SUPREMA CORTE DI CASSAZIONE
Cassazione – Sezioni unite civili – sentenza 6
novembre 2003-11 marzo 2004, n. 5044
Svolgimento del processo
1. con atto notificato il 23 settembre 1998, il signor
L.F. conveniva in giudizio, innanzi al Tribunale di Arezzo, la Repubblica
Federale di Germania, chiedendone la condanna al risarcimento dei danni,
patrimoniali e non patrimoniali, subiti per essere stato catturato in provincia
di Arezzo, il 4 agosto 1944, da forze militari tedesche e, quindi, deportato in
Germania per essere utilizzato presso imprese tedesche quale lavoratore
“forzato”. Aggiungeva l’attore che la sua permanenza in un lager di sterminio a
Kahla, dove la Reimagh Werke (Reich Marschall Hermann Goring Werke) e la
Messerschimitt costruivano aeroplani, missili e altre armi da guerra, si era
protratta fino al 20 aprile 1945.
La parte convenute eccepiva il difetto di giurisdizione dell’autorità
giudiziaria italiana e dichiarava di non accettare il contraddittorio sul
merito della vicenda.
1.1. Il Tribunale, con sentenza del 3 novembre 2000,
dichiarava il difetto di giurisdizione del giudice italiano, sul rilievo che la
domanda avanzata dall’attore trovava il suo fondamento in fatti compiuti da uno
Stato straniero nell’esercizio della sua sovranità e che, pertanto, la
controversia era sottratta alla cognizione dello Stato territoriale in base al
principio della cd. Immunità ristretta fondato sul diritto internazionale
consuetudinario.
1.2. La Corte d’appello di Firenze respingeva l’appello
del F., ribadendo quanto già affermato dal Tribunale e osservando, in
particolare, che il riconoscimento della giurisdizione del giudice italiano nella
controversia in esame non avrebbe potuto trovare fondamento:
- nella Convenzione concernete la competenza
giurisdizionale e l’esecuzione delle decisioni in materia civile e commerciale,
firmata a Bruxelles il 27 giugno 1968 (d’ora innanzi: Convenzione), essendo
escluse dal suo ambito di applicazione, secondo il costante orientamento della
Corte di giustizia, le materie attinenti all’esercizio di potestà pubbliche da
parte di autorità statali;
- e neppure nella Dichiarazione universale dei Diritti
dell’uomo, adottata dall’Assemblea generale delle Nazioni Unite, essendo le sue
disposizioni rivolte (non agli individui, ma) agli Stati e prive di valore
precettivo immediato.
1.3. Il F. chiede la cassazione di tale sentenza con
quattro motivi di ricorso, illustrati con memoria. La Repubblica Federale di
Germania resiste.
2. Con il primo motivo il ricorrente – denunziando
violazione e falsa applicazione degli articoli 1, 5, terzo comma, e 57 della
Convenzione sulla competenza giurisdizionale in materia civile e commerciale
firmata a Bruxelles il 27 settembre 1968 (d’ora innanzi: Convenzione) censura
la sentenza impugnata per aver negato la giurisdizione del giudice italiano
senza considerare che nella specie erano applicabili i criteri di
individuazione della competenza giurisdizionale stabiliti in detta Convenzione,
posto che:
- la controversia intercorre tra un soggetto avente il
proprio domicilio in uno Stato contraente (l’Italia) nei confronti di un altro
Stato contraente (la Repubblica Federale di Germania) e, quindi, per
definizione localizzato entro l’ambito territoriale di applicazione della
Convenzione;
- che la pretesa risarcitoria trova fondamento in fatti
avvenuti nel territorio italiano;
- che, secondo il diritto italiano e tedesco, anche le domande risarcitorie proposte nei confronti di un ente pubblico hanno natura “civile”;
- che le disposizioni contenute nella Convenzione
prevalgono sulle norme internazionali di diritto consuetudinario e, quindi,
anche sul principio sul quale si fonda l’immunità dalla giurisdizione degli
Stati stranieri;
- che, in base al criterio stabilito dall’articolo 5, n.
3, “in materia di delitti o quasi delitti”, il convenuto domiciliato in un
altro Stato contraente può essere citato davanti al giudice dello Stato in cui
l’evento dannoso si è verificato, anche quando si tratti di uno Stato
contraente diverso da quello in cui il convenuto è domiciliato.
2.1. La censura, in tali termini formulata, è palesemente
infondata.
Invero, la Convenzione (i cui contenuti sono ora
assorbiti, salvo che per la Danimarca, dal Regolamento CE 44/01 emanato il 22
dicembre 2000 dal Consiglio dell’Unione Europea), non è applicabile alle
controversie relative ad attività che costituiscono espressione della sovranità
dei singoli Stati, come è stato chiarito a più riprese dalla Corte di giustizia
affermando, in tema di responsabilità della Pubblica Amministrazione, che la
pretesa risarcitoria del danneggiato assume carattere “civile” (e rientra,
quindi, nell’ambito di applicazione della Convenzione) solo se è fondata su
fatti che non siano stati commessi dalla Pubblica Amministrazione
“nell’esercizio della sua potestà d’impero” (sentenza 21 aprile 1993, c.
171/91; 16 dicembre 1980, c. 814/79; 14 ottobre 1976, c. 29/76).
3. L’infondatezza, per le ragioni indicate nel precedente
paragrafo, della censura formulata con il primo motivo, porta a ritenere
assorbito il terzo motivo, con il quale il ricorrente – denunziando violazione
degli articoli 2 e 3 del Protocollo aggiuntivo della Convenzione – si duole che
la Corte territoriale non abbia rimesso alla Corte di giustizia Ce la questione
interpretativa volta a chiarire se la domanda di risarcimento proposta nei
confronti della Germania nel ricorso rientri, o meno, nell’ambito di operatività
della Convenzione medesima.
Invero, anche quando la rimessione della questione alla
Corte di giustizia è obbligatoria (ma tale non era nel caso di specie, dal
momento che la Corte d’appello non era chiamata a decidere quale giudice di
ultima istanza e non ricorrevano, quindi, le condizioni per applicare il
principio posto dall’articolo 234, ultimo comma, del Trattato CE), deve pur
sempre considerarsi che l’obbligatorietà del rinvio non è assoluta, in quanto
esso risponde all’esigenza di assicurare la corretta e uniforme applicazione
del diritto comunitario in tutti gli Stati membri e il giudice (anche
se di ultima istanza) può quindi astenersi legittimamente
dal sottomettere la questione interpretativa all’esame della Corte di giustizia
tutte le volte che la sua soluzione si imponga con tale evidenza da non
lasciare adito ad alcun ragionevole dubbio (Corte di giustizia CE 6 ottobre
1982, c. 283/81; 16 gennaio 1974, c. 166/73; 27 marzo 1963, Cause riunite
28-30/62; Cassazione 22 novembre 1996 10359.
4. Con il secondo e il quarto motivo, tra loro
strettamente connessi, il ricorrente – denunziando violazione degli articoli 10
e 24 Cost. – censura la sentenza impugnata per aver ritenuto:
- che il principio della immunità giurisdizionale degli
stati stranieri ha natura e valore di principio generale di diritto
internazionale consuetudinario;
- che detto principio può operare anche in presenza della
violazione di norme di jus cogens e, in particolare di quelle che
attengono al rispetto della dignità umana e dei diritti inviolabili della
persona.
5. Contrariamente a quel che mostra di ritenere il
ricorrente, l’esistenza di una norma consuetudinaria di diritto internazionale
che impone agli Stati l’obbligo di astenersi dell’esercitare il potere
giurisdizionale nei confronti degli Stati stranieri e la sua operatività, nel
nostro ordinamento, in virtù di quanto disposto dall’articolo 10, primo comma,
Costit., consono revocabili in dubbio, anche se deve riconoscersi, come si dirà
tra breve, che la portata di tale principio (che un tempo aveva carattere
assoluto, nel senso che accordava allo Stato straniero un’immunità totale,
quale che fossero la natura e l’oggetto della controversia, rispetto alla
giurisdizione dello Stato territoriale) è andata progressivamente
restringendosi (Cassazione, SU 3 agoisto 2000 n. 530/SU; 3 febbraio 1996 n.
919; v. altresì, infra, § 10.1).
La censura è pertanto, sotto tale riguardo, chiaramente
infondata.
6. Il suo esame, sotto l’altro profilo, richiede un più
lungo discorso.
Con la già citata sentenza n. 530/SU del 2000, questa
Corte – chiamata a giudicare della “nocività” per l’incolumità fisica e la
salute dei residenti, dell’attività di addestramento di velivoli alla guerra,in
funzione difensiva, effettuata in base alle previsioni del Trattato Nato dagli
Stati Uniti d’America sul territorio italiano – dopo aver ribadito che
l’immunità dalla giurisdizione civile può essere riconosciuta solo
limitatamente alle attività che costituiscano “estrinsecazione immediata e
diretta” della sovranità di uno Stato estero, ha negato che la “potenziale
incidenza negativa” di attività siffatte “sui diritti fondamentali dell’uomo”
potesse assumere “valore e portata discriminatoria” in ordine alla loro
riconducibilità “alla sfera del diritto pubblico” e alla loro idoneità “alla
realizzazione dei fini istituzionali dello Stato”, precisando che “tale dato”
avrebbe consentito soltanto di affermare che esse erano potenzialmente nocive
sotto i profili sopra indicati, ma non avrebbe consentito di escludere che si
trattava di attività sovrane, sottratte, in quanto tali, al potere di
giurisdizione dello Stato territoriale. Questo perché l’attività di
addestramento alla guerra della forza armata in funzione difensiva “rappresenta
un fine pubblico essenziale…dello Stato” e, quindi, un’attività
“indefettibilmente e ontologicamente iure imperit”.
6.1. Nella stessa ottica sembra porsi la sentenza
pronunciata il 15 dicembre 1995 dalla Corte suprema d’Irlanda nel caso Mc
Elhinney.
L’Inghilterra era stata convenuta in giudizio da un
cittadino della Repubblica d’Irlanda davanti ai giudici di quel Paese per
rispondere dei danni subiti a causa di uno “shock post-traumatico” causatogli
da un militare inglese in servizio al confine tra la Repubblica d’Irlanda e
l’Irlanda del Nord. Al passaggio della frontiera, l’autovettura del sig.
McElhinney aveva urtato il militare, che aveva reagito inseguendolo anche oltre
la linea di confine ed esplodendo alcuni colpi di arma da fuoco, tre dei quali
in territorio irlandese. Dopo averlo raggiunto, il militare gli aveva puntato
contro l’arma, premendo il grilletto, che si era però inceppato.
La corte ha ritenuto che l’Inghilterra potesse beneficiare
dell’immunità dalla giurisdizione, osservando che il militare aveva agito
nell’esercizio di potere inerenti all’attività di controllo sulla linea di
confine, riconducibili, in quanto tali, all’esercizio della sovranità dello
Stato convenuto.
Questa impostazione è stata fatta propria, con la sentenza
21 novembre 2001, McElhinney v. Ireland, dalla Corte europea dei diritti
dell’uomo (alla quale l’attore aveva fatto ricorso assumendo che la Repubblica
d’Irlanda, declinando la propria giurisdizione, gli aveva precluso la
possibilità di tutelare il suo diritto in via giudiziaria, violando l’articolo
6.1. della Convenzione sulla salvaguardia dei diritti dell’uomo), ma sulla base
di considerazioni che, come si preciserà in seguito, non possono essere
condivise (infra, § 10.1).
7. Il problema che viene in considerazione nel presente
giudizio è profondamente diverso.
Che gli atti a suo tempo compiuti dalla Germania, sui
quali si radica la pretesa avanzata dal Ferrini, fossero espressione della sua
potestà d’impero, non è invero revocabile in dubbio, trattandosi di atti posti
in essere nel corso di operazioni belliche. Il problema che si pone, infatti, è
quello di accertare se l’immunità dalla giurisdizione possa operare anche in
presenza di comportamenti che, a differenza di quelli considerati nel
precedente paragrafo, assumono connotati di estrema gravità, configurandosi, in
forza di norme consuetudinarie di diritto internazionale, quali crimini
internazionali, in quanto lesivi di valori universali che trascendono gli
interessi delle singole comunità statali (v. infra, § 9).
7.1. La circostanza che tali comportamenti si inserissero
nello svolgimento delle operazioni belliche pone peraltro una questione
preliminare.
Con ordinanza del 5 giugno 2002 n. 8157 queste SU hanno
infatti statuito che gli atti compiuti dallo Stato nella conduzione di ostilità
belliche si sottraggano ad ogni sindacato giurisdizionale, costituendo
espressione di una funzione di “indirizzo politico”, rispetto alla quale “non è
configurabile una situazione di interesse protetto a che gli atti in cui detta
funzione si manifesta assumano o meno un determinato contenuto”. In
applicazione di detto principio è stato dichiarato il difetto di giurisdizione
su una domanda di risarcimento proposta nei confronti della Presidenza del
Consiglio e del ministero della Difesa dell’Italia per l’avvenuta distruzione,
nel corso delle operazioni aree della Nato contro la Repubblica Federale di
Jugoslavia, di un obiettivo non militare,
e al conseguente decesso di alcuni civili.
È agevole però osservare, da un lato, che
l’insindacabilità delle modalità di svolgimento delle attività di suprema
direzione della cosa pubblica non è di ostacolo all’accertamento degli
eventuali reati commessi nel corso del loro esercizio e delle conseguenti
responsabilità, sia sul piano penale che su quello civile (articoli 90 e 96 Costituzione;
articolo 15,1 cost. 11 marzo 1953 n. 1; articolo 30, legge 25 gennaio 1962 n.
20); dall’altro, che, in forza del principio di adattamento sancito
dall’articolo 10, primo comma, della nostra Carta costituzionale, le norme di
diritto internazionale “generalmente riconosciute” che tutelano la libertà e la
dignità della persona umana come valori fondamentali e configurano come
“crimini internazionali” i comportamenti che più gravemente attentano
all’integrità di tali valori, sono divenute “automaticamente” parte integrante
del nostro ordinamento e sono, pertanto, pienamente idonee ad assumere il ruolo
di parametro ell’ingiustizia del danno
causato da un “fatto” doloso o colposo altrui.
È quindi evidente che i principi contenuti in detta
pronuncia non possono venire in considerazione nel caso di specie.
7.2. Come si è riferito (retro, § 1), i fatti posti a
fondamento della domanda risarcitoria avanzata
dal ricorrente si erano concretati nella sua cattura e nella sua
deportazione in Germania per essere utilizzato quale “mano d’opera non
volontaria” al servizio di imprese tedesche.
Alla stregua della Risoluzione 95-I dell’11 dicembre 1946,
con la quale l’Assemblea generale delle Nazioni Unite “confermò” i principi di
diritto internazionale dello Statuto e dalla sentenza del Tribunale militare
internazionale di Norimberga, sia la deportazione che l’assoggettamento ai
lavori forzati dovevano essere annoverati tra i “crimini di guerra” e, quindi,
tra i crimini di diritto internazionale.
Nello Statuto, firmato a Londra l’8 agosto 1945, si
precisava, infatti, che la categoria dei “crimini di guerra” comprende anche
“la deportazione per costringere ad eseguire lavori forzati” (articolo 6,
lettera b)).
Nella sentenza pronunciata dal Tribunale di Norimberga il
30 settembre 1946, si poneva in evidenza che un comportamento siffatto
costituiva violazione “flagrante” della Convenzione relativa alle leggi e agli
usi della guerra terrestre, stipulata a L’Aia il 18 ottobre 1907, il cui
Regolamento allegato stabiliva che servizi agli “abitanti” possano essere
imposti alla popolazione civile (soltanto) per le necessità dell’esercizio di
occupazione” (articolo 52), escludendo pertanto che prestazioni siffatte
potessero essere richieste per fini diversi. L’applicabilità di quest’ultima
disposizione era stata contestata dalla difesa degli imputati, la quale si era
richiamata all’articolo 2 della Convenzione, facendo presente che tale
Convenzione non era stata sottoscritta da alcuni Stati belligeranti.
L’obiezione fu però superata dal Tribunale osservando che nel 1939 (e, quindi,
prima dell’inizio del conflitto) le “regole” da essa stabilite erano
riconosciute e accettate da tutte le nazioni civili ed avevano quindi assunto
la forza e il valore di norme consuetudinarie.
7.3. La configurazione come “crimine internazionale” della
deportazione e dell’assoggettamento dei deportati al lavoro forzato trova
conferma sia nei Principi di diritto internazionale adottati nel giugno 1950
della Commissione di diritto internazionale delle Nazioni Unite (principio VI);
sia nelle Risoluzioni del Consigli di sicurezza delle Nazioni Unite 25 maggio
1993, 927/93 e 8 novembre 1994 n. 955/94, con le quali sono stati adottati,
rispettivamente, lo Statuto del Tribunale penale internazionale per la ex Jugoslavia
(articoli 2 e 5) e lo Statuto del Tribunale penale internazionale per il Ruanda
(articolo 3); sia, infine, nella Convenzione con la quale è stata istituita la
Corte penale internazionale, sottoscritta a Roma il 17 luglio 1998 da ben 139
Stati (dei quali 120 ratificanti) ed entrata in vigore il 1° luglio 2002
(articoli 7 e 8).
7.4. Anche a voler prescindere da quel che si afferma
nella sentenza richiamata nel precedente paragrafo, non è quindi revocabile in
dubbio che si sia al riguardo formata una norma di diritto consuetudinario di
portata generale per tutti i componenti della comunità internazionale.
La gravità di tali crimini è stata del resto riconosciuta
dalla stessa Germania che, prendendo atto delle sofferenze inflitte dallo Stato
nazista a quanti furono deportati e assoggettati al “lavoro coatto” e facendosi
carico della relativa responsabilità politica e morale, ha istituito, con il
concorso delle imprese tedesche che avevano beneficiato di tali prestazioni
“non volontarie”, una Fondazione, denominata “Memoria, responsabilità e
futuro”, allo scopo di mantenere vivo il ricorso dell’accaduto e di assicurare
alle vittime un indennizzo (legge 2 agosto 2000, BGBI 2000, I, 1263),
subordinando peraltro l’individuazione degli “aventi diritto” alla ricorrenza
di determinati requisiti (ivi, articolo 11).
Quest’ultima legge assume rilievo anche sotto un ulteriore
profilo, in quanto conferma che i fatti posti dal ricorrente a fondamento della
propria pretesa non costituivano episodi isolati, ma rispondevano ad una
precisa strategia perseguita in quell’epoca, con ferma determinazione, dallo
Stato tedesco.
8. La Corte suprema di Grecia ha escluso che possa fruire
dell’immunità dalla giurisdizione civile uno Stato straniero (anche in quel
caso si trattava della Germania) in relazione ad un giudizio promosso da
cittadini greci per ottenere il risarcimento dei danni subiti a causa di atti
gravemente lesivi dei diritti umani (erano state uccise per rappresaglia circa
duecento persone che non avevano alcun rapporto, diretto o indiretto, con le
operazioni militari) compiuti in territorio greco dalle sue truppe di
occupazione durante la seconda guerra mondiale (sentenza 4 maggio 2000, n.11,
Prefettura di Voiotia c. Repubblica Federale di Germania).
La Corte ha fatto anzitutto ricorso all’articolo 11 della
Convenzione europea sull’immunità degli Stati, stipulata il 16 maggio 1972, il
quale nega che lo Stato possa invocare l’immunità dalla giurisdizione civile
quando sia convenuto in giudizio davanti all’autorità giudiziaria di uno Stato
straniero con una pretesa risarcitoria fondata su un illecito commesso nel
territorio soggetto alla sua sovranità.
Secondo quel che si afferma nella sentenza in esame, tale
regola varrebbe anche per gli illeciti commessi nell’esercizio di un’attività
d’impero e sarebbe espressione di un principio di natura consuetudinaria,
efficace, in quanto tale, anche rispetto ai paesi che, come la Grecia, non
hanno sottoscritto la Convenzione.
8.1. Il richiamo a tale disposizione non è stato però
ritenuto risolutivo, in quanto i giudici si sono fatti carico dell’obiezione
che poteva essere tratta dall’articolo 31, in cui si precisa che il campo di
applicazione della Convenzione non si estende alla disciplina delle situazioni
che possono determinarsi in caso di conflitto armato. E hanno ritenuto di
poterla superare affermando che la violazione di norme imperative poste a
tutela dei diritti fondamentali della persona umana implica rinuncia ai
benefici (e ai privilegi) accordati dal diritto internazionale, e che doveva
quindi ritenersi che la Germania, rendendosi responsabile di quei crimini,
avesse rinunciato implicitamente all’immunità.
8.2. Ma è agevole replicare che non vi è atto il quale
presupponga necessariamente una determinata volontà. Una rinunzia non può
quindi essere ipotizzata in astratto, ma solo riscontrata in concreto, se i
fatti accertati consentono di qualificare un determinato contegno come
“abdicativo”. Del resto, appare improbabile che colui che si rende colpevole di
violazioni così gravi intenda rinunciare al beneficio che gli deriva
dall’immunità giurisdizionale, trattandosi di prerogativa che (se non impedisce
del tutto) rende certamente più difficile l’accertamento della sua
responsabilità.
8.3. Se l’argomento addotto non può dirsi, pertanto,
pienamente persuasivo, la conclusione alla quale la Corte greca è pervenuta
merita invece di essere pienamente condivisa, anche se per ragioni diverse da
quelle appena esposte.
9. È ricorrente l’affermazione che i crimini
internazionali «minacciano l’umanità intera e minano le fondamenta stesse della
coesistenza internazionale» (così, ad es. Corte costituzionale di Ungheria 13
ottobre 1993, n. 53). Si tratta, infatti, di delitti che si concretano nella
violazione, particolarmente grave per intensità o sistematicità (arg. ex articolo
40, secondo comma, del Progetto sulla responsabilità internazionale degli
Stati, adottato nell’agosto del 2001 dalla Commissione di diritto
internazionale dell’ONU), dei diritti fondamentali della persona umana, la cui
tutela è affidata a norme inderogabili che si collocano al vertice
dell’ordinamento internazionale, prevalendo su ogni altra norma, sia di
carattere convenzionale che consuetudinario (Tribunale penale per la ex Jugoslavia,
10 dicembre 1998, Furunduzija, 153-155; 14 gennaio 2000, Kupreskic, 520; Corte
europea dei diritti dell’uomo, 21 novembre 2001, Al-Adsani c. Regno Unito, 61)
e, quindi, anche su quelle in tema di immunità.
Per questo ne è stata sancita l’imprescrittibilità
(Convenzione ONU, del 26 novembre 1968; Convenzione del Consiglio d’Europa del
25 gennaio 1974) e si è riconosciuto che ogni Stato può reprimerli,
indipendentemente dal luogo in cui sono stati commessi, secondo i principi
della giurisdizione universale (sentenza Furundzija, 155 e 156): in alcuni casi
la loro repressione è stata anzi prevista come obbligatoria (così, in
particolare, l’articolo 146 della IV Convenzione di Ginevra, relativa alla
protezione delle persone civili in tempo di guerra). Per la stessa ragione, non
si dubita che il principio della università della giurisdizione valga anche per
i processi civili che traggono origine da tali reati.
Va poi consolidandosi il convincimento che violazioni così
gravi debbano comportare, anche rispetto agli Stati, una reazione
qualitativamente diversa (e più severa) di quella stabilita per gli altri
illeciti. In linea con tale tendenza nella sentenza da ultimo ricordata si
afferma gli Stati rimasti estranei all’illecito hanno il dovere di non
riconoscere le situazioni determinate dalla sua commissione (ivi, 155). E,
sempre in questa prospettiva, il Progetto sulla responsabilità internazionale
degli Stati, cit., “vieta” agli Stati di prestare alcun aiuto o assistenza al
mantenimento delle situazioni originate dalla violazione e li “obbliga” a concorrere,
con mezzi legittimi, alla cessazione dell’attività illecita (articolo 41).
9.1. Il riconoscimento dell’immunità dalla giurisdizione
in favore degli Stati che si siano resi responsabili di tali misfatti si pone
in palese contrasto con i dati normativi appena ricordati, poiché detto
riconoscimento, lungi dal favorire, ostacola la tutela di valori, la cui
protezione è da considerare invece, alla stregua di tali norme e principi,
essenziale per l’intera Comunità internazionale, tanto da giustificare, nelle
ipotesi più gravi, anche forme di reazione obbligatorie. E non può esservi
dubbio che l’antinomia debba essere risolta dando prevalenza alle norme di
rango più elevato, come puntualizzato nelle opinioni dissidenti espresse dai
giudici di minoranza (otto contro nove) allegate alla sentenza Al-Adsani
(retro, § 9): quindi, escludendo che, in ipotesi siffatte, lo Stato possa
giovarsi dell’immunità della giurisdizione straniera. In questa prospettiva
sembra collocarsi la sentenza Furunduzija (loc.ult. cit.), che annovera tra gli
effetti della violazione di norme di questo tipo, operanti “a livello
interstatale”, la possibilità, per le vittime, di “avviare un’azione civile di
risarcimento davanti ai Tribunali di uno Stato straniero”.
9.2. Non vale opporre che tale deroga al principio
dell’immunità non è espressamente prevista da alcuna norma (così, ad es., oltre
la sentenza, Al-Adsani, 61; Superiore Court of Justice – Ontario (Canada), 1
maggio 2002, Houshang Bouzari+3 v. Islamic Republic of Iran, 63).
Il rispetto dei diritti inviolabili della persona umana ha
invero assunto, ormai, il valore di principio fondamentale dell’ordinamento
internazionale (in tal senso, oltre alle sentenze già ricordate, Corte
internazionale di Giustizia 9 aprile 1949, Regno Unito c. Albania, 27 giugno
1986, Attività militari e paramilitari in Nicagaragua e contro il Nicaragua,
219). E l’emersione di tale principio non può non riflettersi sulla portata
degli altri principi ai quali tale ordinamento è tradizionalmente ispirato e,
in particolare, di quello sulla “sovrana uguaglianza” degli Stati, cui si
ricollega il riconoscimento della immunità statale dalla giurisdizione civile
straniera.
Le norme giuridiche non vanno infatti interpretate le une
separatamente dalle altre, poiché si completano e si integrano a vicenda,
condizionandosi reciprocamente nella loro applicazione, (sentenze Al-Adsani,
cit. 55; McElhinney, cit. 36). Queste decisioni fanno specifico riferimento
alle norme convenzionali. Ma non vi è dubbio che criteri analoghi valgono per
l’interpretazione di quelle consuetudinarie, che, non diversamente dalle altre,
sono inserite in un sistema e possono, pertanto, essere correttamente intese
solo se poste in relazione alle altre norme che fanno parte integrante dello
stesso ordine giuridico (così ad. Es., Dichiarazione Universale dei diritti
dell’uomo, adottata dall’Assemblea ONU il 10 dicembre 1948, articolo 30).
10. Questa Corte è consapevole che, anche di recente, si è
affermato che gli Stati hanno il diritto di avvalersi dell’immunità dalla
giurisdizione pur in presenza di domande dirette ad ottenere il risarcimento
dei danni derivati dalla commissione di crimini internazionali. Si
tratta, però, di decisioni che riguardano casi nei quali l’illecito era stato
commesso in uno Stato diverso da quello del foro (così, in
particolare, oltre le sentenze relative ai casi Al-Adsani, e Houshang
Bouzari, retro, §9.2., la sentenza 24 marzo 1999 della House of
Lords, nel caso Regina v. Bow Street Metropolitan Stripendiary Magistrate and
others, ex parte Pinochet; con particolare riferimento all’opinione
espressa da Lord Hutton, il quale ebbe a rilevare incidentalmente (il giudizio
riguardava infatti una persona fisica: il generale Pinochet) che il Cile, pur
dovendo ritenersi responsabile sul piano internazionale dei crimini commessi
durante il suo regime, avrebbe potuto opporre l’immunità se la domanda
risarcitoria fosse stata proposta innanzi a un giudice inglese) e, quindi, non
pienamente coincidenti con la situazione che viene in considerazione nel
presente giudizio, caratterizzata, come si è giù posto in rilievo, dalla
circostanza che l’azione criminosa era iniziata nel paese in cui il giudizio è
stato instaurato e si era configurata, già in quell’ambito territoriale, come
crimine internazionale (retro, §§ 1, 6.2, 6.3.).
Le considerazioni contenute in dette sentenze non sono
comunque tali da infirmare la validità delle conclusioni esposte nei §§ 9.1. e
9.2. Esse si compendiano, infatti, nell’assunto (implicitamente ribadito dalla
Corte di Strasburgo anche con la decisione 12 dicembre 2002, Kalogeropoulou e
altri c. Grecia e Germania, che peraltro aveva specifico riferimento
all’immunità della giurisdizione esecutiva, diversa pertanto da quella che
viene in considerazione nel presente giudizio) che solo un’espressa previsione
normativa potrebbe giustificare una deroga al principio dell’immunità
giurisdizionale, ma tale affermazione, per quanto si è detto, non può essere
condivisa.
10.1. L’opinione esposta nei precedenti paragrafi deve
essere quindi tenuta ferma.
Tanto più che, in tema di responsabilità da fatti
illeciti, la prassi va evolvendosi verso l’adozione di un criterio diverso da
quello fondato sulla distinzione tra atti iure imperii e iure gestionis,
la cui inadeguatezza rispetto a tal genere di controversie è stata del resto
segnalata in dottrina.
Ciò emerge con chiarezza dalle sentenze relative ai casi
Al-Adsani e Houshang Bouzari, pronunciate rispettivamente in Inghilterra e in
Canada (retro, § 9, 9.2.). Da esse si desume, infatti, che i giudici, pur in
presenza di torture commesse da agenti e funzionari di polizia su persone
tradotte in carcere (e, come tali, riconducibili all’esercizio della potestà
d’impero), hanno attribuito rilievo determinante, ai fini del riconoscimento
dell’immunità dalla giurisdizione in favore dello Stato straniero, alla
circostanza che in entrambi i casi esso l’illecito era stato commesso in uno
stato diverso da quello nel quale il processo era stato instaurato.
In effetti, secondo le norme vigenti sia in Inghilterra
che in Canada l’opponibilità dell’immunità dalla giurisdizione civile da parte
dello Stato estero, relativamente alle controversie aventi ad oggetto domande
risarcitorie per danni alla persona o alle cose, è regolata secondo tale
diverso criterio.
La sect. 5 dello State Immunity Act of 1978, esclude,
infatti, che l’immunità possa essere opposta per i danni “caused by an act or
omission in the United Kingdom”. Analoga è l’impostazione dello State Immunity
Act del Canada, che del pari nega il beneficio dell’immunità quando la domanda
risarcitoria riguardi danni “that occurs in Canada” (sect. 6). Ed è importante
rilevare che a principi non diversi si ispirano sia la Convenzione europea
sull’immunità degli Stati, cit. (retro, § 8), entrata in vigore l’11 giugno
1976 e ratificata fino a questo momento da otto Stati, tra i quali la stessa
Inghilterra; sia le legislazioni interne di alcuni Paesi, tra i quali, oltre al
Canada, gli Stati Uniti d’America (Foreign Sovereign Immunities Act of 1976,
sect. 1605,5), il Sud Africa (Foreign
States Immunity Act of 1981, sect. 3), l’Australia (Foreign States
Immunity Act of 1985) che non hanno sottoscritto tale Convenzione; sia, infine,
l’articolo 12 del Progetto di Convenzione sull’immunità giurisdizionale degli
Stati e delle loro proprietà, redatto dalla Commissione di Diritto
Internazionale dell’Onu.
Contrariamente a quel che si afferma nella sentenza
pronunciata il 21 novembre 2001 dalla Corte europea dei diritti dell’uomo nel
caso McElhinney, l’orientamento espresso dalle norme passata in rassegna non
riguarda soltanto i danni derivanti da atti estranei all’esercizio della
sovranità dello Stato straniero. La Corte ha basato il proprio convincimento su
un passo del Rapporto esplicativo della Commissione di Diritto Internazionale
al Progetto di Convenzione ONU sulle immunità, in cui si afferma che il citato
articolo 12 si riferirebbe “essenzialmente” ai danni “assicurabili”, vale a
dire a quelli derivanti dall’ordinaria circolazione dei veicoli (sentenza ult.
cit. 38). Ma tale affermazione, come viene posto in evidenza nella “opinione
dissidente” dei giudici Caflisch, Cabral, Barreto e Vajic è inserita in un più
ampio contesto, nel quale si precisa che la deroga al principio dell’immunità,
stabilita dalla norma in esame, ricomprende anche i danni “intenzionali” e
quelli derivanti da reato, non esclusi l’omicidio e l’assassinio politico,
aggiungendo (e la puntualizzazione, ai fini che qui interessano, è risolutiva)
che la distinzione tra atti commessi iure imperii e atti posti in essere
iure gestionis non assume alcun valore rispetto alle pretese
risarcitorie originate da “attentati all’integrità fisica di una persona”,
ovvero dalla perdita o dalla lesione di un bene “corporale”.
Dette disposizioni, come è riconosciuto anche dalla difesa
della parte resistente (controricorso, p. 9), denotano quindi una tendenza al
superamento della teoria dell’immunità ristretta. Anzi, secondo quel che si
afferma nella sentenza Voiotia il criterio da esse espresso avrebbe ormai
assunto il valore di una norma consuetudinaria (retro, § 7). È comunque certo
che la loro presenza impedisce che il criterio fondato sulla natura dell’atto
lesivo possa essere considerato ancora di portata generale.
10.2. Un riscontro ulteriore del progressivo attenuarsi
della rilevanza di tale criterio rispetto alle controversie aventi ad oggetto
pretese risarcitorie fondate su illeciti può cogliersi (come rilevato nel
Rapporto redatto il 6 luglio 1999 dal Gruppo di lavoro della Commissione di
Diritto Internazionale sulle Immunità degli Stati (ivi, Appendici, §§ 9-10)
nell’emendamento apportato nel 1996 al Foreign Sovereign Immunites Act degli
Usa. Esso, infatti, aggiunge un ulteriore caso di esclusione dell’immunità
dalla giurisdizione degli Stati stranieri, a quelli già contemplati dalla sect.
1605 del FSIA, riguardante le pretese dirette ad ottenere il risarcimento dei
danni subiti a causa di lesioni personali o della morte determinate da
“tortura, assassinio, sabotaggio di aereo, presa di ostaggi” (sect. 221, Anti-Terrorism and Effective Death Penalty Act).
L’ambito di applicazione di tale emendamento è
circoscritto, poiché la deroga vale solo per gli Stati individuati dal
Dipartimento di Stato U.S.A., come “sponsor” del terrorismo. Proprio per questo
sono state manifestate riserve in ordine alla sua introduzione, sul rilievo che
la creazione di una categoria di Stati privi di prerogative riconosciute in
favore di tutti gli altri componenti della comunità internazionale (e, per
giunta, su determinazione unilaterale di un singolo Paese) non sembra
conciliarsi con il principio di “sovrana eguaglianza” degli Stati, il quale
implica che questi ultimi siano giuridicamente eguali e possano operare nei
loro reciproci rapporti in condizioni di perfetta parità, usufruendo di tutti i
diritti inerenti alla loro “piena sovranità” (Dichiarazione ONU sulle relazioni
amichevoli e la cooperazione tra gli Stati, approvata dall’Assemblea ONU il 24
ottobre 1970).
Non è difficile, tuttavia, cogliere in tale norma una
conferma del rilievo prioritario che, in presenza di attività delittuose di
particolare gravità, viene ormai attribuito alla tutela dei diritti
fondamentali della persona umana rispetto alla protezione dell’interesse dello
Stato al riconoscimento della propria immunità dalla giurisdizione straniera
anche in paese, come gli U.S.A., tenaci assertori, fino ad un recente passato,
della teoria dell’immunità assoluta. Tanto più significativa ove si consideri
che il principio in essa enunciato è stato già posto a fondamento di numerose
decisioni: alla fine del 2001 erano almeno dodici le sentenze di condanna
pronunciate da Corti U.S.A. nei confronti di Stati stranieri (Alejandre v.
Republic of Cuba, del 17 dicembre 1997; Flatow v. Islamic Republic of Iran
dell’11 marzo 1998; Cicippio v. Islamic Repubblic of Iran, del 27 agosto 1998;
Anderson v. Islamica Republic of Iran, del 24 marzo 2000; Eisenfeld v. Islamic
Republic of Iran, dell’11 luglio 2000; Higgins v. Islamic Republic of Iran, del
21 settembre 2000; Sutherland v. Islamic Republic of Iran, del 25 giugno 2001;
Polhill v. Islamic Republic of Iran, del 23 agosto 2001; Wagner v. Islamic
Republic of Iran, del 6 novembre 2001; Mousa v. Islamic Republic of Iran, del
19 settembre 2001; Jenco v. Islamic Republic of Iran del 2001; Da Liberti v.
Islamic Republic of Irak del 5 dicembre 2001), delle quali tre risalenti ad
epoca anteriore alla data di instaurazione del presente giudizio (23 settembre
1998). A tali sentenze devono essere poi aggiunte le ordinanze pronunziate, il
26 febbraio 1998, dalla Corte distrettuale di New York e, il 15 dicembre 1998,
dalla Corte d’appello del 2° circuito che, sempre in applicazione dello stesso
principio, hanno affermato la giurisdizione dei giudici statunitensi in
relazione al caso Rein v. Libya, relativo all’attentato di Lockerbie.
11. Un’ultima considerazione. È ormai pacifico che, in
presenza di crimini internazionali, l’immunità funzionale degli organi dello
Stato estero non può essere invocata.
La normativa convenzionale è, a tale riguardo, in equivoca
(così, da ultimo, l’articolo 27 dello Statuto della Corte penale
internazionale, che ribadisce un principio già presente nello Statuto del
Tribunale di Norimberga e in quelli del Tribunale penale per la ex Jugoslavia
e per il Ruanda, retro § 6.3.). Per quel che riguarda la prassi giudiziaria è
sufficiente richiamare la sentenza della Corte Suprema di Israele 29 maggio
1962, sul caso Eichmann, quelle pronunziate negli U.S.A., il 30 maggio 1980,
dalla Corte d’appello federale del secondo Circuito nel caso Filartiga v.
Pena-Irala, il 12 aprile 1995 dalla Corte distrettuale del Massachusset nel
caso Xuncax v. Gramajo e il 18 aprile 1998 dalla Corte distrettuale di New York
nel caso Cabiri v. Assasie Gymah, tutte concordi nell’escludere che detta
immunità possa assumere rilievo quando siano stati commessi crimini
internazionali.
L’immunità funzionale, secondo l’opinione prevalente,
costituisce specificazione di quella che compete agli Stati, poiché risponde
all’esigenza di impedire che il divieto di convenire in giudizio lo Stato
straniero possa essere vanificato agendo nei confronti della persona mediante
la quale la sua attività si è esternata. Ma se il rilievo è esatto, come sembra
a questa Corte, deve allora convenirsi con quanti affermano che se l’immunità
funzionale non può trovare applicazione, perché l’atto compiuto si configura
quale crimine internazionale, non vi è alcuna valida ragione per tener ferma
l’immunità dello Stato e per negare, conseguentemente, che la sua
responsabilità possa essere fatta valere davanti all’autorità giudiziaria di
uno Stato straniero.
12. Tutto ciò conferma che la Repubblica Federale di
Germania non il diritto di essere riconosciuta, nella presente controversia,
immune dalla giurisdizione del giudice italiano, la cui giurisdizione deve
essere quindi dichiarata. E che tale situazione, a livello normativo, si era
già determinata quando il presente giudizio è stato instaurato (23 settembre
1998).
Si è posto in evidenza che i fatti sui quali si fonda la
domanda si sono verificati anche in Italia. Ma è appena il caso di rilevare
che, essendo essi qualificabili come crimini internazionali, la giurisdizione
andrebbe comunque individuata secondo i principi della giurisdizione universale
(retro, § 9).
Ogni questione relativa all’esistenza del diritto fatto
valere dal ricorrente e alla proponibilità della domanda rimane naturalmente
impregiudicata (articolo 386 c.p.c.).
Il ricorso deve essere pertanto accolto e la sentenza
impugnata cassata, con conseguente rinvio al Tribunale di Arezzo, che
provvederà anche alla liquidazione delle spese della presente fase.
P.Q.M.
La Corte di cassazione, a SU, accoglie il ricorso e
dichiara la giurisdizione del giudice italiano.
Cassa la sentenza impugnata e rinvia, anche per le spese,
al Tribunale di Arezzo