata da ultimo investita della questione di legittimità costituzionale della permanenza del divieto di cumulo, ha restituito (con ord. n. 119/2008 ) gli atti ai
giudici a quibus, in relazione alla abrogazione dell’art. 15, comma 5, della legge 724/1994, effettuata dal comma 776 dell’art. 1 l. n. 296/2006, ritenendo che non sia più applicabile la norma in questione anche ai rapporti in corso.
La norma di cui al comma 5 dell’art. 15 cit. prevedeva il mantenimento della indennità integrativa speciale come assegno accessorio al trattamento pensionistico per le pensioni liquidate sino al 31 dicembre 1994. Si è parlato, al riguardo, di una “ clausola di salvaguardia” ,senz’altro più favorevole del c.d. Conglobamento della indennità integrativa speciale ( dal 1° gennaio 1995 ), che significa includere nella base pensionabile - in una certa percentuale e, quindi, non al 100% - l’indennità in questione.
.L’equivoco di fondo, nel quale sembra essere rimasta intrappolata la stessa Corte costituzionale, sta nel fatto di non essersi accorti che la abrogazione ha effetto a partire dal 1° gennaio 2007. Quid iuris per i rapporti in corso? Si applica la norma abrogata, a nostro avviso, in quanto la legge n. 296 non dispone che per l’avvenire ( dal 1° gennaio 2007 )- a meno di non voler ritenere applicabile lo jus superveniens di cui al comma 776 ai rapporti in corso ( rectius, che erano in corso al 31 dicembre 1994 ).
Sul problema in generale degli effetti dello jus superveniens sui rapporti di durata vi sono sentenze della Sezione Lavoro della Cassazione civile, che, però, subordina l’applicabilità dello jus superveniens a determinate condizioni, le quali possono così riassumersi: la legge nuova può applicarsi ad effetti non ancora esauriti di un rapporto giuridico sorto anteriormente, quando essa sia diretta a disciplinare tali effetti, con autonoma considerazione dei medesimi, indipendentemente dalla loro correlazione con l’atto o fatto giuridico che li abbia creati. In definitiva, quindi, la legge nuova non deve contenere alcun riferimento al fatto generatore degli effetti ( cfr. Cass. Civ., Sez. Lav., n. 4221/2000 ) Lo jus superveniens di cui stiamo parlando è il venir meno, nel nostro caso, della “ clausola di salvaguardia “ della i.i.s. Come assegno accessorio.
Ma, si osserva, nel caso di applicabilità dello jus superveniens, sembra legittimo sostenere che, una volta abrogata la “ clausola di salvaguardia “ di cui al comma 5 dell’art. 15 l. 724/1994 cit- - si estenda ai rapporti pensionistici ( non importa se di reversibilità o diretti ) in corso al 31 dicembre 2004 – la norma “ a regime “ ( comma 3 dell’art. 15 l. n. 724/1994 ) e, cioè, il conglobamento della indennità integrativa speciale nella base pensionabile.
Sviluppando ancora il nostro discorso, sulla linea del conglobamento, ciò significa dire che per tutti i rapporti pensionistici ( ante e post 1° gennaio 1995 ) l’INPDAP dovrebbe procedere a riliquidare le pensioni, rideterminandole con il meccanismo della inclusione della i.i.s. ( in percentuale) nella base pensionabile, con effetti diversi a seconda della titolarità di uno o di più trattamenti pensionistici. Ed invero, da tale rideterminazione:
• ci perdono i titolari di un solo trattamento pensionistico ( il comma 776 riguarda infatti tutti i titolari di trattamenti pensionistici, e non solo i titolari di due o più pensioni ), perchè viene meno la disciplina più favorevole dell’i.i.s. ( in misura intera e non in percentuale );
• ci guadagnano i titolari di due o più pensioni ante 1° gennaio 1995 ( se si ritiene, come le SS.RR. Fanno, che fino al 1° gennaio 1995 esiste il divieto di cumulo di due o più indennità integrative speciali ).
Purtroppo, di tutto questo, non vi è traccia nella motivazione della pronuncia delle sezioni Riunite, che in più di un punto appare incomprensibile.
C. conti, Sezioni Riunite, 26 febbraio 2009, n. 1/2009/QM
Non è inammissibile la questione di massima sollevata da una Sezione giurisdizionale regionale, che si qualifica come “ intervento adesivo “ alla questione di massima sollevata legittimamente da una Sezione di appello.
Per le pensioni liquidate prima del 1° gennaio 1995 resta fermo il divieto di cumulo della indennità integrativa speciale su plurimi trattamenti pensionistici.
La legge n. 296 del 2006, all’art. 1, comma 776, non ha previsto alcuna riliquidazione delle pensioni liquidate prima del 1° gennaio 1995, con inserimento della indennità integrativa speciale nella base pensionabile
( OMISSIS ) FATTO.
Con la sentenza n. 616/04 del 30.12.2004 la Sezione giurisdizionale per la Regione Piemonte ha accolto parzialmente il ricorso del Sig C.M, titolare di due trattamenti pensionistici pubblici, diretto dall’aprile 1994 e di reversibilità dal febbraio 2002, a seguito della morte della moglie, titolare di pensione diretta dal giugno 1984, riconoscendogli il diritto alla percezione della indennità integrativa speciale anche sul secondo trattamento, limitatamente alla misura necessaria per l’integrazione all’importo corrispondente al trattamento minimo previsto per il Fondo pensioni lavoratori dipendenti, in dichiarata applicazione del principio di massima enunciato nella sentenza di queste SS.RR. n. 14/QM dell’11.7.2003.
Avverso tale sentenza ha proposto appello l’interessato, insistendo per il riconoscimento del diritto alla corresponsione della i.i.s in misura intera anche sul secondo trattamento di pensione, sulla base delle considerazioni, tratte dalla giurisprudenza di questa Corte (segnatamente della Sez Giur. Toscana), secondo cui, pur dopo la sentenza n. 14/QM/ dell’11.6.2003 delle SS.RR., va affermato il diritto del titolare di più pensioni al cumulo in misura intera delle indennità integrative speciali che accedono alle medesime, “considerato che con la sentenza n. 204 del 1992 è stato espunto dall’ordinamento l’art. 17 comma 1 della L. n. 843 del 1978 non soltanto nel suo testo originario(divieto di cumulo dell’IIS, ma salvezza del c.d. Minimo INPS nell’ipotesi di pensionato che presta opera retribuita alle dipendenze di terzi) ma anche nel testo integrato dalla Corte costituzionale a seguito della precedente sentenza additiva n. 172 del 1991 (divieto di cumulo dell’IIS con salvezza del cd minimo INPS anche nell’ipotesi del titolare di più pensioni), con conseguente lettura ablatoria della sentenza costituzionale n. 494 del 1993, stante l’impossibilità giuridica- in sede di esame costituzionale dell’art. 99 comma 2 t.u. 1092 del 1973- di richiamare il parametro del c.d. Minimo INPS, contenuto in norma ormai inesistente” (sentenza n. 731 del 6.10.2003).
L’INDAP, con memoria di costituzione depositata il 16.11.2007, ha, a sua volta, osservato che proprio dalla lettura dei dispositivi di tali due ultime sentenze (172/1991 e 494/1993) ed alla luce della successiva sentenza n. 376/1994 della stessa Corte costituzionale, si ricava che il Giudice delle leggi ha dichiarato la illegittimità delle norme relative al c.d. Divieto di cumulo di più trattamenti di i.i.s., nella parte in cui le stesse non hanno previsto un importo minimo al di sotto del quale deve ritenersi ammissibile: ne deriva, secondo l’INPDAP, che “la restante fondamentale parte (che è il “divieto di cumulo”) deve ritenersi costituzionale e, quindi, il divieto, al di sopra di quel limite, deve essere normalmente applicato”. Ed il mancato intervento del legislatore per colmare il “buco”, ha indotto la stessa Corte costituzionale, con sentenze additive, ad individuare tale minimo nel trattamento minimo di pensione previsto per il Fondo pensione lavoratori dipendenti dallo stesso legislatore (art. 17, comma 1°, L. n. 843/1978).
La Sezione prima giurisdizionale d’appello, presso la quale è incardinato il gravame, con l’ordinanza n. 73/2008/Q, ripercorre la evoluzione della giurisprudenza costituzionale in materia, menzionando le sentenze n. 172/1991, dichiarativa della illegittimità costituzionale dell’art. 17, comma 1°, l. n. 843/1978 (nella parte in cui non prevedeva che nei confronti di titolari di due pensioni, pur restando vietato il cumulo di i.i.s., si dovesse far salvo il minimo INPS); n. 204/1992, dichiarativa della illegittimità costituzionale della medesima norma là dove non prevedeva il divieto di cumulo della i.i.s con la retribuzione in costanza di lavoro alle dipendenze di terzi, nonché dell’art. 15 d.l. n. 663 del 1979, convertito nella l. n. 33 del 1980, limitatamente agli incrementi della i.i.s. Accertati dal 1.gennaio 1979, non risultando determinata la misura della retribuzione oltre la quale rilevavano la esclusione od il congelamento della stessa i.i.s.; la sentenza n. 494/1993, dichiarativa della illegittimità costituzionale dell’art. 99, comma 2°, del d.P.R. n. 1092/1973, il quale stabiliva che “al titolare di più pensioni o assegni l’indennità integrativa speciale compete a un solo titolo”, nella parte in cui non prevedeva che, fermo il divieto di cumulo, dovesse farsi salvo l’importo pari al trattamento minimo previsto per il Fondo pensioni lavoratori dipendenti; e l’ordinanza n. 438/1998, secondo cui il divieto di cumulo deve ritenersi venuto meno in forza delle sentenze n. 566 del 1989 e n. 232 del 1992, rispettivamente per la i.i.s. E la tredicesima mensilità, mancando la fissazione del limite al di sotto del quale il divieto poteva essere operante.
Ricordato che, per effetto dell’art. 15, comma 3°, della l. 23.12.1994 n. 724, dal 1° gennaio 1995, anche la i.i.s., assoggettata a contribuzione, rientrava nella base pensionabile, e che, per il successivo comma 5° dello stesso art. 15 (in seguito abrogato con l’art. 776 della l. n.296/2006), le norme sulla i.i.s si sarebbero dovute applicare limitatamente alle pensioni liquidate fino al 31.12.1994 ed alle pensioni di reversibilità ad esse relative, cita poi la sentenza n. 516 e l’ordinanza n. 517 del novembre 2000, nelle quali la Corte costituzionale si è nuovamente pronunciata in tema di i.i.s. In tali pronunce, puntualizza il Giudice rimettente, “il Giudice delle leggi ha ribadito:1) che un divieto generalizzato di cumulo di indennità di contingenza (o equivalenti) sia legittimo dal punto di vista costituzionale quando, in presenza di diversi trattamenti di servizio o di pensione, non sia previsto un ragionevole limite minimo di trattamento economico complessivo (o altro sistema con indice rapportato alle esigenze di una esistenza libera e dignitosa del lavoratore pensionato e della sua famiglia o del pensionato con pluralità di posizioni assicurative), al di sotto del quale il divieto debba essere escluso;2) che spetta al legislatore la scelta tra diverse soluzioni, con possibilità di distinguere la disciplina del cumulo anche con ragionevoli differenziazioni temporali collegate alla diversa natura e funzione della anzidetta indennità e alla progressiva trasformazione- anche per effetto del conglobamento pensionistico- della incidenza del problema a partire dalla legge 23.12.1994, n. 724; 3) che la disposizione sul cumulo della indennità, contenuta nell’art. 2, comma settimo, della legge 27 maggio 1959, n,324 (sostituito dell’art.4 del d.P.R. 28 dicembre 1970 n. 1081), è da ritenersi espunta dal sistema per abrogazione (ordinanza n. 438 del 1998), in base alla clausola abrogativa generale contenuta nell’art. 254 del t.u. 1092 del 1973, nonché a seguito della sostanziale trasfusione in altra norma (art. 99, secondo e quinto comma, dello stesso t.u.) contenente la disciplina completa riguardo all’anzidetto cumulo, dichiarata costituzionalmente illegittima con le sentenze n. 566 del 1989 e n. 493 del 1993; 4) che l’art. 130, ultimo comma, del d.P.R. n. 1092/1973 non ha un contenuto autonomo e presuppone l’esistenza di un divieto di cumulo valido ed operante e non può riguardare ormai l’indennità integrativa speciale, per cui non ha un legame attuale con il preteso divieto di cumulo della stessa indennità; 5) che un divieto di cumulo ormai caducato non può rivivere, sotto forma di interpretazione, senza un intervento del legislatore, cui deve restare la discrezionalità della scelta tra diverse soluzioni possibili”.
Prosegue il Giudice rimettente che “sulla scorta di tali pronunzie del Giudice delle leggi, le Sezioni Riunite di questa Corte, con sentenza n.14/QM del 2003-in seguito confermata dalla sentenza n.2/QM del 2006- rilevarono come nelle ricordate decisioni la Corte costituzionale avesse “tenuto ben distinta l’ipotesi di cumulo dell’indennità integrativa speciale su pensione e retribuzione da quella della doppia pensione, emettendo nel primo caso sentenze di mero annullamento e, nel secondo caso, sentenze additive che hanno avuto l’effetto di estendere alle disposizioni recanti il divieto di cumulo della indennità integrativa speciale nei confronti del titolare di due pensioni il principio della salvaguardia del minimo INPS contenuto nell’art.17, 1° comma, della legge n.843 del 1978”.
“In definitiva, secondo le Sezioni Riunite, “in ipotesi di fruizione di doppio trattamento di pensione non è consentito il cumulo della indennità integrativa speciale”e “il titolare di due pensioni ha diritto a percepire la indennità integrativa speciale sulla seconda pensione soltanto nei limiti necessari per ottenere l’integrazione della pensione sino all’importo corrispondente al trattamento minimo previsto per il Fondo pensioni lavoratori dipendenti(c.d. Minimo INPS).”
Soggiunge peraltro il Giudice rimettente che la maggioranza dei giudici di merito sono andati in diverso avviso risolvendo il problema del cumulo di i.i.s. Su più trattamenti di pensioni nel senso di ritenere che il diritto a tale emolumento, a seguito del giudizio di incostituzionalità, avesse riguadagnato la sua integrale espansione.
Riferisce quindi sull’ulteriore interpello della Corte costituzionale sulla questione di costituzionalità dell’art.99, comma 2, del d.P.R. n.1092 del 1973, per contrasto con gli artt 3 e 38 della Costituzione, effettuato con ordinanze varie ed esitato nella ordinanza n.89 del l’8.3.2005 di quest’ultima, nella quale il Giudice delle leggi ha ritenuto che la questione fosse manifestamente inammissibile non avendo i rimettenti espressamente affermato che nessuna altra interpretazione della norma censurata fosse possibile e tanto meno hanno esposto le ragioni di tale esclusione; precisando che anche l’ulteriore tentativo di sollecitare una pronuncia della Corte costituzionale sul problema del divieto di cumulo di i.i.s. Su due pensioni, si è risolto con la restituzione degli atti per una nuova valutazione-con implicazioni sulla stessa ammissibilità – della rilevanza e della non manifesta infondatezza delle questioni sollevate alla luce della sopravvenuta legge n.296/2006, costituente ius superveniens rispetto al quadro normativo considerato nei giudizi a quibus. Ha, infatti, osservato il Giudice delle leggi nell’ordinanza n.119 del 2008 “… che l’art.1, comma 776, di tale legge ha abrogato l’art.15, comma 5, della legge n.724 del 1994, mentre l’art. 1, comma 774 della medesima legge ha dettato una norma di interpretazione autentica relativa al computo dell’indennità integrativa speciale per le pensioni di reversibilità, applicabile indipendentemente dalla data di decorrenza della pensione diretta(si veda sul punto la recente sentenza n.74 del 2008); che la citata abrogazione dell’art.15, comma5, della legge n.724 del 1994 ha, di fatto, eliminato anche il riferimento alla perdurante applicabilità- quanto alle pensioni dirette liquidate fino al 31 dicembre 1994 e a quelle di reversibilità ad esse riferite- delle disposizioni relative alla corresponsione della indennità integrativa speciale sui trattamenti di pensione previste dall’art.2 della legge n.324 del 1959 e successive modificazioni.
Stante siffatta pronuncia le tre Sezioni giurisdizionali centrali di appello, ripreso l’esame delle cause concernenti il tema in discussione, sono tutte pervenute a pronunce confermative della giurisprudenza formatasi con le precedenti sentenze di queste Sezioni riunite( nn.14/QM/2003 e 2/QM/2006), statuendo che, in applicazione dello art. 99, comma 2, del t.u. n. 1092/1972, ritenuto tuttora vigente per le pensioni liquidate fino al 31.12.1994, non spettasse la i.i.s per intera sulla seconda pensione percepita, con salvezza del trattamento minimo previsto per il Fondo pensione lavoratori dipendenti (Sezione I, sentenze nn. 236, 295/2008; Sezione II, sentenze nn. 252, 296, 332; Sezione III, sentenze nn.163,187,190,191, 216,217 e 238/2008).
Opposto è invece l’orientamento espresso dalla Sezione d’appello della Regione Sicilia nelle sentenze nn.281, 309 e 313/2008, tutte successive all’ordinanza n119/2008, ritenuta irrilevante in quanto priva di efficacia interpretativa.
Tale Sezione, riallacciandosi alla pronuncia contenuta nella sentenza n.516 del 2000, ha confermato che un divieto generalizzato di cumulo di indennità di contingenza (o equivalente) non possa ritenersi più vigente in presenza di diversi trattamenti di pensione, qualora non sia previsto un ragionevole limite minimo di trattamento economico complessivo(o, altro sistema con indice rapportato alle esigenze di una esistenza libera e dignitosa del lavoratore pensionato e della sua famiglia o del pensionato con pluralità di posizioni assicurative), al di sotto del quale il divieto stesso debba essere necessariamente escluso.
Soggiunge il Giudice rimettente che contrasto sussiste, in modo diffuso e variegato, anche tra le sezioni giurisdizionali territoriali, alcune ritenendo che, per le pensioni anteriori al 1995, spetti, sul secondo trattamento, solo l’integrazione al minimo INPS (Sezione Veneto, Sezione Umbria, Sezione Campania, Sezione Lombardia); altre l’intera i.i.s. (Sezione Toscana, Sezione Sardegna, Sezione Emilia Romagna, Sezione Lazio, Sezione Liguria, Sezione Friuli Venezia Giulia).
Osserva il Giudice rimettente che la questione del cumulo con riferimento al titolare di due pensioni, entrambe decorrenti da data anteriore al 1995, appare di non facile soluzione, potendosi addurre più di una argomentazione a favore dell’una o dell’altra delle soluzioni prospettate e che la stessa giurisprudenza di questa Sezioni Riunite, in sede di questioni di massima, appare datata, a seguito della ordinanza n. 119/2008 della Corte costituzionale, che ha chiesto a questo Giudice contabile una nuova valutazione della questione di diritto alla luce dello ius superveniens costituito dalla normativa della legge n. 296/2006.
E stante il delineato contrasto giurisprudenziale, il Giudice “a quo” ritiene necessario il deferimento alle Sezioni riunite per una nuova pronuncia sulla questione di massima circa la perdurante applicabilità della disciplina della I.I.S. Con riferimento al titolare di due pensioni,decorrenti entrambe da data anteriore al 1.1.1995, a seguito della entrata in vigore della legge 27.12.2006, n. 296.
Con l’ordinanza n. 170/2008 del 23.12.2008, emessa nel giudizio sui ricorsi di B.V. E di L.S., il primo titolare di pensione privilegiata ordinaria, privata della indennità integrativa speciale dal 2.5.1966 al 3.12.1985- periodo durante il quale prestava opera retribuita alle dipendenze dello Stato- indennità poi ripristinata dal 4.12.1985, contestualmente alla non corresponsione di analoga indennità sulla pensione ordinaria di quiescenza, concessagli da quest’ultima data; la seconda titolare di pensione privilegiata di reversibilità 1^ categoria dal 19.2.2002(da diretta del 1971), con indennità integrativa riconosciuta nel solo importo differenziale necessario per integrare il minimo INPS in quanto titolare di pensione ordinaria diretta amministrata dall’INPDAP e sulla quale veniva corrisposta l’i.i.s intera, la Sezione Toscana, in composizione monocratica, - e che aveva rimesso con l’ordinanza n.58 del 30.3.2006 la questione di legittimità costituzionale- sollevata dal difensore- dell’art.92,comma 2°, del d.P.R. n.1092/1973, esitata nella citata ordinanza della Corte costituzionale n.119 del 24.4.2008, e che, frattanto, con la sentenza n.350 del 19.5.2008 su altro giudizio, sospeso in attesa della pronuncia della Corte costituzionale, aveva statuito che, a seguito del mutato quadro normativo determinato dalla sopravvenuta normativa indicata dalla Corte costituzionale, a decorrere dal 1° gennaio 1995 non era più applicabile il divieto di cumulo – ritiene utile procedere a sua volta al deferimento della stessa questione sollevata dalla Sezione prima di appello, in relazione ai giudizi suindicati, per meglio precisare la sua posizione, in quanto diversificata, in una prima fase, nella motivazione, da quella della Sezione siciliana d’appello ed, in una seconda fase(successiva alla ordinanza n.58/2006 di remissione alla Corte costituzionale) differenziata rispetto alla posizione della stessa Sezione siciliana e di altre Sezioni regionali in quanto pervenuta a conclusioni limitative della decorrenza del cumulo dell’i.i.s. In misura intera su plurime pensioni.
Precisa la Sezione Toscana che, nel sottoporre a critica la pronunzia delle SS.RR. 14/QM/2003, che aveva ritenuto tuttora vigente il divieto di cumulo su plurime pensioni con salvezza del minimo INPS, essa aveva ritenuto che le sentenze n.494/1993 e n.376/1994 della Corte costituzionale, benché avessero un dispositivo tipico di una sentenza additiva, nella motivazione esponevano principi già formulati nella sentenza n.566/1989(indubbiamente ablatoria), dichiarativa della illegittimità costituzionale dell’art.99, comma 5°, del t.u. n.1092/1973 sotto lo stesso profilo della violazione dell’art.36 Cost. E che la successiva sentenza n. 516/2000, certamente ablatoria, offrisse la giusta chiave di lettura delle sentenze n. 376/1994 e n. 494/1993 (riguardante legge statale) quali sentenze anch’esse ablatorie; e, d’altra parte, appare significativo che il Giudice delle leggi, nel pronunziare la illegittimità costituzionale, con effetto ablatorio, della disposizione di cui alla tab.O, lett.B), 3°comma, della L.R. Siciliana n. 45/1981 relativa al divieto di cumulo dell’i.i.s. Su plurime pensioni, non abbia esteso la stessa pronunzia, ex art. 27 della legge cost. n.1/1953, all’analoga disposizione dell’art. 99, comma 2°, del T.U. n. 1092/1973, se considerata tuttora esistente.
Il successivo suo orientamento espresso nella ordinanza n.58 del 30.3.2006 di rimessione alla Corte costituzionale, derivava dalla sentenza delle SS.RR. n. 2/QM/2006, che aveva confermato il divieto di cumulo su plurime pensioni.
Passando all’esame della ordinanza n. 119/2008 della Corte costituzionale, che ha restituito gli atti ai giudici rimettenti per una nuova valutazione della rilevanza e non manifesta infondatezza delle questioni di costituzionalità sollevate alla luce dello “ jus superveniens”, la Sezione Toscana osserva che tale dispositivo sottintende il convincimento che il segnalato jus supervniens abbia una valenza tale da rimuovere la prospettata situazione di illegittimità costituzionale, talché una corretta interpretazione- costituzionalmente orientata- della sopravvenuta legge n.296/2006 consenta di risolvere la problematica del cumulo dell’i.i.s su plurime pensioni. E approfondendo alcuni punti in motivazione della sua sentenza n.350/2008, espressiva dell’orientamento da ultimo assunto dalla Sezione, si sofferma, in primo luogo, sul passaggio ove si afferma che, “… con la norma di interpretazione autentica all’esame(art.1,comma 774, della L n.296/2006:n.d.r) il legislatore ha inteso considerare la indennità integrativa speciale, a decorrere dal 1° gennaio 1995 e indipendentemente dalla data di liquidazione della pensione “ parte integrante del trattamento pensionistico”, rendendola, per così dire, ontologicamente conglobata nella pensione per effetto dell’art.15, comma 3, della citata legge 23 dicembre 1994 n.724”.Osserva il Giudice referente che in realtà non vi è contraddizione tra l’affermazione che l’abrogazione dell’art.15, comma 5°, della l.n.724/1994 non può decorrere che dalla data di entrata in vigore della legge n.296/2006 e la conclusione secondo cui con la norma di interpretazione autentica di cui al comma 774 il legislatore ha inteso riconoscere la i.i.s dal 1° gennaio 1995, per effetto del conglobamento della medesima: la finalità dei due commi nn.774 e 776 della legge n.296/2006 era evidentemente quella di eliminare una disposizione di favore dei superstiti, quella individuata dalla sentenza n.2/QM/2002 delle SS:RR., eliminando, con un effetto secondario, forse neppure percepito dal legislatore, anche il riferimento alla perdurante applicabilità- quanto alle pensioni dirette liquidate fino al 31.12.1994 ed a quelle di reversibilità ad esse riferite- delle disposizioni relative alla i.i.s sui trattamenti di pensione previste dall’art.2 della legge 324/1959: si è parlato-non a caso- di “conferma della cancellazione dall’ordinamento dell’art.15, comma 5°, L. n.724/1994, in quanto l’abrogazione operata dal comma 776 della L.n. 296/2006 ha appunto valenza confermativa e rafforzativa di una abrogazione, che, in effetti, era già avvenuta con l’interpretazione autentica effettuata dal comma 774 della legge dell’ 1, comma 41, della legge n. 335/1995 concernente l’estensione al settore pubblico della disciplina del trattamento pensionistico di reversibilità vigente nel settore privato, ribaltando una interpretazione culminata nella sentenza n.8/QM/2002 delle Sezioni Riunite della Corte dei conti. Soggiunge il Giudice deferente che se è vero che l’interpretazione autentica di cui all’art.1 comma 774 citato è espressamente riferita alle pensioni di reversibilità sorte dopo il 1995 ma relative a pensioni anteriori al 31.12.1994, è anche vero che, in tanto si può applicare alle predette pensioni la disciplina prevista dall’art.1, comma 41°, della legge n.335/1995, a decorrere dal 17/8/19958(e non quella stabilita dall’art.15, comma 5°, della legge n.774/1994), in quanto al momento della entrata in vigore della legge 335/1995 – per effetto del conglobamento previsto a decorrere dal 1.1.1995 dall’art.3 della legge 23 dicembre 1994 – la i.i.s. Aveva perso la sua natura di assegno accessorio divenendo parte integrante delle pensioni dirette cui esse si riferiscono: ne consegue che lo stesso legislatore- a decorrere dalla data di operatività del conglobamento, cioè dal 1° gennaio 1995_ ha ritenuto l’indennità integrativa speciale parte integrante anche dei trattamenti diretti precedenti al 31.12.1994, come si desume dall’inciso “indipendentemente dalla data di decorrenza della pensione diretta” contenuto nella stessa norma di interpretazione autentica di cui all’art.1, comma 774, della legge n.296/2006.
E considerato che i giudizi sopraindicati deducono una fattispecie di cumulabilità di i.i.s su plurime pensioni, nell’intento di integrare il già disposto deferimento della questione di massima con motivazioni che consentono una visione più completa del quadro giurisprudenziale, si dispone la remissione degli atti alle SS.RR.
Con memoria depositata il 9.1.2009 si è costituito l’Avv. Filippo de Jorio, per delega degli Avv.ti Giuseppe e Carlo Basso, difensori di C.M., sostenendo che dopo la sentenza n. 566/1989 della Corte costituzionale la disposizione sul divieto di cumulo di cui all’art. 99 del d.P.R. n.1092 è stata espunta dall’ordinamento giuridico e che non sono possibili, neppure da parte della stessa Corte costituzionale e tanto meno da parte del Giudice contabile, sentenze manipolative, comprese le sentenze nn. 14/2003 e 2/2006 delle SS.RR., che introducono il concetto del c.d. “minimo INPS”, in chiaro contrasto con l’art. 36 della Costituzione. Solo al legislatore è dato intervenire sulla materia, come ha fatto con la legge n. 724/1994 (art. 15, comma 3°), ove è stato definitivamente riconosciuto che la i.i.s. Costituisce parte integrante degli elementi retributivi assoggettati a contribuzione, sui quali si determina la pensione; con la legge n. 335/1995, che riconosce che la i.i.s è parte integrante della retribuzione e poi della pensione che è stipendio differito ed infine con la legge n. 296/2006 (finanziaria del 2007) che definisce la i.i.s “componente essenziale del complessivo trattamento pensionistico”, con una norma interpretativa avente efficacia retroattiva. Le sentenze delle SS.RR. n.1/2000/QM, che ha introdotto la nozione di “nullatenenza”, nn. 14/2003 e 2/2006, che hanno introdotto il concetto del minimo INPS, frutto di una interpretazione ricostruttiva delle sentenze nn 204/1992 e 494/1993, sono inutiliter datae, perché continuano ad operare su di una norma che non c’ è più e sono, comunque, superate dall’art. 1 comma 774 della citata legge n296/2006, che per le pensioni di reversibilità nate prima della data di entrata in vigore della legge n.335/1995, assicura il 100% e per quelle nate dopo assicura il 60% della i.i.s. Il difensore richiama quindi le pronunzie nn.438/1998, 516/2000, 517/2000, 89/2005, 74/2008 e 119/2008- che alcune sezioni della Corte tenderebbero ad ignorare- secondo le quali il giudice rimettente muove dall’erroneo presupposto della persistenza nell’ordinamento vigente di un divieto di cumulo su pensioni o retribuzioni, mentre un tal divieto, ormai caducato, non può rivivere sotto forma di interpretazione e senza un intervento del legislatore. Anche la Corte di cassazione in varie pronunzie sul tema specifico della doppia I.I.S tra pensioni pubbliche e private, seguendo le richiamate sentenze della Corte costituzionale, ha statuito che la iis su due pensioni si corrispondono entrambe interamente. Tornando sul criterio del minimo INPS, il difensore osserva che esso è inapplicabile, poiché nessuna pensione pubblica( a parte quelle tabellari) è mai stata o può essere inferiore al minimo INPS. Svolge quindi una rassegna delle sentenze della Sezione III centrale e della Sezione d’appello della Sicilia, della Sezione Toscana e della Sezione Puglia, favorevoli a riconoscere il diritto alla doppia indennità integrativa nel caso di due pensioni, formulando le richieste conclusionali di decidere esprimendo l’avviso che la doppia I.I.S è dovuta in costanza di doppio trattamento pubblico sia di servizio che di pensione; che ogni distinzione tra stipendio e pensione è cedevole perché sono ontologicamente la stessa cosa; che per le pensioni di reversibilità spetta la doppia i.i.s. Al 100% se nate prima del 16.9.1995 ed il 60% se nate dopo; che alla deducente, poiché il coniuge è deceduto dopo l’entrata in vigore della legge n335/1995, compete la i.i.s al 60%, esclusa ogni applicazione di formule riduttive come il minimo INPS.
Con memoria depositata il 16.1.2009 si è costituito l’I.N.P.D.A.P., rappresentato e difeso dagli Avv.ti Edoardo Urso e Dario Marinuzzi, chiedendo, sul tema della i.i.s. Sulla seconda pensione, la conferma delle precedenti sentenze n.14/QM/2003 e n. 2/QM/2006, in quanto, nonostante l’abrogazione dell’art.15 comma 5, della legge 23.12.1974, n.724, operata dall’art.1, comma 776 della legge n.296/2006, in materia di i.i.s. Su duplice trattamento pensionistico, il comma 3 della stessa legge n.724/1994, mai abrogato, prevede che il conglobamento riguarda solo le pensioni, di reversibilità e non, decorrenti a far data dal 1.1.1995. A tale conclusione i difensori dell’INPDAP giungono dopo la ricostruzione della evoluzione della giurisprudenza della Corte costituzionale(sentenze nn.172/1991 e n.494/1993, ritenute di natura additiva manipolativa, che hanno dichiarato la illegittimità rispettivamente dell’art. 17, comma 1°, della legge n.843/1978 e dell’art.99, comm2°, del d.P.R. n.1092/1973, nella parte in cui non prevedono la salvezza, sul secondo trattamento di pensione, del minimo INPS) e di queste SS.RR. (sentenze n. 14/QM/2003 e 2/QM/2006), nonché attraverso l’analisi della recente normativa di cui all’art.1, commi 774 e 776, della legge n.296/2006, compiuta alla luce della sentenza n. 74/2008 e della ordinanza n.119/2008 della Corte costituzionale. Soffermandosi in particolare su quest’ultima pronunzia, i difensori dell’INPDAP osservano che la questione di costituzionalità del citato art. 99, secondo comma, nella formulazione ora vigente a seguito della sentenza n.494 del 1993, è ormai irrilevante, proprio a seguito dell’art.1, comma 774 della legge n.296/2006(ritenuto costituzionalmente legittimo della sentenza n.74 della Corte costituzionale), il quale ha valorizzato la i.i.s. Nella ridotta misura del 60% sui trattamenti di reversibilità. Ed, in effetti, se non è ormai più consentito computare la i.i.s. In misura intera su trattamenti di reversibilità liquidati successivamente al 1995,cumulando piiù i.i.s in misura intera, non si vede come possa giungersi a tale risultato qualora gli stessi trattamenti siano entrambi diretti, e più favorevoli al pensionato. Tesi questa – accolta dalle Sezioni centrali di appello in modo univoco- che ritiene vigente la disposizione dell’art. 99, comma 2°, del d.P.R. n. 1092/1973, così come letta, interpretata ed in parte manipolata dalla Corte costituzionale da oltre un decennio, seguendo in toto le articolate statuizioni delle Sezioni riunite, dalle quali non si vedono ragioni per discostarsene. Conclusivamente, i difensori dell’INPDAP non condividono la osservazione formulata nella ordinanza n.73/2008 della Sezione prima centrale deferente sulla non spendibilità delle sentenze delle SS.RR.
Con memoria depositata il 16.1.2009 si è costituito, per L.S. E B.V., sui ricorsi per i quali la Sezione Toscana ha formulato l’ordinanza di deferimento n.170/2008, l’Avv. Paolo Guerra, loro difensore, il quale, rilevato che dal dubbio di costituzionalità, ventilato dalle SS.RR. Nelle due pronunzie nn.14/QM/2003 e 2/QM/2006, in relazione alla incidenza del c.d conglobamento della i.i.s sulla pensione disposto dall’art. 15, comma 3, della legge n.724/1994 sulle posizioni precedenti il 31.12.1994, hanno tratto l’impulso i deferimenti alla Corte costituzionale nel corso del 2006, e puntualizzato che al momento dello scrutinio di costituzionalità(12.2.2008) era sopravvenuta(nelle more) la legge 296/2006, che all’art.1, commi 774 e 776, aveva sostanzialmente inciso sulla disciplina relativa alla corresponsione della indennità integrativa speciale, sottolinea che la Corte costituzionale con l’ordinanza n. 119 del 24.4.2008, restituendo gli atti ai giudici rimettenti, per una nuova valutazione della rilevanza e della manifesta infondatezza delle questioni sollevate, ha, tra l’altro, osservato che “ la citata abrogazione dell’art.15, comma 5, della legge 724 del 1994, ha, di fatto, eliminato anche il riferimento alla perdurante applicabilità- quanto alle pensioni liquidate fino al 31.12.1994 e a quelle di reversibilità ad esse riferite- delle disposizioni relative alla indennità integrativa speciale sui trattamenti di pensione previsti dall’art.2 della legge n.324 del 1959 e successive modificazioni”; e che “l’art. 1, comma 774, della medesima ha dettato una norma d’interpretazione autentica relativa al computo dell’indennità integrativa speciale per le pensioni di reversibilità, applicabile indipendentemente dalla data di decorrenza della pensione diretta”(tenuto conto che nella precedente sentenza n.74/2008 la stessa Corte aveva evidenziato che “ a decorrere” dal 1.1.1995, l’i.i.s. È divenuta “parte integrante” di ogni trattamento pensionistico “diretto” indipendentemente dalla relativa decorrenza).Osserva l’Avv. Guerra che il quadro normativo di riferimento della dedotta questione si è venuto modificando a seguito della legge n.296/2006, sia per quanto implicitamente si deduce dall’art. 1, comma 774, sulla natura della i.i.s annessa alle pensioni anteriori al 31.12.1994, sia per l’avvenuta “rafforzativa” ma espressa abrogazione dell’art.15, comma 5°, della legge 774!994, disposta dal successivo comma 776. Ritiene il difensore Guerra che, se la interpretazione autentica del citato comma 774 è segnatamente riferita alle pensioni di reversibilità sorte dopo l’entrata in vigore della l.n.335/1995 ma relative a pensioni “dirette” fruite dal dante causa prima del 31.12.1994, la norma “d’interpretazione autentica comunque chiarisce che in tanto si può applicare alle predette pensioni di reversibilità la disciplina prevista dall’art.1, comma 41, della l.n.335/1995 e non quella stabilita dall’art.15, comma quinto, della legge n. 72471994, in quanto al momento della entrata in vigore della l. n. 335/1995 l’indennità integrativa speciale aveva già perso (l. 724/94) la natura di assegno accessorio divenendo “parte integrante delle pensioni dirette” cui esse si riferiscono (anche se corrisposta con assegno separato).
Per “rafforzare” la predetta interpretazione, il legislatore, all’art.1, comma 776, ha disposto l’abrogazione dell’art.15, comma quinto, della l.n.724/1994.
Tale interpretazione, oltre a rafforzare la interpretazione autentica secondo cui era stata già eliminata la disposizione di favore per le pensioni di reversibilità sorte dopo il 1.1.1995 e riferite a pensioni dirette anteriori a detta data, prevista dall’art.15, comma quinto, della l.n.724/1994, ha avuto l’effetto secondario- forse non percepito dal legislatore – di eliminare “ …anche il riferimento alla perdurante applicabilità – quanto alle pensioni dirette liquidate fino al 31.12.1994 ed alle pensioni di reversibilità ad esse riferite – delle disposizioni relative alla corresponsione della indennità integrativa speciale sui trattamenti di pensione previsti dall’art. 2 della legge n. 334 del 1959” (Corte cost. n. 119/2008), facendo venir meno l’applicabilità dell’art. 99, secondo comma, del T.U. n. 1092/1973, indipendentemente dalla sua esistenza o meno nell’ordinamento a seguito della sentenza 494/1993.
Ne consegue, secondo il difensore, che in ipotesi di più pensioni (dirette e di reversibilità) con decorrenza anteriore al 1.1.1995, non potrebbe essere negato il diritto al cumulo intero della i.i.s.
E’ dunque esatto quanto incidentalmente rilevato nella ordinanza “interlocutoria” n.119/2008 dalla Corte costituzionale e dagli attuali Giudici deferenti, che le massime delle Sezioni riunite non sono più spendibili, considerato l’attuale mutato quadro normativo.
Con memoria depositata in data 16.1.2009 il Procuratore generale, rilevata l’ammissibilità della deferita questione per il “quid novi”- rispetto a quelle analoghe, risolte con le precedenti sentenze di massima - contenuto nella prospettazione del giudice rimettente con il riferimento all’art.1, commi 774 e 776 della legge n. 296/2006 ed all’ordinanza n. 119/2008 della Corte costituzionale e svolto un puntuale escursus sull’evoluzione legislativa (artt.2, commi 6 e 7, l. n. 324/1959; 4 d.P.R. n.1081/1970; 99, commi 2 e 5, d.P.R. n.1092/1973; 17, comma 1, l. n. 843/1978, integrato dall’art.15 d.l n. 663/1979, con. I l. n. 33/1980l) e sulla giurisprudenza costituzionale formatasi sul tema (sentenze nn.566/1989, 172/1991, 204/1992, 494/1993, 376/1994 (sull’art. 4 l.r. n.17/1978 Regione Sicilia), osserva che dalla lettura comparata delle sentenze della stessa Corte emerge che essa ha sempre tenuto distinte le due situazioni: titolare di due pensioni e pensionato che presti opera lavorativa retribuita, disponendo in modo differenziato nei due casi, ferma la declaratoria di incostituzionalità, nel primo caso legando il divieto di cumulo della i.i.s. Sulla seconda pensione all’importo corrispondente al trattamento minimo INPS, nel secondo caso rimettendo al legislatore la determinazione della retribuzione al disotto del quale il divieto sarebbe legittimo. Ed in effetti il Governo aveva presentato al Senato nel giugno 1993 un disegno di legge(n.1316) che teneva conto delle indicazioni della Corte costituzionale disciplinando ex novo la i.i.s corrisposta ai titolari di pensione; esso, dopo essere stato abbinato ad altri testi normativi, di accompagnamento della finanziaria 1993, non è stato trasfuso nel testo approvato(legge 24.12.1993,n.537). La successiva evoluzione pensionistica ha visto la soppressione della i.i.s per le nuove pensioni mediante il conglobamento(art.15 legge n.724/1994), scegliendo di lasciare per il passato la situazione come determinata dalle sentenze della Corte costituzionale. In tale contesto si manifestarono vari e persistenti contrasti giurisprudenziali, che resero necessari ripetuti interventi delle SS.RR., dalla sentenza n. 100/C del 13.7.1994 alla sentenza n.1/2000/QM del 3.1.2000, seguite, a loro volta, la prima dalla pronunzia n.438/1998 e la seconda dalle pronunzie 516 e 517 del 21.11.2000 della Corte costituzionale, fino alla sentenza delle SS.RR. n.14/2003/QM, che, affrontando per la prima volta il tema della fruizione della doppia pensione, ha affermato la permanenza del divieto di cumulo della i.i.s., con diritto, peraltro, alla percezione sulla seconda pensione della i.i.s. Nei limiti necessari per l’integrazione della pensione fino al minimo INPS. E tale essendo il quadro normativo, rimodulato da cogenti sentenze della Corte costituzionale, non può il giudice disapplicare le norme( part. L’art.99, co 2, t.u. n.1092/1973) che dispongono il divieto di cumulo delle i.i.s nell’ipotesi di due pensioni, come integrate dal giudice delle leggi, ma solo deferirne l’esame alla Corte costituzionale, qualora le ritenga di dubbia costituzionalità. E proprio per tale motivo alcune Sezioni territoriali hanno riproposto la questione di costituzionalità dell’art.99, comma 2, t.u. n.1092/1973, che la Corte ha dichiarato inammissibile in quanto prospettata in chiave meramente interpretativa, lasciando immutati i termini del problema, senza prendere posizione sui dubbi suscitati nei Giudici rimettenti in ragione delle diverse soluzioni adottate dalla stessa Corte con sentenze ablatorie circa il divieto di cumulo tra i..i.s. Su pensione e retribuzione e con sentenze additive-manipolative circa il cumulo di i.i.s su due pensioni. Con la sentenza n.2/2006/QM le SS.RR. Hanno riconfermato quanto statuito dalla precedente sentenza n.14/2003/QM circa la vigenza del divieto di cumulo di cui all’art.99, comma 2, come integrato dalla sentenza n. 494/1993 Corte cost., e, quindi, con salvezza del minimo INPS.
Rispetto al quadro normativo ed alle statuizioni dell’organo nomofilattico il requirente ritiene che né le disposizioni contenute nella l.n.296/2006 ai commi 774 e 776 dell’art.1, né la ordinanza n.119/2008 della Corte costituzionale possano costituire una modifica della disciplina relativa al divieto di cumulo in ipotesi di plurime pensioni, costituendo il comma 774 un intervento restrittivo in ordine alla i.i.s. Sulla pensione di reversibilità, per la quale una sentenza delle SS.RR.(n.8/2002/QM) riconosceva la stessa indennità in misura intera, ed il comma 776, che abroga l’art.15, comma 5, della legge n.724/1994, risponde, come specificato dalla sentenza n.74/2008 della stessa Corte cost., ad una esigenza di ordine sistematico imposta dalle vicende che hanno segnato la sua applicazione, e cioè, precisa il requirente, per rafforzare l’interpretazione autentica del comma 774, anche se estende i suoi effetti alle pensioni dirette. Comunque, poiché l’abrogazione ha effetto solo dal 1.1.2007, l’esame delle sue conseguenze giuridiche esula dalla tematica del presente giudizio incidentale, ove è in discussione la spettanza di i.i.s per pensioni nettamente precedenti.
Rilevato che ad una ordinanza di restituzione degli atti del giudice delle leggi non può attribuirsi alcuna efficacia atta a nuove interpretazioni o a conferme di interpretazioni già date, essendo il richiamo allo ius supeveniens, anche solo eventualmente incidente sulle norme sulle quali era richiesto lo scrutinio, un atto dovuto e spettando al giudice di merito apprezzarne la rilevanza e la non manifesta infondatezza; che i dubbi di ragionevolezza e di uguaglianza tra la condizione del pensionato che presta opera retribuita ed il titolare di plurime pensioni, sono dovuti al permanere di una situazione sperequata addebitabile al legislatore e che, peraltro, l’assetto normativo attuale riproduce quello originario, dopo l’introduzione dell’art.17 della legge n.843/1978, ove una disciplina più favorevole era dettata per i pensionati lavoratori privati rispetto ai titolari di doppia pensione; che una disciplina differenziata e più sfavorevole al cumulo prevista dalla disciplina sulle pensioni di guerra, è stata ritenuta costituzionalmente legittima dalla Corte costituzionale; che il diverso regime tra le pensioni liquidate prima e quelle liquidate dopo il 31.12.1994, trova la sua giustificazione nel fluire del tempo, come più volte affermato dal giudice delle leggi, il requirente ribadisce che si può ritenere che la persistenza del divieto di cumulo in ipotesi di plurimi trattamenti di pensioni non sia in contrasto con i principi costituzionali. Conclude, pertanto, chiedendo che alla questione di massima si dia la soluzione nel senso della perdurante applicabilità della disciplina della i.i.s. Con riferimento al titolare di due pensioni, decorrenti entrambe da data anteriore al 1.1.1995, anche a seguito della entrata in vigore della legge 27.12.2006,n. 296.
Con memoria integrativa depositata il 21.1.2009, l’Avv. Guerra prospetta le varie ipotesi formulabili nel concorso tra pensioni dirette e/o pensioni di reversibilità, confidando in una decisione di massima che dirima ogni dubbio in ordine alla cumulabilità della i.i.s. Intera su più contestuali pensioni anteriori al 1.1.1995 e su più pensioni di reversibilità sorte dopo il 1.1.1995 e riferite a pensioni dirette precedenti tale data(indipendentemente, per queste ultime, dall’applicazione della disciplina dell’art. 1, comma 41, della legge n. 335/1995).
Con memoria depositata il 26.1.2009 i difensori dell’INPDAP, preso atto del deferimento della questione di massima anche da parte della Sezione giurisdizionale per la Regione Toscana, formulano preliminarmente la eccezione di inammissibilità, trattandosi di un giudice di primo grado, mentre il presupposto per investire le SS.RR. Di una siffatta questione è ravvisabile nella esistenza di un effettivo contrasto giurisprudenziale orizzontale tra giudici di appello. La stessa questione è altresì inammissibile in quanto la sentenza n. 350/2008, sulla quale il giudice rimettente afferma di voler offrire ulteriori chiarimenti atti a meglio delineare i termini della questione deferita dalla Sezione Prima d’appello, è sotto impugnativa dinanzi alle Sezioni centrali. Per il merito, richiamano le deduzioni già formulate e versate in atti nella distinta questione di massima n. 250/SR/QM.
Con memoria depositata il 27 c.m. Si è costituita l’Avvocatura generale dello Stato per il Ministero dell’economia e finanze, confermando che l’art. 99, comma secondo, del d.P.R. n. 1092/1973 è tuttora vigente, con conseguente divieto di cumulo integrale di i.i.s, salvaguardato il principio del minimo INPS, come già affermato dalle sentenze n. 14/QM/2003 e n. 2/QM/2006.
Nella odierna pubblica udienza, terminata la esposizione del relatore, il Presidente, preso atto della dichiarazione dell’Avv. Filippo de Jorio di rinuncia all’intervento nell’interesse della Sig.ra D.S.A., per la quale egli stesso e gli Avv.Domenico Bonaiuti e Fernando Ianniello avevano depositato apposita memoria, apre il dibattimento
Inizia l’Avv.Filippo de Jorio, che riprende e sviluppa gli argomenti esposti nella memoria di costituzione per C.M., rimarcando che la sentenza centrale e risolutiva di tutta la problematica del cumulo delle indennità integrative speciali su pensione e retribuzione rimane pur sempre la sentenza n. 566/1989 della Corte costituzionale che ha posto nel nulla il divieto di cumulo, sia per il caso di pensione e retribuzione sia per il caso di duplice trattamento di pensione, essendo quest’ultima uno stipendio differito; divieto, comunque, considerato incostituzionale anche dalle successive decisioni della Corte nn. 516 e 517/2000. E peraltro, il problema del il c.d. Minimo INPS, cui fanno riferimento le precedenti sentenze delle SS.RR. nn. 14/QM2003 e 2/QM/2006, in realtà neppure sussiste per le pensioni ordinarie, tutte di importo superiore a tale minimo, sicché tali pronunzie sono inutiliter datae. Occorre, invece, ripartire dallo invito contenuto nella ordinanza n. 119/2008, a riconsiderare la intera problematica alla luce della sopravvenuta normativa contenuta nell’art. 1, commi 774, 775 e 776 legge n. 296/2006, da porre in relazione con la sentenza n. 8/QM/2002 delle SS.RR. Risulta così confermato che, in realtà, la giurisprudenza della Corte costituzionale ha sempre detto che la indennità integrativa speciale va corrisposta per intera anche sulla seconda pensione, non dimenticando che la tutela del bilancio statale è compito che spetta al Parlamento. Il comma 776, di abrogazione dell’art.15, comma 5, della legge n. 794/1994, va applicato dalla data di entrata in vigore della legge n.296/2006.
L’Avv. Guerra, puntualizzato che la ordinanza di deferimento della Sezione giurisdizionale Toscana deve ritenersi ammissibile, in quanto mirata a conoscere l’orientamento delle SS.RR. Nel contesto della normativa sopravvenuta, per eventualmente ritornare alla Corte costituzionale e stante il contrasto insorto tra le Sezioni centrali di appello e la Sezione di appello della Regione Sicilia, si sofferma a riconsiderare l’orientamento di quest’ultima, muovendosi nella prospettiva, suggerita dalla stessa Corte costituzionale, di un’interpretazione costituzionalmente orientata. In tale prospettiva la sentenza n.494/1993, sebbene si presenti come sentenza additiva, non è in realtà a “rime obbligate”, ed appare non propriamente in linea con il dettato costituzionale, come è dato capire dalla successiva sentenza n.516/2000, che ha riconsiderato il tema del divieto di cumulo, giudicandolo incompatibile con la Costituzione fino a quando non sarà fissato il limite del secondo trattamento complessivo, al di sotto del quale esso può considerarsi legittimo. In questa ottica, la questione, non è più quella di interpretare l’art. 99, secondo comma, del t.u. n.1092/1973, ma, accogliendo l’invito della Corte costituzionale, farne una lettura costituzionalmente orientata. Comunque dal 1.1.1995, per effetto dell’art.15, comma 3, della legge n.724/2004, la indennità integrativa speciale ha cambiato natura, trasformandosi da elemento accessorio in parte costitutiva della pensione, venendo conglobata nella base pensionabile.
La legge n. 296/2006, con l’art. 1,comma 774, ha interpretato il sistema a vantaggio dei percettori di due pensioni, forse anche senza avvedersene, assumendo la i.i.s come parte integrante del trattamento pensionistico. E la Corte costituzionale, con l’ordinanza n. 119/2008 ha confermato il mutamento di natura della i.i.s .considerandola appunto parte integrante della pensione. Se così non fosse, rimarrebbero ancora dubbi di costituzionalità.
L’avv. Marinuzzi, difensore dell’INPDAP, ribadisce la eccezione di inammissibilità della questione posta dalla Sezione Toscana, in quanto il contrasto che ne rende deferibile la soluzione deve instaurarsi tra sezioni di appello, mentre nella attuale situazione le Sezioni centrali di appello sono concordemente orientate nel senso di ritenere ancora sussistente il divieto di cumulo con salvaguardia del minimo INPS sulla seconda pensione. Rimane, peraltro, solo il diverso avviso della Sezione d’appello per la regione siciliana, che non ha riproposto la questione, avendo ritenuto, a seguito della ordinanza n.89/2006 della Corte costituzionale, di poter risolvere la questione sul piano interpretativo. Risultato questo inaccettabile, dovendosi, invece ribadire, che nella pensione di reversibilità la indennità integrativa speciale compete in misura ridotta, come, peraltro, riconosce la stessa Sezione siciliana.
Conferma poi che in caso di duplice trattamento di pensione, la i.i.s sul secondo trattamento va corrisposta in misura ridotta al minimo INPS, che, peraltro, si aggiorna nel tempo. La giurisprudenza delle SS.RR., sul punto in discussione, rimane, quindi, tuttora valida e spendibile.
L’Avv. Urso, altro difensore dell’INPDAP, si sofferma, tra l’altro, sullo ius superveniens, costituito dai commi 774,775 e 776, dell’art.1 della legge n.296/2006, rilevando che, interpretato anche alla luce della sentenza n.74/2008 della Corte costituzionale, esso non riguarda i trattamenti pensionistici anteriori al 1.1.1995, non essendo ricavabile dal sistema una ulteriore retroattività che consenta di oltrepassare tale data. La legge n.296/2006 non ha, pertanto, modificato, l’assetto già definitosi con la normativa precedente, quale interpretata dalla Corte costituzionale e dalle precedenti sentenze della SS.RR.
L’Avvocato dello Stato Giuseppe Nucaro ribadisce che dallo ius superveniens non emerge alcun conglobamento per le vecchie pensioni antecedenti al 1.1.1995 e quindi alla questione va data risposta negativa, confermando la sussistenza del divieto di cumulo previsto dal secondo comma dell’art.99 del t.u. n. 1092/1973.
Il Procuratore generale, rilevato che si pone un problema preliminare di rilevanza in quanto non per tutti i soggetti dei giudizi a quibus sussiste la condizione della duplice pensione concessa prima del 1.1.1995, data posta come discrimine nella questione deferita, ribadisce che il conglobamento della i.i.s vale solo per le pensioni aventi decorrenza successiva al 1.1.1995 e che la abolizione del divieto di cumulo non può che operare dal 1.1.2007, data di entrata in vigore della legge 296/2007, ispirata a finalità restrittive della pubblica finanza.
DIRITTO
Preliminarmente le SS.RR. Debbono valutare la fondatezza della eccezione di inammissibilità formulata, sotto vari profili, dalla difesa dell’INPDAP e quella di rilevanza prospettata dal Procuratore generale.
Sostiene l’INPDAP che la questione, quale proposta dalla Sezione giurisdizionale per la Regione Toscana, non è ammissibile sia sotto il profilo della posizione del giudice rimettente, non legittimato, in quanto organo di primo grado, a deferire questioni di massima, riservate, per giurisprudenza di queste stesse SS.RR, alle Sezioni di appello, quando tra di esse sia insorto contrasto nella interpretazione delle norme di cui si deve fare applicazione; sia sotto il profilo della programmata, e poi attuata, impugnazione della sentenza n.350/2008, per la quale la stessa sezione territoriale ha ritenuto di dover accedere al giudizio instaurato, iscritto al n. 250/SR/QM presso queste SS.RR, con la ordinanza n. 73/2008 della Sezione prima giurisdizionale centrale d’appello.
La eccezione così formulata appare superabile, sotto il primo aspetto, in quanto quello della Sezione toscana, è prospettato come intervento adesivo ad altro legittimamente instaurato, sotto il profilo ora considerato, con la finalità di meglio lumeggiare le ragioni che stanno all’origine della proposta questione, riannodantesi alla problematica suscitata dalla ordinanza della Corte costituzionale n.119/2008, avendo essa, come altre due sezioni(Sezione per le regione Abruzzo e Sezione Terza centrale di appello) rimesso, con ordinanze dell’anno 2006, alla Corte costituzionale il giudizio di costituzionalità della disposizione sul divieto di cumulo di indennità integrative su due trattamenti di pensione, contenuta nell’art. 99,comma 2, del d.P.R. n. 1092/1973, sulla quale potrebbe aver interferito, appunto secondo la Corte costituzionale (ordinanza n. 119/2008 e sentenza n. 74/2008 in essa richiamata) la sopravvenuta(nelle more del giudizio di costituzionalità) normativa contenuta nei commi 774,775 e 776 dell’art.1 della legge n. 296/2006: trattasi, per così dire, di una legittimazione singolare, giustificata anche dalla particolare problematicità della questione, e che, in quanto tale, trova copertura nella legge (art. 1, comma 7, d.l. n. 453/1993, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 19/1994 e successive modifiche, che abilita anche le sezioni giurisdizionali regionali a deferire questioni di massima alle SS.RR).
Anche sotto il secondo profilo la eccezione di inammissibilità appare superabile, poiché le fattispecie che hanno dato luogo al deferimento sono oggetto di due giudizi pendenti presso la Sezione toscana, che non hanno dato ancora luogo a nessuna pronuncia in quanto sospesi proprio perché su di essi si è innestata la questione di massima deferita.
Passando alla eccezione formulata dal Procuratore generale, sotto il profilo della rilevanza e cioè per la ricaduta che la emananda pronuncia di queste Sezioni Riunite può avere ai fini della definizione dei giudizi a quibus, occorre riconoscere che effettivamente per due di essi, quelli concernenti C.M. E L.S., titolari di due pensioni, una delle quali successiva al 1.1.1995, limite temporale posto dal quesito nel quale si sostanzia la deferita questione di massima, la emananda decisione di queste SS.RR. Non avrebbe alcuna rilevanza.
La questione rimane comunque rilevante per il giudizio relativo a B.V., titolare di due trattamenti di pensione entrambi anteriori alla prefissata data del 1.1.1995, stante la formulazione del quesito del giudice rimettente: “applicabilità della disciplina della I.I.S. Con riferimento al titolare di due pensioni, decorrenti entrambe da data anteriore al 1.1.1995, a seguito dell’entrata in vigore della legge 27.12.2006 n.296”.
Passando all’esame del merito della questione deferita, appare utile riconsiderare l’intero svolgimento che il tema del cumulo della i.i.s. Ha avuto nelle pronunzie della Corte costituzionale e nelle sentenze più rilevanti di queste SS.RR., per poi passare ad un esame puntuale della disciplina entrata in vigore successivamente al 31.12.1994 fino alla legge n.296/2006, per verificare come l’evoluzione normativa ha interferito a sua volta sull’assetto ordinamentale quale determinatosi con le pronunzie della Corte costituzionale.
Con sentenza n.566 del 1989 la Corte costituzionale dichiarò l’illegittimità dell’art. 99, comma 5, del d.P.R. n. 1092 del 1973, per il quale l’indennità integrativa speciale era “sospesa nei confronti del titolare di pensione o di assegno che presti opera retribuita, sotto qualsiasi forma, presso lo Stato, amministrazioni pubbliche o enti pubblici, anche se svolgono attività lucrative”: non era infatti stabilito “il limite dell’emolumento per le attività” alle quali la norma si riferiva, dovendosi invece ritenere “ammissibile, al di sotto di tale limite, il cumulo integrale tra trattamento pensionistico e retribuzione, senza che sia sospesa la corresponsione della indennità integrativa”.
Con sentenza n.172 del 1991, fu dichiarata l’illegittimità costituzionale dell’art.17, comma 1, della legge n.843 del 1978, nella parte in cui non prevedeva che nei confronti del titolare di due pensioni, pur restando vietato il cumulo delle indennità integrative speciali, dovesse farsi salvo un importo pari al trattamento minimo di pensione previsto per il Fondo pensioni lavoratori dipendenti.
Con sentenza n.204 del 1992 fu dichiarata l’illegittimità dell’art. 17, comma 1, della legge n.843 del 1978 anche nella parte in cui prevedeva che l’indennità integrativa speciale non era “cumulabile con la retribuzione percepita in costanza di rapporto di lavoro alle dipendenze di terzi”, fatto “salvo l’importo corrispondente al trattamento minimo per il Fondo pensioni lavoratori dipendenti” e dell’art. 15 del d.l. n. 663 del 1979 convertito nella legge n. 33 del 1980, per il quale “nei confronti dei pensionati con rapporto di lavoro alle dipendenze di terzi alla data del 31 dicembre 1978 aventi diritto all’indennità integrativa speciale a norma delle disposizioni vigenti”il divieto di cumulo di cui al citato art. 17, comma 1, si applicava “limitatamente agli incrementi dell’indennità stessa accertati del 1° gennaio 1979 in poi”: non era infatti determinata la misura della retribuzione oltre la quale rilevavano, rispettivamente, l’esclusione e il congelamento dell’indennità.
A proposito di tali due sentenze, deve notarsi la singolarità della derivazione del “minimo INPS”, poi ripetuto nelle altre sentenze sul divieto di cumulo di indennità integrativa su più pensioni, mutuato da sede impropria, riguardando l’art.17, comma 1, della l.n.843/1978 il cumulo di pensione e retribuzione alla dipendenze di terzi; situazione per la quale con le successive sentenze, pur esse prospettate sotto l’insegna dell’art.36 Cst., come già per la normativa esaminata nella precedente sentenza n.566/1989, si è adottato un criterio di scrutinio ed una tipologia di pronuncia assolutamente diversi, con esiti finali opposti, avendo la prima (172/91), considerata meramente additiva, assunto la stabile soluzione di una immediata compiuta disciplina, totalmente estranea al contesto normativo esaminato, riguardante il diverso caso di cumulo di i.i.s. Per pensione e retribuzione e con effetti, in seguito, considerati ablatori per la protratta inerzia del legislatore a por mano ad una ridisciplina della materia. E che dopo tutto ha dato luogo al sentimento di ingiustizia, che ha peraltro più volte sospinto a successive rimessioni alla Corte costituzionale, ma senza esito, essendo rimasta la dicotomia tra le ipotesi di i.i.s su due trattamenti di pensione su cui è rimasto il divieto di cumulo e l’ipotesi di i.i.s. Su pensione e retribuzione; compostosi solo per la Regione Sicilia, per la accidentalità o per la buona sorte, di una disciplina nata originariamente imbozzolata nella stessa disposizione, come si vedrà in prosieguo (sentenza 516/2000).
Con sentenza n. 494 del 1993, la Corte costituzionale dichiarò poi la illegittimità costituzionale dell’art. 99, comma 2, del d.P.R. n. 1092 del 1973, che stabiliva che “al titolare di più pensioni o assegni l’indennità integrativa speciale compete a un solo titolo”, nella parte in cui non prevedeva che, fermo il divieto di cumulo, dovesse però farsi salvo l’importo pari al trattamento minimo previsto per il Fondo pensioni lavoratori dipendenti.
Con la sentenza n.516 del 2000, la Corte costituzionale dichiarò la illegittimità della tabella O, lett. B, terzo comma, della legge della Regione Siciliana 29 ottobre 1985, n. 41 (nuove norme per il personale dell’Amministrazione regionale), nella parte in cui non determina il trattamento complessivo oltre il quale diventi operante, per i titolari di pensioni od assegni vitalizi, il divieto di cumulo della indennità di contingenza ed indennità similari. Questa sentenza, come prima si accennava, resta dissonante dalle precedenti sul tema del divieto di cumulo, in quanto svolge lo scrutinio di costituzionalità di una disposizione che accomuna la ipotesi di indennità integrativa speciale su pensione e retribuzione a quella di i.i.s su più trattamenti di pensione con riferimento a quello stesso parametro che venne adottato nelle precedenti sentenze n. 566/1989 e n. 376/1994 e cioè l’art. 36 della Costituzione, senza fare alcun cenno al trattamento minimo di pensione previsto per il Fondo pensioni lavoratori dipendenti, evocato nella sola seconda sentenza resa sull’art. 99, comma secondo, del d.P.R, n. 1092/1973; circostanza questa che lasciò perplessi molti operatori del diritto, consentendo peraltro alla Sezione d’appello della Regione Sicilia di mantenere una linea giurisprudenziale differenziata da quella delle Sezioni centrali d’appello anche con riferimento alle pensioni statali e quindi in applicazione di quest’ultima disposizione (sentenze nn. 149/2005 e 7/2006).
Con sentenza n. 14/QM del 2003- in seguito confermata dalla sentenza n. 2/QM del 2006- le Sezioni Riunite di questa Corte rilevavano come nelle citate decisioni la Corte costituzionale avesse “tenuto ben distinta l’ipotesi di cumulo dell’indennità integrativa speciale su pensione e retribuzione da quella di doppia pensione, emettendo nel primo caso sentenze di mero annullamento e, nel secondo caso, sentenze additive che hanno avuto l’effetto di estendere alle disposizioni recanti il divieto di cumulo della indennità integrativa speciale nei confronti del titolare di due pensioni il principio della salvaguardia del minimo INPS contenuto nell’art.17,1° comma, della legge n.843 del 1978”.
In definitiva, per le Sezioni riunite “in ipotesi di fruizione di doppio trattamento di pensione non è consentito il cumulo della indennità integrativa speciale” e “il titolare di due pensioni ha diritto a percepire la indennità integrativa speciale sulla seconda pensione soltanto nei limiti necessari per ottenere l’integrazione della pensione sino all’importo corrispondente al trattamento minimo previsto per il Fondo pensioni lavoratori dipendenti(c.d. Minimo INPS).
La questione della legittimità costituzionale dell’art.99, comma 2, del d.P.R. n.1092 del 1973, nella parte in cui non determina la misura del trattamento oltre il quale diventi operante, per i titolari di più pensioni, il divieto di cumulo della indennità integrativa speciale, per contrasto con gli artt 3 e 38 della Costituzione, è stata successivamente di nuovo rimessa all’esame della Corte costituzionale con ordinanze di varie Sezioni di questa Corte (Sezione giurisdizionale Sardegna: ordinanza n.847/2003, Sezione giurisdizionale d’appello della regione Sicilia: ordinanze nn.845, 846 e 847), nelle quali era, tra l’altro, affermato, che, secondo la sentenza n.516 del 2000 spetterebbe al legislatore la scelta tra le diverse soluzioni. Ma, con l’ordinanza n.89 dell’8.3.2005, la Corte costituzionale ha rilevato che “i remittenti non hanno espressamente affermato che nessuna altra interpretazione della norma censurata è possibile se non quella che genera i dubbi di costituzionalità da loro manifestati e tanto meno hanno esposto le ragioni di tale esclusione”: ha ritenuto pertanto che la questione fosse “manifestamente inammissibile” .
La stessa questione è stata ancora rimessa al Giudice delle leggi. Ma con ordinanza n.119 del 2008 la Corte costituzionale ha disposto la restituzione degli atti alle Sezioni rimettenti, chiedendo “una nuova valutazione della rilevanza e non manifesta infondatezza delle questioni da loro sollevate”, dopo l’entrata in vigore dell’art.1, comma 776, della legge n.266 del 2006.
Orbene, l’art. 1 della legge n.266 del 2006 ha stabilito, al comma 774, che l’estensione a tutte le forme esclusive e sostitutive della disciplina del trattamento pensionistico a favore dei superstiti del pensionato vigente nell’ambito del regime di assicurazione generale obbligatoria, prevista dall’art.1, comma 41, della legge n.335 del 1995, va interpretata nel senso che per le pensioni di reversibilità liquidate dopo l’entrata in vigore della legge n.335 del 1995, indipendentemente dalla data di decorrenza della pensione diretta, l’indennità integrativa speciale è attribuita nella misura percentuale prevista per il trattamento di reversibilità.
Per conseguenza, il successivo comma 776 ha espressamente abrogato l’art.15,comma 5°,della legge n.724 del 1994, che aveva stabilito: “le disposizioni relative alla corresponsione della indennità integrativa speciale sui trattamenti di pensione, previste dall’art. 2 della l.27.5. 1959, n.324 e successive modificazione e integrazioni, sono applicabili limitatamente alle pensioni dirette liquidate fino al 31.12.1994 ed alle pensioni di reversibilità ad esse riferite”.
Combinando entrambi i disposti dei surriferiti commi 774 e 776, si è pervenuti, anche sulla suggestione di alcuni passaggi delle pronunce n. 74 e n.119 della Corte costituzionale, alla conclusione, patrocinata nel presente giudizio dal difensore del ricorrente nel giudizio a quo, che il legislatore ha riconfigurato la indennità integrativa speciale come elemento costitutivo del trattamento di pensione, sia diretto che di reversibilità. A tale conclusione sembrano far da supporto le espressioni contenute nel primo di tali commi: “indipendentemente dalla data di decorrenza della pensione diretta”, l’indennità integrativa speciale già in godimento da parte del dante causa, “parte integrante del complessivo trattamento pensionistico percepito”, è attribuita nella percentuale prevista per il trattamento di reversibilità” e la contestuale abrogazione, con il successivo comma 776, dell’art. 15, comma 5° della legge 724/1994, che, come si è visto, richiamava, per le pensioni liquidate anteriormente al 31.12.1994, la norma introduttiva sulla indennità integrativa speciale(art.2 legge n.324 del 1959).Va, però, considerato che il tema della disposizione in esame, non è quello della natura della indennità integrativa speciale, divenuta parte costitutiva del trattamento di pensione ormai dal 1.1.1995, ma la aliquota del complessivo trattamento di pensione di reversibilità, non più ragguagliato, per il coniuge superstite del dipendente pubblico in regime esclusivo o sostitutivo, al 50%(oppure 100%, secondo la giurisprudenza di questa Corte), ma al 60% della pensione del dante causa. Anche la i.i.s., qualunque ne sia la natura(e ciò spiega le surricordate proposizioni), va pur essa ragguagliata ad una percentuale della pensione del dante causa e non corrisposta più per intera, come invece sostenuto in una assolutamente prevalente giurisprudenza di questa Corte.
E’ noto infatti che la prevalente giurisprudenza di questa Corte si è orientata nel senso che le disposizioni recate dall’art.1, comma 41, dovessero avere effetto soltanto per le pensioni di reversibilità che traessero titolo da pensioni dirette liquidate dal 1.1.1995; e l’orientamento si basava essenzialmente sulla considerazione che le nuove disposizioni non avevano implicitamente abrogato l’art.15, comma 5, della legge n.724/1994. E’ significativo, a tal riguardo, sottolineare che la sentenza delle SS.RR. n.8/2002/QM del 17.4.2002(che ha condiviso tale orientamento) ha espressamente enunciato il principio: “In ipotesi di decesso del pensionato, titolare di trattamento di riposo, liquidato prima del 31.12.1994, il consequenziale trattamento di reversibilità deve essere in ogni caso liquidato secondo le norme di cui all’art. 15, comma 5, della L. 23.12.1994, n.724, indipendentemente dalla data della morte del dante causa. L’art.1, comma 41, della l.8.8.1995, n.335, non ha effetto abrogativo della l. 23.12.1994,n.724”. La conseguente abrogazione, operata con il successivo 776° comma va, pertanto, letta in combinato disposto con il precedente comma 774 e riferita pur essa alle pensioni di reversibilità: nel sistema normativo relativo alle pensioni di reversibilità, ricondotte nell’alveo della assicurazione generale obbligatoria, con il comma 774 della legge n.266/2006, e che quindi inglobano anche la indennità integrativa, perde di senso il comma 5° dell’art.15 della legge n.724/1994(punto di forza della citata giurisprudenza, contrastata dal legislatore proprio con il comma 774 succitato), relativamente alle pensioni di reversibilità, che, pertanto, viene abrogato con il comma 776 relativamente a tali pensioni. Va, peraltro, rilevato, che la parte dispositiva del citato comma 5°, relativa alle pensioni dirette, si prospetta, a ben vedere, come la reiterazione, specularmente invertita(interpretazione ex adverso), del precedente comma 3° dello stesso art.15, dal quale è già ricavabile la compiuta disciplina della indennità integrativa speciale, dovendosi esso leggere, per le pensioni antecedenti al 1.1.1995, in combinato disposto con l’intero titolo VI-Assegni accessori, del d.P.R. n.1092/1973, quale modellato dalle succitate sentenze della Corte costituzionale, come acutamente rilevato in dibattimento dal difensore dell’INPDAP. Deve comunque puntualizzarsi che l’abrogazione del 5° comma dell’art. 15 in esame ha effetti dall’entrata in vigore della legge n. 296/2006 (1.1.2007) e quindi non ha rilievo per il periodo anteriore a tale data; ai fini della soluzione della presente questione tale periodo rimane regolato dalla disciplina all’epoca vigente, ivi incluso il richiamato titolo VI del d.P.R. n. 1092/1973.
Ed, in effetti, la legge n. 296 del 2006 non ha abrogato il comma 3 dell’art. 15 della legge n. 724 del 1994 che ha così disposto: “in attesa della armonizzazione delle basi contributive previste dalle diverse gestioni obbligatorie dei settori pubblico e privato, con decorrenza dal 1° gennaio 1995, per i dipendenti delle amministrazioni pubbliche di cui all’art.1 del decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29, e successive modificazioni ed integrazioni, iscritte alle forme di previdenza esclusive dell’assicurazione obbligatoria, nonché per le altre categorie di dipendenti iscritti alle stesse forme di previdenza, la pensione spettante viene determinata sulla base degli elementi retributivi assoggettati a contribuzione, ivi compresa la indennità integrativa speciale, ovvero indennità di contingenza, ovvero l’assegno per il costo della vita spettante”. La mancata abrogazione di tale norma, che avvia il processo di omogeneizzazione del trattamento di pensione dei pubblici dipendenti, in regime esclusivo e sostitutivo di quello vigente nel sistema dell’assicurazione generale obbligatoria, mantenendo così in vita il discrimine tra le pensioni antecedenti e quelle successive al 1.1.1995, anche nella fase della compiuta omogeneizzazione delle pensioni di reversibilità, è la manifestazione chiara, a chi ne voglia intendere i dettami, della intenzione del legislatore di voler continuare, per le pensioni liquidate fino al 31.12.1994, a considerare tuttora applicabile la precedente disciplina, ivi incluso il divieto di cumulo della indennità integrativa su due o più trattamenti di pensione, di cui al mai abrogato, e neppure annullato dalla Corte costituzionale, comma secondo dell’art 99 del d.P.R. 29 dicembre 1973 n. 1092: per le pensioni liquidate prima del 1°.1.1995, per le quali l’indennità integrativa speciale costituiva un mero assegno accessorio, la legge n. 296 del 2006 non ha in realtà apportato alcuna innovazione, e non ha in particolare previsto alcuna riliquidazione con inserimento dell’indennità integrativa speciale nella base pensionabile.
Come già aveva evidenziato la sentenza delle Sezioni riunite n.2/QM/2006, va considerato che “ il diverso trattamento dell’i.i.s. Per le pensioni liquidate fino al 31.12.1994 è essenzialmente una norma di salvaguardia di miglior trattamento per le posizioni pregresse, poiché consente ai titolari di pensione liquidata appunto prima del 1.1.1995 di conservare l’indennità integrativa speciale nella misura intera, senza le riduzioni conseguenti ad un suo inserimento nella base pensionabile”. Discorso, peraltro, non più valido, alla luce della sopravvenuta disposizione dell’art. 1, coma 41, della legge n. 335/1995, come interpretato dall’art. 1, comma 774, della l. n. 296/2006, per le pensioni di reversibilità “sorte a decorrere dall’entrata in vigore della legge 8 agosto 1995, n. 335”. Viene, comunque, fatto salvo, per effetto del citato comma 775 dell’art.1 legge 296/2006 quanto riconosciuto in sentenze passate in giudicato, da riassorbire con i successivi miglioramenti pensionistici.
Certo, il mantenimento, in tal modo, del carattere “accessorio” delle indennità integrative speciali sulle pensioni liquidate prima del 1°.1.1995 ha comportato anche, per i titolari di più pensioni tutte anteriori a tale data, la permanenza dei limiti del cumulo delle indennità stesse posti dall’art. 99, comma 2, del d.P.R. n. 1092 del 1973, nel testo modificato dalla Corte costituzionale. Ma si tratta dell’inevitabile conseguenza di un’innovazione che intendeva appunto salvaguardare, per i titolari di una sola pensione, le situazioni pregresse.
In definitiva, in ragione dell’art. 99, comma 2°, del d.P.R. n. 1092 del 1973, vigente nel testo modificato dalla Corte costituzionale tuttora non sussiste, in caso di pensioni liquidate, come nella deferita questione, prima del 1°.1.1995, il diritto al cumulo della indennità integrativa speciale in misura intera su due trattamenti di pensione, dovendosi assicurare sul secondo trattamento solo il minimo INPS. Le pur ingegnose argomentazioni del difensore del ricorrente, ispirate al tentativo di ricondurre ad unità il sistema, quanto meno dal 1°.1.1995, per dedurne una sorta di diritto alla riliquidazione delle pensioni, senza il divieto di cumulo, per la mutata natura della i.i.s., non più elemento accessorio, ma parte costitutiva delle pensioni, non appaiono confortate dall’evoluzione della giurisprudenza della Corte costituzionale e dall’andamento del cammino legislativo: il legislatore, in effetti, non ha mai stabilito, che il principio del divieto di cumulo, consacrato nella disposizione contenuta nel secondo comma dell’art. 99 succitato, sia venuto meno anche per le pensioni liquidate prima della data suindicata; e neppure ha previsto che per tali pensioni si procedesse alla riliquidazione dalla stessa data, corrispondendo per intera la indennità integrativa speciale anche sulla seconda pensione, pur nella forma di emolumento accessorio della pensione e non costitutivo della base pensionabile.
Il quadro normativo sembra mutare a partire dal 1.1.2007, con l’entrata in vigore della legge n. 296/2006, che, con l’art. 1, comma 776, abroga l’art. 15, comma 5, della legge n. 724/1994. Per il periodo anteriore resta operante la normativa vigente, con lo spartiacque dell’art. 15 l. n. 724/1994, nella sua complessa e modulata articolazione.
E volendo, per compiutezza di analisi stimolata anche dalla ordinanza n. 119/2008 della Corte costituzionale, soffermarsi sugli scenari futuri quali si prospettano per il periodo decorrente dal 1.1.2007, data di entrata in vigore della legge 27.12.2006, n. 296, si deve allora prendere atto che l’applicazione dell’art. 15, comma 5, ha comportato talvolta la duplice corresponsione dell’indennità integrativa speciale (in misura intera su entrambe le pensioni, oppure in misura ridotta al minimo INPS sulla seconda pensione) sia su due pensioni dirette entrambe sorte entro il 31 dicembre 1994 (ad es. su una privilegiata diretta e su una ordinaria di quiescenza) sia su una diretta sorta entro tale data che su una privilegiata, che, ancorché sorta dopo, era riferibile a quella diretta in essere a quella data.
Il legislatore ha ritenuto perciò di intervenire con la finanziaria 2007 per contenere la spesa pensionistica (come riconosce la Corte cost.).
Per stabilire se effettivamente lo jus superveniens recato dalla legge n. 296/2006 (finanziaria 2007), ritenuto influente dalla Corte cost. (ordinanza n. 119), abbia inciso sul problema del cumulo della i.i.s su plurimi trattamenti di pensione in capo ad un solo soggetto le due anzidette ipotesi vanno tenute distinte.
Per quanto riguarda le pensioni dirette fino al 1994 era prevista l’aggiunta alla voce pensione dell’i.i.s (in misura intera o ridotta al minimo INPS ) come appunto indennità aggiuntiva, mentre per quelle sorte dal 1.1.1995 l’indennità, sottoposta a contributo durante l’attività di servizio, entrava a far parte integrante della base pensionabile (art. 15, comma 3, l.n-724/1994), perdendo così la sua originaria natura di assegno accessorio e si fondeva nella pensione concretamente spettante sulla base pensionabile per così dire “conglobata”.
Sembra così che l’abrogazione dell’intera norma già racchiusa nel citato art. 15, comma 5, della l. n. 724/1994, abrogazione recata dal comma 776 dell’art. 1 della legge n. 296/2006 abbia l’effetto che a decorrere del 1° gennaio 2007 (entrata in vigore della stessa abrogazione) non possa attribuirsi alcuna i.i.s come indennità aggiuntiva alla pensione, né in via amministrativa, né su ricorso giurisdizionale.
Trattasi però di una soluzione che non tiene conto della natura dello stesso comma 5° e della realtà effettiva e giuridica che si era determinata per la abusata interpretazione datane da questa Corte, con la massiva giurisprudenza culminata con la sentenza n. 8/2002/QM e che la legge n. 296/2006 è venuta a correggere.
La disposizione contenuta nel comma 5° in esame si poneva in successione simmetrica alla precedenti due disposizioni, recanti la vera innovazione della l. n. 724/1994, concernenti, l’una, la inclusione della indennità integrativa, assoggettata a contribuzione, nella base pensionabile delle pensioni liquidate con decorrenza dal 1.1.1995 (comma 3°) e l’altra, a questa simmetrica, che ragguagliava le pensioni di reversibilità dei superstiti, derivate da tali pensioni, all’aliquota in vigore nel regime dell’assicurazione generale obbligatoria per l’invalidità, la vecchiaia e i superstiti (comma 4°). Appariva, pertanto, già evidente, che l’innovazione non si potesse riferire alla pensioni decorrenti antecedentemente al 1.1.1995, che rimanevano quali esse erano con la disciplina loro propria, quale si era venuta conformando con le varie pronunzie della Corte costituzionale.
Si trattava di una disposizione di mero raccordo, in realtà priva di un contenuto precettivo che non fosse già desumibile dalle precedenti due disposizioni e dettata con la finalità specifica di rendere chiaro che le pensioni di reversibilità, derivanti da pensioni dirette liquidate fino al 31.12.1994, rimanevano ancorate nella loro disciplina al vecchio regime.
Questa normativa, con la riforma organica delle pensioni attuata con la legge 16.8.1995, n. 335, è stata coinvolta nella disposizione contenuta nell’art 1. comma 41, che, nel processo di integrazione degli ordinamenti, ha stabilito che “La disciplina del trattamento pensionistico a favore dei superstiti di assicurato e pensionato nell’ambito del regime dell’assicurazione obbligatoria è estesa a tutte le forme esclusive e sostitutive di detto regime…facendo “ salvi i trattamenti più favorevoli in godimento alla data di entrata in vigore della presente legge con riassorbimenti sui futuri miglioramenti.”
La sentenza n. 8/QM/2002, confermando la natura transitoria della disposizione contenuta nel 5° comma dell’art. 15 della legge n. 724/1994, ha escluso che la suindicata nuova normativa, contenuta nella legge organica sulle pensioni erogate in relazione a prestazione di lavoro presso enti pubblici e privati datori di lavoro, trovasse applicazione per le pensioni di reversibilità di pubblici dipendenti derivanti da pensioni dirette liquidate entro il 31 dicembre 1994, le quali andavano in ogni caso liquidate secondo le disposizioni di cui all’art. 15, comma 5°, l. n. 23 dicembre 1994, n. 724, indipendentemente dalla data di morte del dante causa, atteso che l’art. 1, comma 41 l. 8 agosto 1995 n. 335, non ha abrogato il richiamato comma 5° dell’art. 15 della l. n. 724/1994.
La interpretazione autentica contenuta nel comma 774 della legge 296/2006, rovescia il prevalente orientamento giurisprudenziale della Corte dei conti in materia di pensioni di reversibilità, come sopra formatosi, riconducendo anche le pensioni dei pubblici dipendenti delle Amministrazioni pubbliche di cui all’art 1 del decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29 e successive modificazione ed integrazioni nell’alveo dell’assicurazione obbligatoria, come aveva già fatto l’originario art 1, comma 41, della l. n. 724/1994, ora autenticamente interpretato. L’abrogazione del comma 5°, nella sua parte precettiva di norma pur sempre transitoria e di raccordo tra l’ordinamento antecedente al 1.1.1995 e quello successivo e non essa stessa instaurativa dei due blocchi di normative costituenti tali distinti ordinamenti, connessa com’era al tema delle pensioni di reversibilità, non poteva che cadere, in una operazione legislativa che mirava essenzialmente allo scopo di liberare l’ordinamento delle incrostazioni e distorsioni derivate da una prassi giurisprudenziale considerata sbagliata, tanto è vero che dei benefici per suo mezzo attribuiti si dispone espressamente il recupero con i futuri miglioramenti delle pensioni. Ma eliminata la norma transitoria non si elimina anche il precedente ordinamento che essa raccordava al nuovo, il quale rimane qual’era con la tuttora vigenza del divieto di cumulo come previsto dalle disposizioni che lo contemplano così come conformate dalla Corte costituzionale
Conclusivamente, queste Sezioni Riunite risolvono la questione deferita dichiarando che le disposizioni recate dalla legge 27.12.2006,n.296, art.1, comma 774, relativo alla interpretazione autentica dell’art. 1, comma 41 della legge n 335 del 1995, sulla indennità integrativa speciale su pensioni di reversibilità, comma 775, che fa salvi tutti i trattamenti in materia così come attribuiti da giudicati, con riassorbimento sui futuri miglioramenti e comma 776, che, con disposizione simmetrica a quella contenuta nel precitato comma 774 (sentenza n. 74/2008 della Corte costituzionale), abroga, con effetto dal 1.1.2007 (data di entrata in vigore della stessa legge n. 296/2006), l’art. 15, comma 5, della legge n. 724/1994, non ha modificato l’assetto normativo valevole per il periodo anteriore a tale ultima data, quale modellatosi con le varie sentenze della Corte costituzionale, relativo al tema del divieto di cumulo della indennità integrativa speciale su plurimi trattamenti di pensione per il periodo antecedente al 1°.1.1995.
P.Q.M.
La Corte dei conti, a Sezioni Riunite in sede giurisdizionale, dichiara:
1) che è ammissibile la deferita questione di massima;
2) che essa è rilevante limitatamente al ricorso n. 54012 proposto da B.V.;
3) che essa va risolta nel senso che:
• per il periodo precedente all’entrata in vigore della legge 27.12.2006, n. 296 resta applicabile la disciplina della IIS con riferimento al titolare di due pensioni decorrenti entrambe da data anteriore al 1.1.1995;
• a decorrere dall’entrata in vigore della legge 27.12.2006 n. 296:
• cessata per le pensioni di reversibilità l’applicabilità della norma abrogata dal comma 776, dell’art. 1, non può essere riliquidata l’IIS su tale pensione in godimento;
• si applica, ricorrendone i presupposti, la disposizione del comma 775. ( omissis )