Sent. N. 4174/07
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE DEI CONTI
SEZIONE GIURISDIZIONALE PER LA REGIONE CAMPANIA
composta
dai seguenti magistrati:
dott.
Salvatore STARO Presidente
dott.
Federico LUPONE Consigliere
dott.
Rossella CASSANETI Primo Referendario relatore
ha
pronunciato la seguente
SENTENZA
nel
giudizio di responsabilità, iscritto al n° 51003 del registro di Segreteria,
instaurato ad istanza della Procura Regionale della Corte dei Conti per la
Regione Campania nei confronti del signor Antonio BASSOLINO, nato ad Afragola
(NA) il 20.03.1947 e residente in Napoli alla via Posillipo, n. 281,
rappresentato e difeso, giusta mandato a margine della memoria di costituzione,
dagli avvocati Giuseppe Abbamonte e Felice Laudadio e con gli stessi
elettivamente domiciliato in Napoli alla via F. Caracciolo n. 15.
VISTO
l'atto di
citazione della Procura Regionale depositato presso questa Sezione
Giurisdizionale il 27 dicembre 2006;
VISTA la memoria di costituzione
depositata presso la Segreteria di questa Sezione Giurisdizionale il 23 ottobre
2007 dalla difesa del signor Antonio BASSOLINO;
VISTI
gli atti di
giudizio;
CHIAMATA la causa nella pubblica udienza
del giorno 6 dicembre 2007, con l'assistenza del segretario dr. Sabina Pinto,
sentiti il relatore primo referendario Rossella Cassaneti, gli avvocati Felice
Laudadio e Raimondo Nocerino (quest'ultimo per delega dell'avv. Giuseppe
Abbamonte) ed il rappresentante del pubblico ministero in persona del Vice
Procuratore Generale dott. Maurizio Stanco;
Ritenuto
in
FATTO
Con
atto di citazione depositato presso la Segreteria di questa Sezione in data
27.12.2006 la Procura regionale ha evocato in giudizio il signor Antonio
BASSOLINO per sentirlo condannare al pagamento in favore dell'Erario
dell'importo di euro 3.921.304,17, o alla diversa somma determinata dal
Collegio, oltre rivalutazione monetaria e spese di giustizia, a titolo di risarcimento
del danno provocato alla Regione Campania mediante l'adozione degli atti
relativi alla costituzione della società mista Società Protezione Ambiente e
Natura S.p.A. (indicata in seguito nell'atto scritto come PAN), finalizzata
all'attuazione del progetto, approvato dal Commissario di Governo con ordinanza
n. 601 del 21 dicembre 2001, denominato “Call Center Ambientale - SOS.A -
S.O.S. Ambiente” presentato dal Consorzio Sviluppo Tecnologie Ambientali di
Napoli (indicato in seguito come STA)
per la realizzazione di talune strutture di informazione ambientale
nell'ottica del miglioramento dei servizi resi all'utenza; per l'attuazione del
progetto in questione, la PAN avrebbe dovuto provvedere anche all'assunzione di
cento lavoratori socialmente utili.
Di
tale vicenda la Procura contabile è venuta a conoscenza attraverso la
relazione, trasmessa con nota n. 22356 del 10.02.2006 del Servizio Ispettivo
dell'I.G.F. - Dipartimento della Ragioneria Generale dello Stato - Ministero
dell'Economia e della Finanze, del
Dirigente dei Servizi Ispettivi di Finanza Pubblica dr. Natale Monsurrò
relativa alla verifica amministrativo-contabile al Commissario di Governo per
l'emergenza rifiuti nella Regione Campania eseguita dal 25.05.2004 al
04.03.2005 e datata 14.12.2005.
Con
ordinanza commissariale n. 14/2002 - espone la Procura - è stato approvato lo
schema di statuto della società per azioni denominata “P.A.N. (Protezione
Ambiente e Natura) S.p.A.” e con la n. 116/2002 è stata disposta l'acquisizione
del 51 per cento del capitale della società medesima, del valore di € 255.000
(corrispondenti a 51.000 azioni), atteso che il capitale sociale ammontava ad €
500.000, suddiviso in 100.000 azioni nominali del valore unitario di € 5,00.
Il
pacchetto azionario detenuto dal Commissariato è stato poi trasferito, con vari
provvedimenti adottati tra il 2002 ed il 2004, a titolo gratuito, ad altri
soggetti, di modo che l'investimento di € 255.000 effettuato nel 2002 risulta
trasferito completamente, nel 2004, all'Amministrazione Provinciale di Napoli
ed all'A.R.P.A.C. (Agenzia Regionale per la Protezione Ambientale), a seguito
di parere favorevole dell'Avvocatura Distrettuale dello Stato del 6 novembre
2002.
La
Procura riferisce, inoltre, che la relazione ispettiva si conclude osservando
che “risorse pubbliche affidate, tra l'altro, ad una struttura
caratterizzata dalla straordinarietà non potevano essere sottratte per altre
finalità non espressamente individuate che non fossero connesse all'immediato
superamento della fase emergenziale nello smaltimento dei rifiuti in Campania
tenendo altresì presente che non appaiono fondati i richiami normativi sui
quali il Commissario ha basato le proprie ordinanze per procedere ad operazioni
di tipo societario”.
Il
requirente ha quindi evidenziato l'improprietà del richiamo, effettuato in sede
di approvazione dello schema di statuto e di formalizzazione dell'atto
costitutivo della predetta società mista avvenute con ordinanza commissariale
n. 14/2002, all'art. 10 del d.lgs. 01.12.1997 n. 468 (dettato nell'ambito della
revisione della disciplina sui lavori socialmente utili cui il d.lsg. 468/97 ha
riguardo ed intitolato “Occupazione dei soggetti già impegnati nei lavori
socialmente utili”), in quanto tale norma consente alle PP.AA. di
promuovere la costituzione di società miste “allo scopo di creare le necessarie
ed urgenti opportunità occupazionali per i lavoratori impegnati nei lavori
socialmente utili, facendo contemporaneamente fronte a proprie esigenze
istituzionali per l'esecuzione di servizi aggiuntivi non precedentemente
affidati in appalto o concessione”, società aventi “ad oggetto attività uguali,
analoghe o connesse a quelle già oggetto dei progetti” in corso; il richiamato
art. 10 d.lgs. 468/97, dunque, ha riguardo - osserva la Procura attrice - alle “attività
che rientrano più che altro nella gestione ordinaria delle regioni e degli enti
locali e che esulano certamente dalla gestione straordinaria dell'emergenza
rifiuti, considerati i caratteri di eccezionalità e temporaneità che dovrebbero
contraddistinguerla”, con il risultato che il Commissariato di Governo per
l'Emergenza Rifiuti della Regione Campania ha ingiustificatamente travalicato,
adottando la suddetta iniziativa, i propri compiti istituzionali.
Inoltre,
l'atto introduttivo del giudizio si sofferma sulle osservazioni contenute nella
“Relazione Territoriale sulla Campania”, trasmessa alle Presidenze delle Camere
il 01.02.2006 dalla Commissione parlamentare d'inchiesta sul ciclo dei rifiuti
e sulle attività illecite ad esso connesse, ai sensi dell'articolo 1, comma 2,
della legge 31.10.2001 n. 399.
Tale
relazione, in parte testualmente riportata nell'atto introduttivo del giudizio,
si è soffermata ad osservare che nelle seguenti ordinanze:
● n. 14/2002 (con cui è stato
approvato lo schema di statuto della società per azioni mista P.A.N., fatto
pervenire dal Consorzio S.T.A. con nota del 07.01.2002);
● n.
228/2002 (con cui si è approvato lo schema di convenzione tra il Commissario e
la società mista P.A.N., autorizzando la liquidazione in favore di
quest'ultima, a titolo di acconto, della somma di un milione di euro, su un
impegno di spesa totale di euro 3.098.741,39, cui si sarebbero aggiunti i costi
per i lavoratori socialmente utili da assumere);
● nn.
228/2002 e 409/2002, con cui è stato previsto il trasferimento a titolo
gratuito delle quote all'ARPAC, alla Giunta Regionale della Campania ed alla
Provincia di Napoli;
le rispettive motivazioni si diffondono “ampiamente
sulla legislazione comunitaria in tema di accesso alle informazioni in materia
ambientale, con abbondanza di riferimenti normativi e pattizi, senza tuttavia
tenere minimamente in conto i vincoli di pubblicità e concorsualità, sempre di
fonte comunitaria ... regolanti la scelta del partner privato chiamato a
formare la società mista di gestione del progetto” e trascurando, inoltre,
che l'art. 5 T.U.E.L. (pur richiamato nella motivazione dell'ordinanza n.
228/2002) impone “«l'espletamento di gare con procedure ad evidenza pubblica
che abbiano dato garanzia di rispetto delle norme interne e comunitarie in
materia di concorrenza», ai fini della scelta del socio privato”.
Peraltro -
prosegue ancora la relazione della Commissione parlamentare d'inchiesta sul
ciclo dei rifiuti riportata dalla Procura attrice in citazione - nella
vicenda in questione, l'emergenza, pure invocata, sembra essere riferibile
piuttosto alla necessità di assumere e stabilizzare una folta schiera di
lavoratori socialmente utili che all'urgenza di avviare il call-center
ambientale ... A tale ultimo riguardo, infatti, deve rilevarsi che, per
esplicita ammissione dei vertici attuali della società mista, il call center in
questione è pressoché inattivo (quattro o cinque chiamate al giorno) e del
tutto sconosciuto agli stessi interlocutori istituzionali della struttura
commissariale, quali, ad esempio, i consorzi di bacino”.
La Guardia di Finanza, Comando Nucleo
Reg.le di Polizia Tributaria, G.S.V. - ARADE, di Napoli, incaricata dall'Ufficio
di Procura di svolgere indagini sugli aspetti rilevati dalla predetta relazione
ispettiva, ha reso documentata relazione in merito con nota n. 9299/dau del
30.08.2006 integrata per lo specifico
aspetto della PAN dalla successiva nota n. 5644/GTSP/A.D.E. del 10.10.2006.
Da tali risultanze istruttorie è emersa la
pendenza di giudizio civile, instaurato dalla STA nei
confronti del Commissario di Governo per l'Emergenza
Bonifiche e Tutela delle Acque nella Regione Campania con citazione notificata
in data 09.09.2006, in cui si lamenta, in particolare, che una serie di
inadempimenti da parte del Commissario Straordinario di Governo -
specificamente, la mancanza di certezze in ordine al conseguimento di entrate
effettive relative alle commesse di parte e competenza Pubblica (come la
commessa "progetto S.O.S. Ambiente") - ha determinato ingenti
perdite, tali da causare, secondo le previsioni normative vigenti, lo
scioglimento della società P.A.N. Invero, a seguito dell'inadempimento degli
impegni del Commissario di Governo finalizzati al ripianamento delle perdite
subite dalla P.A.N. negli anni 2004 e 2005, “in data 16 marzo 2006 il
Consorzio STA diffidava e metteva in mora il Commissario di Governo per
l'Emergenza Bonifiche e Tutela delle Acque, e stante il comportamento inerte
del Commissario, non essendo più tollerabile la “pericolosa” situazione di
perdite descritta, decideva di non ricapitalizzare le perdite, ..., uscendo,
quindi, dalla compagine sociale di PAN”.
Nell'assemblea straordinaria della PAN del 12.05.2006
- riferisce il requirente contabile - vista la perdita al 31.12.2005 di €
2.344.449,00, si è deliberato di azzerare il capitale sociale di € 500.000,00
riducendo la perdita a € 1.844.449,00 e di ricostituire contestualmente il
capitale sociale aumentandolo fino a € 2.344.449,00; la STA ha rinunciato al
diritto di opzione ed è uscita dalla società, e la sottoscrizione del capitale
è avvenuta per € 107.610,21 dall'ARPAC (4,59% del capitale sociale) e per €
2.236.838,79 dal Commissariato di Governo per l'Emergenza Bonifiche e Tutela
delle Acque (95,41% del capitale sociale), con
commesse in portafoglio rappresentate da un progetto di monitoraggio
ambientale dell'Amministrazione provinciale di Napoli, dal progetto
"camini" assegnato dall'ARPAC e dai progetti del Commissario di
Governo per interventi di caratterizzazione Napoli Est e per interventi di
monitoraggio ambientale sanitario.
La Procura attrice ha, dunque, delineato i
profili d'illiceità amministrativo-contabile della vicenda PAN evidenziando, in
primo luogo, le gravi anomalie del procedimento di adozione dell'ordinanza n.
601 del 21 dicembre 2001, con la quale il Commissario di Governo ha approvato
il progetto denominato “Call Center Ambientale - SOS.A - S.O.S. Ambiente”
presentato dalla STA, anomalie sintetizzabili come segue:
● il progetto non è stato
acquisito il 11.12.2001, data di protocollo della nota STA datata 03.12.2001,
ma solo successivamente, presumibilmente soltanto in un momento immediatamente
precedente al 21.12.2001, data di adozione dell'ordinanza di approvazione,
secondo varie emergenze documentali;
● l'unico
dato comprovato è l'allegazione del progetto alla convenzione stipulata il
31.12.2001 tra Consorzio STA e Commissariato, registrata al n. 94 del 31
dicembre 2001 del registro di repertorio dell'Ufficiale rogante del
Commissariato di Governo per l'emergenza rifiuti, numero che, peraltro, era
stato in origine assegnato ad altro contratto, con registrazione annullata per
essere assegnata alla convenzione STA e con assegnazione all'altro contratto
(convenzione con la Società FERT S.r.l.) del n. 96 del 11.01.2002, secondo una
procedura peculiare ed affetta da singolari anomalie, tanto che la G.d.F. ha
segnalato che per essa è stata informata l'A.G. ordinaria;
● la
proposta progettuale della STA risulta acquisita in varie e diverse versioni,
presentandosi comunque gravemente carente riguardo agli aspetti
economico-finanziari, poiché, da quanto rinvenuto agli atti, tali aspetti sono
trattati in maniera estremamente succinta e superficiale;
● i
tempi di approvazione della proposta progettuale appaiono ingiustificatamente
rapidi, penalizzanti in ordine al corretto esame della proposta stessa, e
rispondenti soltanto all'esigenza di perfezionare gli atti anteriormente alla
scadenza del 31.12.2001, termine (poi prorogato) della vigenza della disciplina
di cui si intendeva dare applicazione.
Il requirente, quindi, ha riportato
integralmente la parte di maggior rilievo del testo dell'ordinanza
commissariale n. 601/2001, passando poi a sottolinearne i molteplici aspetti di
illegittimità.
In primo luogo, la Procura attrice ha
osservato che l'ordinanza in parola è
fondata sull'applicazione dell'art. 10 del d.lgs. n. 468/1997 - già
dianzi richiamato - inteso a disciplinare la costituzione di società miste ad
opera delle PP.AA. allo scopo di creare le necessarie ed urgenti opportunità
occupazionali per i lavoratori impegnati nei lavori socialmente utili per far
fronte a proprie esigenze istituzionali mediante l'esecuzione di servizi
aggiuntivi non precedentemente affidati in appalto o in concessione, i cui
primi tre commi hanno trovato applicazione, ai sensi dell'art. 6 del d.lgs. n.
81/2000, fino al 31.12.2001, termine prorogato al 31.12.2002 dal comma 71
dell'art. 52, legge n. 448/2001.
Orbene, la Procura ha rilevato che
l'operazione commissariale non è in armonia con il d.lgs. n. 81/2000,
contenente norme per la disciplina dei lavori socialmente utili, di modo che il
richiamo alle disposizioni contenute nell'art. 10 d.lgs. 468/1997 (per lo più
abrogate, anche con riferimento alle
procedure per l'approvazione dei progetti, dalla modifica del 2000) si rivela
inutile, non sussistendone i presupposti, perché si è proceduto alla
costituzione di una società mista senza un individuato e preesistente progetto
di lavori socialmente utili, in relazione al quale tale costituzione si doveva
porre “in continuità” a tenore sia del dato testuale della norma dianzi
richiamata e sia secondo l'interpretazione resa nella circolare del Ministero
del Lavoro e della Previdenza Sociale n. 100/1998.
La mancanza di qualsivoglia progetto LSU
ultimato che legittimasse l'avvio dell'operazione esaminata emerge anche -
ricorda la Procura - da varie risultanze documentali risalenti alla stessa STA.
In secondo luogo, il requirente ha rilevato
consistenti aspetti d'illegittimità anche con riferimento alla fase della
scelta del socio della società mista, “allorché si è proceduto
all'individuazione diretta della STA quale socio privato senza l'osservanza del
generale principio concorsuale”, perché, difformemente a quanto prescritto
ancora dall'art. 10 d.lgs. 468/1997 dianzi richiamato, la STA non ha precedentemente curato la
gestione e realizzazione del progetto di lavori socialmente utili prima della
promozione della PAN, né appaiono fondati i richiami, contenuti nella
deliberazione Commissariale, alla legge 16.03.2001 n. di ratifica in Italia
della Convenzione di Aarhus del 1998, alla Relazione sulla proposta di
Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio sull'accesso del pubblico
all'informazione ambientale, nonché alla precedente direttiva del 1990. Invero,
la Convenzione di Aarhus (riguardante l'accesso alle informazioni, la
partecipazione dei cittadini, l'accesso alla giustizia in materia di ambiente)
firmata ad Aarhus nel 1998 (poi ratificata con la legge 108/2001) è rivolta, in
termini di adempimenti attuativi, al Ministero dell'Ambiente, mentre non ha
attribuito alcuna funzione in merito a carico dell'organo straordinario
Commissario di Governo. Il d.lgs.
24.02.1997 n. 39, attuativo della pur invocata direttiva europea 90/313/CEE,
non è a sua volta affatto richiamato dal provvedimento commissariale in parola,
e, in ogni caso - osserva il requirente - il richiamo alla proposta di
direttiva europea non sembra poter contribuire ad una migliore legittimazione
dell'iniziativa, perché, in ogni caso, il provvedimento di che trattasi non
sembra “diretto a far <<fronte a proprie esigenze
istituzionali>> del Commissario di Governo, secondo quanto richiesto
dall'art. 10 cit., ma pretende di porre in essere una progettazione di ben più
vasta portata e non finalizzata al superamento dell'emergenza, con
un'estensione all'intero complesso delle PP.AA.” senza una verifica preventiva - e nemmeno successiva - di
interesse o disponibilità in tal senso di altri soggetti pubblici.
L'art. 2, comma 1, dell'O.M. 25 febbraio
1999, n. 2948 (punto 16.1, aggiunto dall'O.M. 21 ottobre 1999) ha previsto che
il Commissario delegato - Presidente della Regione Campania dispone “la
formazione e l'informazione ambientale, e la promozione del rispetto dei valori
naturali ed ambientali, avvalendosi degli esperti di cui all'art. 12, comma 3,
della presente ordinanza”; ma prosegue precisando che la finalità da perseguire
è sempre quella del superamento dell'emergenza, che circoscrive la funzione e
le attività dell'organo Commissariale.
Ha evidenziato, ancora, la Procura attrice
che all'art. 3 della convenzione n. 94/2001 stipulata tra il Commissario
delegato ed il Consorzio S.T.A., che ripropone le lettere d) ed e) del
dispositivo dell'ordinanza 601, si precisa che da altre Amministrazioni
Pubbliche vi dovrà essere uno stanziamento di bilancio per l'informazione
ambientale, dovendosi dunque constatare “che sono indefiniti i soggetti che
dovrebbero garantire l'esecuzione e, conseguentemente, la copertura finanziaria
del progetto, quale realizzata da un ipotizzato stanziamento per l'informazione
ambientale”, di modo che la surrichiamata disposizione convenzionale
risulta violativa della disposizione dell'art. 2, comma 5, del d.lgs. n.
468/1997, che prescrive che i progetti di lavori di pubblica utilità,
predisposti dalle PP.AA. e dagli enti pubblici economici, vengano corredati
dalle “delibere di cui all'articolo 10, comma 1,
recanti gli impegni in ordine alle opzioni ivi previste e ai conseguenti
stanziamenti di bilancio”, nel caso
di specie assenti.
Il requirente ha, quindi, conclusivamente
rilevato come sia stata gravemente carente da parte del Commissario la
valutazione sulla sussistenza dei presupposti per dare vita al progetto e sulla
sua effettiva utilità e attuabilità nonché il palese ed ingiustificato
travalicamento dei propri compiti istituzionali diretti al superamento
dell'emergenza, cui è conseguita la grave illegittimità dell'iniziativa, “a
fronte della quale si è avuto un rilevante impegno finanziario senza che vi sia
stata una corrispondente utilità per la collettività amministrata”.
Invero, il progetto “Call Center Ambientale
- SOS.A - S.O.S. Ambiente”, non ha avuto sostanziale esecuzione, poiché il medesimo
call center è oggi pressoché inattivo e sconosciuto agli stessi interlocutori
istituzionali della struttura commissariale, oltre ad essere difforme rispetto
a quello approvato dal Commissariato, essendo stato realizzato in attuazione di
una ulteriore elaborazione progettuale svolta nel 2002 su incarico dell'ARPAC,
che con propria delibera n. 690/2002, tenuto conto che la società PAN aveva
elaborato un nuovo progetto tecnico-economico di creazione e gestione del Call
Center, conferiva alla PAN medesima l'incarico per la realizzazione di tale
progetto, riconoscendole un compenso pari a complessivi € 206.582,76.
In relazione ad irregolarità nel
procedimento presso l'ARPAC aventi rilevanza penale, emerse nel corso degli
accertamenti curati su delega dell'Ufficio di Procura, la G.d.F. ha provveduto
ad informare la competente A.G.
Neanche il progetto denominato
“S.I.R.E.N.E.T.T.A.”, del resto, ugualmente indicato tra le attività che
avrebbe potuto svolgere la società mista, ha avuto buon esito.
“Il mancato decollo del centro servizi
sull'informazione ambientale, sulla cui base è stata costituita la società
mista, è stato causato, deve ritenersi, dagli evidenziati vizi ed aspetti
critici dell'iniziativa”, circostanza confermata anche
dallo stesso piano industriale economico anno 2005 della PAN allegato
all'ordinanza n. 14/2005 del Commissario di Governo per l'Emergenza Bonifiche e
Tutela delle Acque nella Regione Campania, con la quale si è effettuato un
primo ripianamento e ricapitalizzazione della società PAN, piano in cui si è
evidenziato come la mancata definizione contrattuale e conseguente assegnazione
delle commesse, sulle quali la società avrebbe dovuto svolgere la sua attività,
condiziona fortemente la necessaria copertura dei costi. Le elevate perdite
della società e le assai poco confortanti prospettive future sono state “tali
da provocare recentemente la fuoriuscita del socio privato (con il successivo
strascico della richiesta risarcitoria nei confronti del Commissario di
Governo), nonostante si denotino tentativi di assicurare nuovi lavori da far
svolgere alla PAN nell'intento di salvaguardarne l'aspetto occupazionale”, che
però si delineano a loro volta - rileva ancora il requirente - di limitato
orizzonte temporale ed assorbenti notevoli risorse pubbliche, sottratte ad
altre destinazioni.
Il danno derivato all'erario dall'inutilità
delle spese conseguenti all'illegittima approvazione del progetto presentato
dalla STA ed alla costituzione della PAN viene quantificato dalla Procura
attrice in € 3.921.304,17, risultante dalla somma di € 3.667.470,67, esborso
costituito dalla sommatoria dei mandati/bonifici relativi alla PAN e
riguardanti il progetto di call center ambientale, fuoriusciti dal patrimonio
commissariale con mandati emessi tra il 2003 ed il 2005, e di € 253.833,50, pagati nel 2005 alla PAN a
titolo di spese e commissioni bancarie nonché interessi passivi dovuti in virtù
del decreto Commissariale n. 519 del 01.12.2003.
Il danno in questione, derivato ad avviso
del requirente in relazione all'attuazione dell'ordinanza commissariale n. 601
del 2001, deve quindi essere ascritto al Commissario di Governo per l'emergenza
rifiuti, bonifiche e tutela delle acque nella Regione Campania “che ha
adottato gli atti relativi all'approvazione del progetto presentato dalla STA
ed alla costituzione della PAN, individuato nella persona del Presidente della
Regione Campania Antonio Bassolino” - cui è stato pertanto notificato
invito a dedurre in data 18.10.2006 - il cui comportamento si delinea - secondo
la prospettazione attrice - come gravemente colposo, senza che possano
costituire cause esimenti o giustificative la sostanziale finalizzazione
dell'iniziativa all'esigenza di assumere e stabilizzare lavoratori socialmente
utili anziché alla risoluzione di problematiche emergenziali in materia
ambientale (rifiuti, bonifiche e tutela delle acque) oppure l'asserita - in
sede di controdeduzioni - attribuzione al Commissario di un novero di poteri e
funzioni, tra cui anche il servizio di informazione ambientale. Con riferimento
a tale ultima argomentazione, la Procura ha osservato, richiamando sentenze del
G.A., che “i poteri attribuiti al Commissario trovano non solo
giustificazione nell'emergenza ma, in funzione di quest'ultima, anche una
naturale limitazione, dettata dalla ragione stessa della particolare
legittimazione dell'intervento straordinario”, non potendosi “assegnare
all'organo straordinario l'intero settore dell'informazione ambientale, con
estensione in via generale della competenza svincolata dalle finalità
emergenziali cui lo stesso è chiamato a far fronte, con la conseguenza di
introdurre in tal modo un'inammissibile deroga, con violazione dei principi
costituzionali, all'ordinaria ripartizione delle competenze amministrative”.
Si è costituito, con memoria depositata in
Segreteria il 23.10.2007 per il tramite dei difensori incaricati avv.ti
Giuseppe Abbamonte e Felice Laudadio, il convenuto Antonio BASSOLINO, chiedendo
il proprio proscioglimento da ogni addebito, in ragione della dedotta insussistenza
del nesso eziologico e dell'elemento soggettivo (colpa grave, nel caso di
specie) dell'illecito amministrativo-contabile. A tal fine ha evidenziato, in
primo luogo, che la formazione e l'informazione ambientale, perseguita dal
Commissario di Governo con l'approvazione del progetto STA relativo ad un call
center ambientale, rappresenta un compito istituzionale obbligatorio affidato
al predetto organo dalla O.M. del 21.10.1999, finalizzato “al superamento
definitivo dello stato di emergenza e ad un ritorno alla normalità”, di modo
che non potrebbe ravvisarsi alcun travalicamento dai fini istituzionali
commissariali (ha richiamato, in proposito, la relazione di questa Corte
riguardante la gestione commissariale dell'emergenza rifiuti in Campania relativa
agli anni 1999-2000, la direttiva 90/313/CEE, la giurisprudenza amministrativa
citata dal requirente nell'atto introduttivo ed altra inerente aspetti della
fattispecie esaminata, nonché l'art. 2 legge 290/2006). In secondo luogo, ha
posto in rilievo che l'ordinanza commissariale n. 601/2001 era inidonea ad
ingenerare in capo all'organo che l'ha adottata alcuno specifico obbligo
giuridico e - dunque - d'impegno di spesa, trattandosi di “atto meramente
programmatorio e di indirizzo”, costituente adesione alla proposta progettuale
della STA, da distinguere dalla convenzione successivamente stipulata,
integrante invece “atto vincolante da cui discendono obblighi per i
contraenti”, di modo che alcun rilievo di illegittimità-illiceità potrebbe
essere mosso a carico del provvedimento in parola. Inoltre, non sussisterebbe
alcuna violazione del disposto dell'art. 10 d.lgs. 468/1997, correttamente
interpretato, in particolare perché la STA aveva già realizzato e gestito un
progetto di call center per il Servizio Sanitario Regionale comportante la
stabilizzazione di LSU, la convenzione quadro n. 94/2001 prevedeva anche la
gestione del progetto S.I.R.E.N.E.T.T.A. ed il Progetto SOS Ambiente
preesisteva alla costituzione della società mista P.A.N.; ad avviso della difesa,
quindi, non sussisterebbe alcuna illegittimità dell'azione commissariale
intrapresa nella costituzione della PAN, né in termini di applicazione della
disciplina concernente l'impiego di LSU né sotto il profilo della scelta del
socio privato, illegittimità, del resto, non deducibile né dal richiamo preteso
erroneo di testi normativi, né dall'omesso riferimento a disposizioni di legge
e neppure, da ultimo, dall'esistenza di contenziosi civili STA/Commissariato di
Governo. Conseguentemente, e posta la legittimità dell'azione intrapresa dal
Commissario di Governo con l'adozione dell'ordinanza n. 601/2001, dovrebbe
rilevarsi come quest'ultima risponda ad una scelta discrezionale insuscettibile
di sindacato giurisdizionale. Infine, la difesa del convenuto ha evidenziato
che il malfunzionamento della società mista PAN è dipesa dalle omissioni,
perpetrate dall'ARPAC, dall'Amministrazione provinciale di Napoli e dagli altri
Enti coinvolti, in ordine alla garanzia delle commesse assegnate alla PAN, il
che condurrebbe, non solo a negare la sussistenza del nesso eziologico
condotta/evento, ma anche a richiedere - come in effetti si richiede -
l'integrazione del contraddittorio mediante vocatio in ius degli
amministratori degli Enti dianzi citati e della stessa PAN.
Alla pubblica udienza odierna l'avv. Felice
Laudadio, confermando integralmente le deduzioni scritte, ha precisato ed
ulteriormente rimarcato quanto segue:
1.
la scelta commissariale inerente la
costituzione della PAN, rientra senz'altro nell'ambito del ruolo affidato al
Commissariato di Governo di superamento della situazione emergenziale, poiché
la realizzazione di tale obiettivo non avrebbe potuto essere conseguita se non
mediante lo svolgimento di un programma di “educazione”, sia delle PP.AA. e sia dei cittadini, ad esempio alle
modalità della raccolta differenziata dei rifiuti, come, del resto, è dato
dedurre dalla lettura dell'ordinanza ministeriale n. 2848/1999;
2.
il danno rilevato dalla Procura contabile,
anche a volerne per assurdo ammettere la sussistenza, non potrebbe mai essere
addebitato soltanto all'ex Commissario di Governo, odierno convenuto, ma
all'intero sistema ordinamental-burocratico, ivi compresi coloro che hanno
adottato le ordinanze ministeriali emanate a disciplina dei suoi compiti;
3.
la scelta commissariale è coerente, nei
fini, anche rispetto alle norme comunitarie, puntualmente richiamate
nell'articolata premessa dell'ordinanza n. 601/2001;
4.
la legittimità delle procedure e delle
attività ritenute illecite dal requirente è deducibile anche dalla lettura
della relazione 1999/2000 di questa Corte - Sezione del Controllo per la
Regione Campania - e del parere all'uopo richiesto - ed acquisito agli atti di
causa - dell'Avvocatura Distrettuale dello Stato;
5.
il dispositivo dell'ordinanza n. 601/2001
testimonia una scelta dettata da motivi emergenziali e, dunque, adottata
secondo modalità improntate alla straordinarietà ed alla deroga delle
disposizioni generali: le irregolarità procedurali afferenti l'introito del
progetto agli atti del Commissariato esulano dalle funzioni del convenuto e non
sono, pertanto, a lui contestabili;
6.
analogamente, non è addebitabile all'ex
Commissario di Governo il malfunzionamento gestionale della PAN, la cui
costituzione ha risposto ad un criterio di imprenditorialità nella relativa
conduzione.
L'avv. Laudadio ha, dunque, concluso
evidenziando il difetto di nesso di causalità condotta/evento - non essendovi
alcuna relazione tra l'ordinanza n. 601/2001 ed il malfunzionamento gestionale
della PAN - con conseguente difetto di legittimazione passiva del convenuto nel
presente giudizio; ulteriormente, ha rilevato la mancanza del requisito
dell'antigiuridicità della sua condotta, con conseguente insussistenza
dell'illecito contestato. Pertanto, ha chiesto il proscioglimento del BASSOLINO
da ogni addebito.
L'avv. Raimondo Nocerino ha, a sua volta,
evidenziato la legittimità dell'iniziativa finalizzata alla stabilizzazione di
LSU, in quanto le disposizioni che regolano i poteri del Commissariato di
Governo per l'Emergenza Rifiuti consentono sia l'impiego di LSU e sia la
costituzione di società miste, anche senza voler fare specifico riferimento
all'art. 10 d.lgs. 468/1997, la cui corretta applicazione nel caso di specie
l'avv. Nocerino ha provveduto a rimarcare ed a meglio specificare, confermando,
a sua volta, la richiesta di proscioglimento del convenuto.
Il P.M. di udienza, dopo aver comunicato di
non avere specifiche e recenti notizie dell'avvenuta instaurazione di
procedimenti penali riguardanti la vicenda oggetto del presente giudizio ed
aver richiamato integralmente l'atto scritto al fine di disconoscere la valenza
sostanziale delle argomentazioni difensive, ha precisato, altresì, quanto
segue:
1.
il progetto S.I.R.E.N.E.T.T.A., richiamato
dalla difesa per sostenere la corretta applicazione dell'art. 10 d.lgs.
468/1997, non ha previsto l'impiego di LSU, né risulta che ve ne fossero altri
preesistenti all'iniziativa relativa alla PAN, tant'è vero che non vi è alcun
richiamo in proposito nell'ordinanza n. 601/2001;
2.
la temporaneità delle funzioni affidate al
Commissariato di Governo per l'Emergenza Rifiuti per la Regione Campania è
inconciliabile con la pretesa stabilizzazione di LSU cui la PAN è stata
finalizzata;
3.
l'attribuzione delle funzioni
d'informazione ambientale al Commissariato va letta come ristretta al
superamento dell'emergenza rifiuti, come del resto è dato chiaramente dedurre
dalla lettura delle ordinanze ministeriali che ne hanno disciplinato i poteri,
non come estesa a qualsiasi settore di rilievo ambientale, come invece
stabilito dall'ordinanza commissariale 601/2001;
4.
riguardo il difetto di nesso di causalità
condotta/evento, risulta, invece, che gli enti di cui la difesa del convenuto
adombra la responsabilità per l'insuccesso dell'iniziativa - e cioè per la
determinazione del danno dedotto dal requirente - non sono stati, in realtà,
mai coinvolti nella progettazione e nell'impegno finanziario relativi alla PAN.
Ha concluso confermando la domanda di condanna
esplicitata in citazione e non opponendosi, tuttavia, all'applicazione del
potere riduttivo dell'importo addebitato al convenuto, in considerazione delle
finalità occupazionali dell'iniziativa.
L'avv. Laudadio ha negato, in sede di
replica, che si sia fatto riferimento, nelle premesse dell'ordinanza, a settori
d'informazione ambientale esulanti dall'emergenza rifiuti.
Considerato in
DIRITTO
1. Il Collegio deve
anzitutto pronunciarsi, in via pregiudiziale, sulla domanda d'integrazione del
contraddittorio avanzata dalla difesa del convenuto con riferimento agli
amministratori dell'ARPAC, dell'Amministrazione provinciale di Napoli, e degli
altri Enti coinvolti nella vicenda all'attenzione della Sezione, ivi compresa
la stessa PAN s.p.a., atteso che trattasi di questione che investe il regolare
instaurarsi del rapporto processuale.
Sul punto, deve evidenziarsi che a seguito
delle innovazioni legislative all'istituto della responsabilità amministrativa
recate dalla legge 14 gennaio 1994 n. 20, come poi modificata dalla l. 20
dicembre 1996, n. 639, con l'introduzione del principio della personalità e
parziarietà in luogo di quello previgente della solidarietà (fatta eccezione
soltanto per il caso del dolo con illecito arricchimento), al di fuori delle ipotesi
di litisconsorzio necessario di cui all'art. 102 c.p.c. - che presuppone
l'unicità e l'inscindibilità del rapporto giuridico sostanziale -
l'integrazione cosiddetta “facoltativa” del contraddittorio (artt. 107 c.p.c. e
47 R.D. n. 1038 del 1933) è rimessa alla valutazione di opportunità del
Collegio ove si versi in una fattispecie di comunanza di cause, cioè quando
dall'impianto accusatorio (ed entro i limiti dallo stesso imposti, ai sensi
dell'art. 112 c.p.c.) emergano condotte autonome di terzi che abbiano potuto
incidere sul processo di causazione del danno, sovrapponendosi o unendosi alla
condotta degli evocati in giudizio, in tal modo rendendosi opportuna la loro
chiamata per ragioni di economia processuale, anche al fine di evitare
conflitto di giudicati (cfr. solo alcune fra le più recenti pronunce sul punto:
Sezione Giurisdizionale Campania, sentenza n. 1135/2007; Sezione III Centrale,
sentenza n. 419/2007; Sezione II Centrale, sentenza n. 234/2007; Sezione
Giurisdizionale Umbria, sentenza n. 223/2007).
In ogni caso, la Sezione può attribuire al
soggetto convenuto esclusivamente la quota di danno allo stesso imputabile,
secondo quanto previsto dall'art. 1 quater della legge n. 20 del 1994, che
impone al giudice contabile, nell'ipotesi di danno determinato da più persone,
di valutare le singole responsabilità e condannare “ciascuno per la parte che
vi ha preso”.
Orbene, nel caso in esame la domanda
risarcitoria risulta promossa con l'intera intestazione del debito erariale al
solo convenuto.
Spetta al Collegio, pertanto, stabilire,
non più se vi siano i presupposti per la chiamata in giudizio anche dei
soggetti indicati - oltretutto in modo piuttosto generico - dalla difesa del
BASSOLINO, bensì pronunciarsi nel merito della riferibilità al convenuto dell'integrale
somma riportata nell'atto introduttivo del giudizio, ovvero di altra somma che
costituisca (eventualmente) danno erariale in rapporto alla condotta tenuta
come fonte della “singola responsabilità” nel senso indicato dalla legge.
Per quanto dianzi esposto, la richiesta
d'integrazione del contraddittorio deve essere respinta.
2. Il Collegio può ora
esaminare in punto di merito la vicenda descritta nella premessa in fatto.
Deve quindi procedersi
alla verifica della sussistenza, nel caso concreto, degli elementi tipici della
responsabilità amministrativa che, com'è noto, si sostanziano in un danno
patrimoniale, economicamente valutabile, arrecato alla pubblica
amministrazione, in una condotta connotata da colpa grave o dolo, nel nesso di
causalità tra il predetto comportamento e l'evento dannoso, nonché nella
sussistenza di un rapporto di servizio fra coloro che lo hanno determinato e
l'ente che lo ha subito.
3. Con
riferimento, in primo luogo, all'elemento oggettivo del danno pubblico, la
domanda attrice assume che esso sia stato patito dalle pubbliche
finanze a seguito della costituzione della società PAN; orbene, l'analisi
inerente la relativa sussistenza richiede l'accurato esame degli elementi di
fatto e delle argomentazioni giuridiche caratterizzanti la fattispecie.
3.1 A tal fine, va posto
preliminarmente in rilievo, visto quanto incontrovertibilmente risulta dagli
atti di causa, che il procedimento di approvazione del progetto denominato
“Call Center Ambientale - SOS.A - S.O.S. Ambiente” (cd. anche brevemente
progetto SOSA) presentato dal Consorzio Sviluppo Tecnologie Ambientali di
Napoli, che rappresenta il punto A del dispositivo dell'ordinanza n. 601 del 21
dicembre 2001 (all. n. 5A al fascicolo di Procura) del Commissario di Governo,
presenta molteplici anomalie.
In primo luogo, il progetto in questione
non risulta acquisito agli atti del Commissariato il 11 dicembre 2001, per
quanto esplicitato nella stessa nota STA recante come oggetto “Call Center
Regionale Ambientale (protocollo n. 37665 del 03.12.2001), in cui si “ …
richiede, vista la delicatezza e l'urgenza dell'argomento trattato, la
possibilità di presentare con immediatezza il proprio progetto per la creazione
di un “CALL-CENTER AMBIENTALE” in grado di …” (cfr. all. n. 6A al fascicolo di
Procura).
Non vi è alcun riscontro documentale
dell'avvenuta presentazione del progetto di che trattasi, inoltre,
precedentemente all'allegazione di esso alla convenzione rep. n. 94 del 31
dicembre 2001 (all. n. 5D al fascicolo di Procura; cfr. relazione G.d.F. n.
5644/GTSP/A.D.E. del 10.10.2006, all.
n. 6 al fascicolo, e pagina 38 della Relazione Territoriale sulla Campania
trasmessa alle Presidenze delle Camere il 01.02.2006, all. n. 7 al fascicolo di
Procura), laddove l'ordinanza n. 601 è datata, come dianzi evidenziato,
21.12.2001, dovendosi, pertanto, concludere che il provvedimento commissariale
è stato adottato in presenza di valutazione quanto meno sommaria dell'elaborato
progettuale o, addirittura, in totale assenza di tale valutazione.
Per quanto, poi, concerne la registrazione
di tale convenzione al repertorio dell'Ufficiale rogante del Commissariato di
Governo per l'emergenza rifiuti (cfr. relazione G.d.F. n. 10751/GTSP/A.D.E. del
10.11.2006, all. n. 16 al fascicolo di
Procura ed all. n. 18 al medesimo fascicolo) risulta, attraverso la disamina
del registro di che trattasi, che il numero di repertorio 94 (assegnato alla
predetta convenzione) corrispondeva precedentemente (registrazione del
13.12.2001) al altro negozio (Convenzione con la Società FERT S.r.l.), al
quale, a seguito dell'annullamento di tale assegnazione per consentire la
registrazione della Convenzione con la STA al 31.12.2001 - sempre al n. 94 - è
stato poi assegnato il numero progressivo 96 del 11.01.2002.
Orbene, le anomalie rilevate nell'ambito di
tale procedimento di annullamento/riassegnazione di numeri di registro di
repertorio rilevate dalla G.d.F. e fatte proprie dalla Procura attrice
(mancanza nell'intero registro di repertorio di altri esempi di annullamento di
atto e riassegnazione del medesimo numero ad altro negozio, mancata
conservazione al fascicolo della copia annullata dell'atto repertoriato,
riutilizzazione del numero progressivo annullato per repertoriare altro
negozio, nonché annullamento della registrazione e riassegnazione appena
successiva di altro numero di repertorio ad un negozio pur in presenza del
fatto che la registrazione di che trattasi può essere effettuata soltanto a
seguito della effettiva stipula del contratto) sono senz'altro condivisibili su
di un piano strettamente formale ma, soprattutto, rappresentano grave e
preoccupante indizio, su di un piano più squisitamente sostanziale, di una
frettolosità nella conclusione del procedimento di approvazione del progetto
“Call Center Ambientale - SOS.A - S.O.S. Ambiente” e di affidamento della
realizzazione e della gestione dello stesso alla STA conciliabile, assai più
che con la corretta e diligente valutazione degli atti, con la necessità di
ottenere un determinato risultato entro e non oltre la data del 31.12.2001.
Sul punto, valga osservare che non è
condivisibile l'assunto difensivo secondo cui le suevidenziate irregolarità non
costituirebbero null'altro che sintomo di scarsa attenzione e di poca
precisione da parte dei soggetti addetti alla tenuta dei registri di protocollo
e di repertorio del Commissariato di Governo, in quanto tali insuscettibli di
essere posti in relazione sostanziale con la rilevata negligenza valutativa
degli atti relativi al progetto “Call Center Ambientale - SOS.A - S.O.S.
Ambiente” sottostante all'adozione dell'ordinanza commissariale n. 601/2001,
rilevata dalla Procura; invero, le irregolarità dianzi evidenziate
costituiscono incontestabile sintomo, proprio delle gravissime carenze
procedimentali che hanno condotto all'emanazione del predetto provvedimento, da
cui è disceso l'impiego di risorse economiche pubbliche in un'iniziativa che
non ha prodotto alcuna utilità per la collettività.
Inoltre, la “facoltà di derogare riguardo
la competenza, i tempi e le modalità procedimentali”, attribuita al Commissario
di Governo, cui ha fatto riferimento nel corso dell'odierna udienza l'avv.
Felice Laudadio e che legittimerebbe le predette - a suo dire - mere
semplificazioni procedurali finalizzate allo svolgimento dei compiti istituzionali,
è prevista dall'art. 3 dell'ordinanza M.I. - Delegato per il coordinamento
della Protezione Civile n. 2560 del 02.05.1997 (depositata nel corso
dell'odierna udienza dall'avv. Raimondo Nocerino) soltanto “nei limiti
necessari all'espletamento delle funzioni e dei poteri dell'ordinanza”, la
quale, intitolata “Ulteriori integrazioni e modifiche alle precedenti ordinanze
concernenti gli interventi intesi a fronteggiare la situazione di emergenza nel
settore dello smaltimento dei rifiuti nella regione Campania”, prevede all'art.
1, comma 4°, i predetti funzioni e poteri, che riguardano esclusivamente la
raccolta differenziata, lo smaltimento, il riciclaggio ed il recupero dei
rifiuti, senza che alcun riferimento sia reperibile nel testo dell'ordinanza
ministeriale di che trattasi all'informazione ambientale, né di carattere
generale né specificamente inerente l'emergenza rifiuti.
Impostazione del tutto analoga è dato
reperire anche nelle successive ordinanze ministeriali (art. 18 ord. M.I. 2948/1999,
art. 5 ord. M.I. 3031/1999, art. 4 ord. M.I. 3032/1999, art. 6 ord. M.I.
3060/2000 art. 17 ord. M.I. 3100/2000
ed art. 5 ord. M.I. 3104/2001, tutte depositate agli atti del fascicolo nel
corso dell'odierna udienza dall'avv. Raimondo Nocerino), che attribuiscono, sì
al commissario delegato - presidente della regione Campania la facoltà di
adottare “provvedimenti in deroga” ad una serie di disposizioni normative, ma
ciò consentono sempre nel “rispetto dei principi generali dell'ordinamento” e
“nei limiti necessari per la realizzazione degli interventi di emergenza”, che
riguardano, ora la raccolta differenziata, lo smaltimento, il riciclaggio ed il
recupero dei rifiuti, ora il “consolidamento del sottosuolo e dei versanti
della città di Napoli” ed ora vari eventi di dissesto idrogeologico, ma mai
l'informazione ambientale, soprattutto se caratterizzata dalla realizzazione di
una struttura di call center avente caratteri di stabilità e non di
temporaneità.
Si deve - conclusivamente sul punto -
sottolineare come i principi costituzionali e quelli generali dell'ordinamento
costituiscono limiti ai poteri derogatori, espressamente conferiti al
commissario straordinario, il quale può emanare i provvedimenti opportuni e
necessari per fronteggiare particolari eventi, sostituendosi agli enti pubblici
che, nella situazione di ordinarietà, sono titolari dei diritti, poteri e
funzioni nelle diverse materie che si trovano ad essere coinvolte dall'azione
del Commissario.
La Corte Costituzionale, con la sentenza n.
127/1995, ha sottolineato l'eccezionalità del potere di deroga della normativa
primaria, conferito ai commissari straordinari - autorità amministrative munite
di poteri di ordinanza - sulla base dei presupposti di emergenza indicati
dall'articolo 5 della legge n. 225/1992. Tale eccezionalità si collega ad un
presupposto di fatto (qualità e natura degli eventi) e richiede la necessaria
presenza di tre requisiti. Innanzitutto la deroga deve essere temporalmente
delimitata; inoltre deve essere specifica, nel senso che i poteri commissariali
devono essere ben definiti nel loro contenuto; infine, le norme delle quali è
consentita la sospensione di applicazione, per effetto dei poteri attribuiti al
commissario straordinario, devono risultare legate con la situazione di
emergenza da un nesso di strumentalità.
La delimitazione temporale dei poteri
straordinari conferiti nei casi di emergenza dal Governo al Commissario per
ragioni di protezione civile, consente anche di non comprimere illimitatamente
quell'autonomia regionale, garantita a livello costituzionale già prima della
modifica dell'articolo 117 della Costituzione. La regione, infatti (che pure è
chiamata a specifici interventi organizzativi ed attuativi delle attività di
protezione civile) si trova, a seguito della dichiarazione della calamità
naturale od altri gravi eventi, ad essere l'ente «sostituito» da un soggetto
delegato a livello statale a svolgere interventi territoriali, i quali restano
comunque nella titolarità del Presidente del Consiglio dei Ministri.
La giurisprudenza (Cons. Stato 22 gennaio
1999, n. 52) ha affermato che il Commissario straordinario per l'emergenza
rifiuti (figura dotata di ulteriore specificità rispetto al Commissario
straordinario per la protezione civile) non è titolare di una potestà
direttamente conferita dalla norma, ma resta un'autorità delegata, alla quale
sono trasferiti poteri gestionali, ma non la titolarità dell'intervento che
rimane in capo al Presidente del Consiglio dei ministri. È quest'ultimo, o il
ministro delegato per la protezione civile, che stabilisce le norme che possono
essere derogate e, conseguentemente, circoscrive e specifica il potere di
ordinanza del quale il commissario, in quanto organo amministrativo delegato,
può avvalersi.
Conseguentemente, il Commissario di Governo
per l'emergenza rifiuti deve ritenersi destinatario di un potere di deroga
tutt'altro che generale ed indiscriminato, bensì circoscritto entro i
suindicati limiti.
Dell'insufficiente - se non addirittura
assente - valutazione degli atti dianzi rilevata nel caso di specie
costituiscono, inoltre, conferma l'avvenuto reperimento di varie versioni del
progetto acquisito presso il Commissariato (una di 75 pagine, mancante delle
pagine da 3 a 6, una di 82 pagine, mancante delle pagine finali relative al
quadro economico, pur evidenziate nell'indice, ed altra ancora di 22 pagine:
cfr, all.ti 5D e 5I al fascicolo di Procura) e dei tre fogli inoltrati al
Commissariato via fax in data 24.12.2001 riguardanti la proiezione
economico-finanziaria del progetto, dal che è dato dedurre, non solo - secondo
quanto già dianzi osservato - che l'adozione dell'ordinanza commissariale è
avvenuta in data precedente a quella dell'acquisizione completa ed esaustiva
dell'elaborazione progettuale con essa approvata, ma anche che tale proposta
progettuale risulta gravemente carente riguardo agli aspetti
economico-finanziari, che, invero, sono stati evidenziati in modo molto breve e
schematico, unitamente a quelli relativi alla dotazione organica della società
mista deputata alla gestione del progetto (cfr. all. n. 6B al fascicolo di
Procura).
Tanto ciò è vero, che il progetto poi
effettivamente realizzato e gestito non è quello approvato dal Commissariato,
ma quello affidato alla PAN dall'ARPAC con delibera n. 690 del 30.12.2002,
tenuto conto del fatto che la società PAN aveva elaborato un nuovo progetto
tecnico-economico di creazione e gestione del Call Center, relativamente al
quale la società P.A.N. ha inviato all'ARPAC la progettazione esecutiva con
nota n. 59/U/SM del 27.02.2003 (cfr. all.ti nn. da 3 a 10 alla relazione G.d.F.
Del 10.10.2006).
Quanto appena evidenziato conferma le gravi
perplessità, già precedentemente rilevate, circa, non solo la brevità del
periodo temporale in cui si è svolta l'analisi degli atti relativi al progetto
approvato con l'ordinanza commissariale n. 601/2001, ma soprattutto riguardo
l'effettivo esame della proposta, elementi che mostrano un procedere
estremamente affrettato da cui è discesa un valutazione degli atti
insufficiente ed illegittima, in quanto non giustificata neppure da ragioni di
effettiva emergenza o pericolo, ma soltanto dall'esigenza di perfezionare gli
atti anteriormente alla data del 31.12.2001, termine - successivamente
prorogato - entro il quale poteva beneficiarsi della vigenza della disciplina
normativa di cui s'intendeva dare applicazione (disposizioni di cui ai commi 1,
2 e 3 dell'art. 10 d.lgs. 468/1997, di cui si dirà oltre, che avrebbero trovato
applicazione, ai sensi dell'art. 6 del d.lgs. n. 81/2000, appunto fino al 31
dicembre 2001, e poi, con la modifica recata dal comma 71 dell'art. 52, l. n.
448/2001, fino al 31 dicembre 2002).
3.2 Sotto un secondo
profilo, e passando ad esaminare la congruenza delle finalità esplicitate
nell'ordinanza commissariale n. 601/2001 dianzi citata, dalla lettura del testo
del provvedimento emerge una lunga articolata e generale premessa inerente
l'obbligo posto da varie disposizioni comunitarie (citate nella premessa in
fatto della presente sentenza) in capo alle Autorità Pubbliche di predisporre
tempestive ed esaustive informazioni inerenti le problematiche ambientali sia
di tipo ascendente - destinate, cioè, “a fornire dati e conoscenze alle
svariate sedi decisionali” - e sia di tipo discendente - aventi, cioè, come
destinatari “le conoscenze, la partecipazione e la responsabilità degli utenti
di determinati beni o del pubblico in generale”; dopo di che, la prefata
ordinanza, richiamando più volte le ordinanze ministeriali attributive dei
poteri e delle funzioni del Commissariato di Governo per l'Emergenza Rifiuti,
Bonifiche e tutela delle Acque e le relative prescrizioni, nonché “ritenuto
potersi avvalere dei poteri cui si è facultati”, pone in evidenza “il
sussistere di un obbligo istituzionale di attivare, anche un complesso sistema
d'informazione integrato “informatico” da mettere a servizio ed a supporto
delle esigenze della P.A. e, in particolar modo, dei Cittadini residenti e
dell'U.E.”. A seguire, menziona il progetto fatto pervenire dal Consorzio
S.T.A. "Sviluppo Tecnologie Ambientali" relativo alla realizzazione
di un Call Center Ambientale, denominato SOS. A. < SOS Ambiente > -
recando testualmente la dicitura “LETTO il progetto”, lettura che in ragione
delle considerazioni riportate al punto 3.1 che precede, è seriamente da
escludere che sia realmente avvenuta in epoca precedente a quella di emanazione
dell'ordinanza in esame - ed espone che esso fa riferimento ad un apparato
strutturale di supporto finalizzato “alla riduzione dei tempi di accesso dei
Cittadini dell'Unione e della P.A. alle varie strutture di informazione
ambientale ed al miglioramento dell'efficienza nell'erogazione dei servizi”.
Dopo aver, quindi, preso atto del fatto che
il Consorzio si è impegnato a realizzare il progetto impegnando lavoratori c.d.
"socialmente utili" e ad effettuare attività di formazione
professionale ed aggiornamento professionale, nonché del fatto che il progetto
sarà conforme alle prescrizioni del d.lgs. 468/1997 (così come successivamente
modificato ed integrato) recante disposizioni in materia di disciplina del
lavoro socialmente utile, stabilisce di costituire, sempre con le modalità
previste dal d.lgs. 468/1997 (articolo 10 tutti i commi), una Società
Consortile mista, alla quale affidare il compito di gestire lo strategico servizio
“informatico”.
Dopodichè, evidenziato ulteriormente che la
realizzazione di siffatto sistema informatico avrebbe consentito di
contribuire, “senza ulteriore dispendio di risorse finanziarie, alla rimozione
delle cause concorrenti il grave rischio al quale è soggetta la Collettività” e
di adempiere “l'obbligo istituzionale di garantire, …, il rispetto delle
Direttive comunitarie”, ha disposto:
1. di approvare il progetto, denominato
“Call Center Ambientale - SOS.A - S.O.S. Ambiente", presentato dal Consorzio
S.T.A. - Sviluppo Tecnologie Ambientali;
2. che la S.T.A. avrebbe realizzato le
strutture previste, curandone la gestione, unitamente al progetto c.d.
S.I.R.E.N.E.T.T.A.;
3. che il Consorzio, ovvero la Società
Consortile "mista" da costituire, avrebbe provveduto all'assunzione,
alla formazione ed all'aggiornamento professionale, nel corso delle varie fasi
di realizzazione ed attivazione delle strutture programmate, di almeno 100
l.s.u.;
4. l'assunzione di un impegno finanziario,
da parte del Commissario delegato, sino al 31.12.2002, per € 3.098.741,39 (lire
6.000.000.000), importo comprensivo della quota di partecipazione al capitale
sociale della "Consortíle" da costituire e dell'onere scaturente
dall'acquisizione della proprietà delle strutture da realizzare;
5. la fissazione degli ulteriori termini
attinenti la gestione delle strutture realizzate (a far data dal 01 gennaio
2003) “con successivo provvedimento da emanare, sentite e d'intesa con le altre
Amministrazioni Pubbliche interessate”;
6. il rinvio all'Ufficiale Rogante per la
redazione della Convenzione.
Orbene, visto il contenuto dell'ordinanza
601/2001 come dianzi in dettagliata sintesi riportato, vanno operati tre ordini
di considerazioni.
3.2.A In primo luogo,
si osserva che il progetto promosso, volto ad assicurare l'informazione
ambientale in generale per tutte le amministrazioni pubbliche ed anche per gli
utenti privati, è stato approvato facendo specifico richiamo al rispetto della
legge 108/2001 di ratifica in Italia della Convenzione di Aarhus del 1998, alla
Relazione sulla proposta di Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio
sull'accesso del pubblico all'informazione ambientale, oltre che alla
precedente direttiva del 1990.
Orbene, come giustamente rilevato dalla
Procura attrice, i riferimenti normativi sui quali è stato costruito il
provvedimento in questione non appaiono idonei a legittimare l'iniziativa
commissariale.
In primo luogo, la Convenzione
internazionale di Aarhus (ratificata in Italia con la legge n. 108/2001) riguarda
l'accesso alle informazioni, la partecipazione dei cittadini, l'accesso alla
giustizia in materia di ambiente ed ha l'obiettivo di sensibilizzare i
cittadini sui problemi ambientali favorendo l'accesso all'informazione e la
loro partecipazione al processo decisionale, ma la sua attuazione è stata
affidata al Ministero dell'Ambiente, ed in ogni caso ha imposto diretti
obblighi agli Stati, affidando alle autorità nazionali il compito di attuare il
diritto all'informazione ivi contemplato, non prevedendo alcun adempimento a
carico dell'organo straordinario Commissario di Governo.
In linea con le indicazioni della
convenzione del 1998 dianzi ricordata, poi, si pongono, nel senso di affidare
compiti relativi alle informazioni in materia ambientale alle amministrazioni
statali - e non certamente al Commissariato di Governo per l'emergenza rifiuti
in Campania - sia la direttiva europea 90/313/CEE (attuata con il d.lgs. n.
39/1997) e sia la proposta di direttiva
europea, cui si riferisce il provvedimento n. 601, successivamente attuata dal
nostro legislatore con il d.lgs. n. 195/2005.
La circostanza, peraltro, che il
provvedimento in esame non è stato diretto a far “fronte a proprie esigenze
istituzionali” del Commissario di Governo, ma ha inteso realizzare una progettazione
di ben più vasta portata e non finalizzata al superamento dell'emergenza,
oltretutto con un'estensione all'intero complesso delle PP.AA., risulta ancor
più evidente dalla lettura delle ordinanze ministeriali che hanno disciplinato
i poteri e le facoltà, nonché le relative modalità di esercizio, attribuiti al
Commissario di Governo per l'Emergenza Rifiuti nella Regione Campania. Invero,
tali ordinanze - come già precedentemente osservato al punto 3.1 - hanno
attribuito a tale organo straordinario funzioni inerenti la promozione e
l'attuazione della raccolta differenziata, dello smaltimento, del riciclaggio e
del recupero dei rifiuti secondo procedimenti tecnologicamente evoluti, nonché
il consolidamento del sottosuolo in presenza di fenomeni di dissesto
idrogeologico, cioè poteri temporanei e straordinari, perché strettamente
finalizzati al superamento della situazione emergenziale in esse descritta.
Orbene, è pur vero che l'art. 2, comma 1°,
dell'ord. M.I. n. 2948/1999, prevede, al punto 1.16 siccome aggiunto dall'ord.
M.I. n. 3011/1999, che il Commissario delegato - Presidente della Regione
Campania dispone “la formazione e l'informazione ambientale, e la promozione
del rispetto dei valori naturali ed ambientali”; è altrettanto vero, però, che tale
funzione dev'essere esercitata sempre “ai fini del superamento dell'emergenza”
(comma 1° del medesimo art. 2 dianzi citato) ed “avvalendosi degli esperti di
cui all'art. 12, comma 3°, della presente ordinanza”, cioè del personale posto
a disposizione del Ministero per l'Ambiente per le attività di sua competenza
“connesse alle situazioni di emergenza socio-ambientali per le quali è stato
dichiarato lo stato di emergenza”, il che incontrovertibilmente circoscrive la
funzione e le attività dell'organo Commissariale.
L'informazione considerata nel progetto,
invece, è relativa a tutta la materia ambientale, non essendo soltanto limitata
agli specifici settori di emergenza ai quali è finalizzata l'attività
Commissariale, come deducibile dal dato testuale del provvedimento n. 601/2001,
dianzi riportato (punto 3.2), e diversamente da quanto sostenuto dalla difesa
del convenuto, secondo cui sia le “semplificazioni” procedurali che hanno dato
luogo all'adozione dell'ordinanza n. 601/2001 del Commissariato di Governo e
sia il merito delle disposizioni in essa contenute sarebbero derivabili - e
dunque legittimate - dalla realizzazione ad ampio spettro degli scopi
emergenziali dell'organo commissariale.
Del resto, anche l'art. 3 dello statuto
della PAN - riportato testualmente a pagina 9 del tomo n. 1 della relazione
sulla verifica amministrativo-contabile del 15.12.2005 dell'I.G.F. già citata
in premessa: cfr. all. n. 1 al fascicolo di Procura - che ne definisce
l'oggetto sociale, è di amplissimo respiro, concernendo l'utilizzo, la
progettazione e la gestione di sistemi informatizzati nonché di programmi di
formazione professionale inerenti l'informazione ambientale in genere e non
facendo alcuno specifico riferimento al superamento della situazione
emergenziale dei rifiuti nella regione campana.
Di conseguenza, risultano senz'altro
condivisibili le osservazioni riportate a pagina 12 della predetta relazione,
ove si evidenzia che “risorse pubbliche affidate, tra l'altro, ad una struttura
caratterizzata dalla straordinarietà non potevano essere sottratte per altre
finalità non espressamente individuate che non fossero connesse all'immediato
superamento della fase emergenziale nello smaltimento dei rifiuti in Campania”.
Del pari, risultano fondate, alla luce delle suesposte osservazioni, le
argomentazioni della Relazione Territoriale sulla Campania del 01.02.2006,
anch'essa già sopra citata, in cui, alla pagina 39, si evidenzia che “nella
vicenda in questione, l'emergenza, pure invocata, sembra essere riferibile
piuttosto alla necessità di assumere e stabilizzare una folta schiera di
lavoratori socialmente utili che all'urgenza di avviare il call-center
ambientale: la PAN, infatti, attualmente conta 210 dipendenti, di cui 34 per
call-center ambientale (LSU regionali) e 150 per progetto MONAI della provincia
di Napoli ...”.
Per contro, risulta chiaramente infondato
l'assunto difensivo, secondo cui seri motivi per ritenere legittima
l'iniziativa commissariale in esame sarebbero ravvisabili nella Relazione sulla
gestione degli interventi straordinari in materia di smaltimento dei rifiuti in
Campania affidati al Presidente della giunta regionale della Campania (anni
1999-2000), approvata con deliberazione n. 7/2002 della Sezione centrale di
controllo sulla gestione delle Amministrazioni dello Stato - I Collegio
(adunanza dell'11 dicembre 2001).
Invero, tale Relazione osserva, al punto
1.2, quanto di seguito si riporta testualmente:
“Per quanto riguarda gli obiettivi
assegnati alla gestione in esame, va premesso che l'ordinanza di nomina a
Commissario straordinario del Presidente della Giunta regionale della Campania
in data 18.3.1996, come integrata da quella del 31.12.1996, previde gli
interventi ritenuti necessari per superare l'emergenza ma dispose che gli
interventi specifici venissero compresi in un Piano di emergenza da elaborare
da parte del Commissario delegato entro il 31.12.1996.
Detto piano, formulato il 31 dicembre 1996
e promulgato il 14 luglio 1997, tuttavia, ha subito successive modificazioni in
corrispondenza delle variazioni normative intervenute nella legislazione
nazionale dei rifiuti (segnatamente, il D.Lgs. 5 febbraio 1997 n. 22) o
contenute nelle ordinanze della
Presidenza del Consiglio, di disciplina della gestione.
In armonia con tale disciplina, sono stati affidati al Commissario delegato
i compiti di:
● realizzare impianti
definitivi, per il recupero di materie, combustibili ed energia dai rifiuti”; a
tale obiettivo di fondo, sono stati associati quello, propedeutico, di
● realizzazione
della raccolta differenziata dei rifiuti e quelli connessi di
● incentivazioni per il
sistema di trasporto dei rifiuti e di
fissazione delle tariffe , nonché quello di
● messa
in sicurezza di discariche, anche abusive”.
La Relazione medesima prosegue, quindi,
osservando che “a decorrere dall'ordinanza del 31.3.1998, sono stati inseriti
nelle attività di emergenza del settore dei rifiuti rilevanti interventi di bonifica ambientale” e che:
“Con l'ordinanza del 21.10.1999, è stato
inserito tra gli obiettivi del Presidente della Giunta regionale nella qualità
di Commissario delegato anche (art. 1, comma 6) “la formazione e la
informazione ambientale” ed è stato dato incarico ai commissari (art. 3) di
realizzare “attività di ricerca e di
sperimentazione e sviluppo anche mediante la costituzione di un Centro”
relativamente ai predetti interventi di natura ambientale”.
Ha, infine, concluso, sul punto,
evidenziando che “non può sottacersi che tali interventi in materia ambientale
non appaiono riconducibili alla emergenza dei rifiuti e, quindi, alla
dichiarazione dello stato di emergenza del settore operata nel 1994 dal
Consiglio dei ministri, per cui le predette ordinanze - per la parte relativa
al risanamento ambientale - devono ritenersi in contrasto con l'art. 5 della
legge n. 225 del 1992”.
Il referto di che trattasi, dunque, ha
dettagliatamente osservato come agli organi commissariali istituiti per lo
svolgimento di tutti gli adempimenti inerenti il superamento della situazione
emergenziale riguardante i rifiuti, sono stati successivamente affidati anche
compiti riguardanti interventi urgenti di bonifica ambientale, ai quali deve
comunque ritenersi riferito (e limitato) il compito di formazione e
d'informazione ambientale affidato agli organi in questione dall'ordinanza M.I.
n. 2948/1999, stanti le risultanze del dato testuale di tali provvedimenti
ministeriali, dianzi riportate ed analizzate, senza che la funzione informativa
di che trattasi possa giammai ritenersi estensibile - come preteso dall'ordinanza
commissariale - a qualsivoglia settore concernente la tutela dell'ambiente.
La Relazione in esame, infatti, evidenzia,
al punto 3 (Conclusioni) che “alcune attività di ricognizione o di diffusione
di informazioni o notizie utili per la formazione della cultura della raccolta
differenziata, peraltro, avrebbero potuto essere già svolte in passato,
ponendosi come interventi caratterizzati da sufficiente autonomia gestionale e
non comportanti grandi problemi tecnici. Proprio in relazione a tale aspetto, è
mancata una idonea azione di diffusione, che sarebbe stata utile per
concretizzare una differenziazione anche domestica dei rifiuti”. In tal modo,
il referto ha prospettato ed auspicato, del tutto condivisibilmente, un
utilizzo della funzione informativa connessa ai compiti commissariali,
improntati alla straordinarietà ed all'emergenza, avente tipologia, modalità di
svolgimento ed obiettivi che nulla hanno a che vedere con la realizzazione e
con la gestione del call center ambientale per cui è stata costituita la PAN in
attuazione dell'ordinanza commissariale n. 601/2001.
Per quanto dianzi considerato, il Collegio
ritiene che quest'ultimo provvedimento abbia riguardato un'iniziativa che ha
dato luogo ad ingente dispendio di risorse pubbliche, in assenza di
qualsivoglia legittimazione normativa e, per quanto oltre si osserverà, del
tutto priva di utilità per la collettività cui appariva destinata.
Del resto, l'art. 2 della legge 6 dicembre
2006, n. 290 ("Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge
9 ottobre 2006, n. 263, recante misure straordinarie per fronteggiare
l'emergenza nel settore dei rifiuti nella regione Campania"), richiamato
dalla difesa del convenuto ed intitolato “Informazione e partecipazione dei
cittadini - Consulta regionale per la gestione dei rifiuti nella regione
Campania”, dispone, al primo comma (il secondo disciplina i compiti della
Consulta regionale) che “Il Commissario delegato, entro trenta giorni dalla
data di entrata in vigore del presente decreto, adotta, con propria ordinanza,
le misure volte ad assicurare l'informazione e la partecipazione dei cittadini
in conformità ai principi della «Carta di Aalborg», ... Le iniziative di
informazione sono attuate in collaborazione con il Dipartimento per
l'informazione e l'editoria della Presidenza del Consiglio dei Ministri, in
conformità alle disposizioni del decreto legislativo 19 agosto 2005, n. 195, e,
comunque, senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica”.
Tale disposizione, quindi, non fa altro che
imporre al commissario delegato l'obbligo d'informazione, nel quadro dei
principi di sostenibilità ambientale dello sviluppo dei centri urbani recati
dalla carta di Aalborg, relativamente e limitatamente, peraltro, ai già
conferiti compiti di gestione e superamento della situazione emergenziale
concernente i rifiuti, cioè, in buona sostanza, in una prospettiva del tutto
analoga a quella adombrata nella Relazione sulla gestione degli interventi
straordinari in materia di smaltimento dei rifiuti in Campania riguardante gli
anni 1999-2000, di cui si è detto in precedenza. Tanto ciò è vero, che il
legislatore ha previsto che tale obbligo d'informazione venisse adempiuto
“senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica”, nonché “in
collaborazione con il Dipartimento per l'informazione e l'editoria della
Presidenza del Consiglio dei Ministri”, requisiti entrambi mancanti nel caso
all'esame, visto che il provvedimento commissariale in merito al quale si
controverte è stato adottato senza alcuna collaborazione con altri Enti - per
quanto oltre si dirà - ed in presenza dell'assunzione di un rilevante impegno
finanziario per la struttura commissariale.
3.2.B Sempre in punto
di elemento oggettivo, deve ora analizzarsi la riconducibilità - in termini di
legittimità - dell'iniziativa di che trattasi, al disposto dell'art. 10 del
decreto legislativo n. 468 del 1997, rubricato “Occupazione dei soggetti già
impegnati nei lavori socialmente utili”, cui essa fa esplicito riferimento.
Tale norma consente alle amministrazioni pubbliche di cui all'articolo 1, comma
2, del D.Lgs. 3 febbraio 1993, n. 29 …
di far “fronte a proprie esigenze istituzionali per l'esecuzione di servizi
aggiuntivi non precedentemente affidati in appalto o in concessione”, allo
scopo di “creare le necessarie ed urgenti opportunità occupazionali per i
lavoratori impegnati nei lavori socialmente utili”, mediante la “costituzione
di apposite società miste che abbiano ad oggetto attività uguali, analoghe o
connesse a quelle già oggetto dei progetti” LSU in corso, “a condizione che la
forza lavoro in esse occupata sia inizialmente costituita, nella misura non
inferiore al 40 per cento, dai lavoratori già impegnati nei progetti stessi,
ovvero in progetti di contenuti analoghi”, effettuando la scelta - a tale scopo
- del socio privato, anche senza l'osservanza delle procedure di evidenza
pubblica, purché si tratti di “società di capitale, anche in forma cooperativa,
che risultino aver collaborato sin dall'inizio alla promozione, gestione e
realizzazione dei progetti di lavori socialmente utili che hanno preceduto la
costituzione delle società miste”. Il comma quarto della norma richiamata ha
previsto che i commi secondo e terzo dovessero trovare applicazione fino al
31.12.1999, ma l'art. 6, d.lgs. 28 febbraio 2000, n. 81, come modificato dal
comma 71 dell'art. 52, L. 28 dicembre 2001, n. 448, ha stabilito che le
disposizioni di cui ai commi primo, secondo e terzo avrebbero trovato
applicazione fino al 31.12.2002.
Nella vicenda che si esamina, il ricorso
all'art. 10 d.lgs. n. 468/1997 (così come successivamente modificato dal d.lgs.
81/2000) contenuto nell'ordinanza commissariale n. 601/2001 risulta infondato,
poiché non sussistevano, nella specie, i presupposti per la sua applicazione.
Nella caso in esame, invero, si è proceduto
alla costituzione di una società mista senza un individuato e preesistente
progetto di lavori socialmente utili, in relazione al quale, secondo la
surriportata previsione normativa, tale costituzione si doveva porre “in
continuità”, secondo quanto, del resto, confermato dalla norma stessa, quando
discorre di occupazione dei lavoratori “già impegnati nei progetti stessi”;
inoltre, come giustamente evidenziato dalla procura attrice, anche la circolare
del Ministero del Lavoro e della Previdenza Sociale n. 100 del 26 luglio 1998,
intitolata “Lavori Socialmente Utili. Decreto Legislativo 1 dicembre 1997, n.
468 e Decreto Interministeriale 21-5-1998. Prime direttive attuative"
(all. n. 19 al fascicolo di Procura), ha contribuito a legittimare siffatta interpretazione
del testo normativo, che in essa viene fedelmente - pur se sinteticamente -
riportato al punto 2.2.1, in cui si chiarisce, inoltre, che: “Tale previsione
normativa si applica alla società o ai terzi costituiti "ex novo" al
termine dei progetti LPU” (14° par. punto 2.2.1. della circolare 100/1998): nel
caso all'esame, invece, non risulta la presenza di alcun progetto LPU ultimato
in funzione del quale applicare l'art. 10 d.lgs. 468/1997, non potendosi,
quindi ritenere che l'operazione condotta sia corredata da liceità.
La gestione di un call-center affidata da
Italia Lavoro, nel corso del 1999, ad una società facente parte del medesimo
Consorzio (di cui si fa menzione nella memoria prodotta alla G.d.F. dalla STA
nel settembre 2006: cfr. all. n. 6R al fascicolo di Procura) nell'ambito delle
attività del Servizio Sanitario, in scadenza al 31.12.2001 ed impegnante oltre
32 unità di personale del bacino dei LSU, non trova alcun riferimento né negli
atti commissariali e né nella progettazione approvata.
Sotto ulteriore profilo, deve evidenziarsi,
per quanto concerne la scelta del socio della società mista, che si è proceduto
all'individuazione diretta della STA quale socio privato senza l'osservanza del
generale principio concorsuale, a dispetto del fatto che l'art. 10 d.lgs.
468/1997 consente la deroga alle procedure di evidenza pubblica, nella fase
inerente la scelta di che trattasi, soltanto ove si tratti di “società di
capitale, ..., che risultino aver collaborato sin dall'inizio alla promozione,
gestione e realizzazione dei progetti di lavori socialmente utili che hanno
preceduto la costituzione delle società miste”.
Orbene, non risulta che la STA abbia curato
la gestione e realizzazione di analogo progetto di lavori socialmente utili precedentemente
alla costituzione della PAN, in primo luogo, perché, come già dianzi osservato,
il progetto di realizzazione e di gestione di un call center per il Servizio
Sanitario Regionale affidato nel 1999 ad una società facente parte del medesimo
Consorzio non viene in alcun modo richiamato nel provvedimento commissariale
601/2001 ed, in secondo luogo, perché il progetto S.I.R.E.N.E.T.T.A. (avente ad
oggetto un sistema di monitoraggio informatico del trasporto di rifiuti),
richiamato dalla difesa per sostenere la corretta applicazione dell'art. 10
d.lgs. 468/1997 non ha previsto - come
giustamente ricordato dal P.M. di udienza - l'impiego di LSU.
Risultano, dunque, anche sotto questo
profilo, condivisibili le osservazioni, correttamente fatte proprie dal
requirente, contenute nella Relazione Territoriale sulla Campania presentata il
01.02.2006, secondo cui (pagine 38 e 39) la struttura commissariale, a dispetto
del copioso riferimento testuale a disposizioni comunitarie, non abbia tuttavia
tenuto “minimamente in conto i vincoli di pubblicità e concorsualità, sempre di
fonte comunitaria ..., regolanti la scelta del partner privato chiamato a
formare la società mista di gestione del progetto”, nonostante la
giurisprudenza del G.A., allineata sotto tale profilo a quella della Corte di
Giustizia C.E., abbia rimarcato “che l'affidamento diretto di un appalto
pubblico ad una società mista pubblico-privata, pregiudica l'obiettivo di una
effettiva e libera concorrenza tra le imprese e contrasta con il principio della
parità di trattamento degli interessati”; eppure - prosegue la Relazione -
l'art. 5 T.U.E.L. (d.lgs. 267/2000) impone, ai fini della scelta del socio
privato, lo svolgimento di apposite gare secondo procedure ad evidenza
pubblica, idonee a garantire l'osservanza delle disposizioni interne e
comunitarie in materia di concorrenza.
Come, poi, giustamente posto in rilievo
nella Relazione sulla verifica amministrativo-contabile eseguita dall'I.G.F. e
datata 15.12.2005, le attività per le quali è consentito, ai sensi dell'art. 10
d.lgs. 468/1997, costituire società miste preposte a gestire progetti
prevedenti l'impiego di LSU sono quelle che “rientrano ... nella gestione
ordinaria delle regioni e degli enti locali e che esulano certamente dalla
gestione straordinaria dell'emergenza rifiuti, considerati i caratteri di
eccezionalità e temporaneità che dovrebbero contraddistinguerla”.
Conseguentemente, ed anche sotto il profilo
appena posto in rilievo, appare evidente l'ingiustificato travalicamento dei
propri compiti istituzionali in cui si è concretata l'emissione dell'ordinanza
commissariale n. 601/2001, risultando infondata la deduzione difensiva,
proposta dall'avv. Raimondo Nocerino nel corso dell'odierna udienza, secondo
cui al Commissario Straordinario di Governo per l'Emergenza rifiuti è
riconosciuta la generale facoltà di predisporre progetti socialmente utili e di
promuovere la costituzione di società miste, poiché tale facoltà, prevista
dall'art. 2 dell'ordinanza M.I. n. 2560 del 02.05.1997 (depositata in copia dal
medesimo difensore in udienza), limita la predisposizione di progetti LSU
all'”attuazione degli interventi di propria competenza, con specifico riguardo
al conseguimento degli obiettivi di raccolta differenziata” e, per quanto
concerne la promozione della costituzione di società miste, prevede che essa
sia finalizzata all'”attuazione di quanto previsto dal comma 21 dell'articolo 1
del decreto legge 1 ottobre 1996 n. 510, convertito, con modificazioni, dalla
legge 28 novembre 1996, n. 608”, disposizione che, dettata nell'ambito delle
“Disposizioni urgenti in materia di lavori socialmente utili, di interventi a
sostegno del reddito e nel settore previdenziale”, riproduce in modo pressoché
pedissequo le disposizioni dettate dall'art. 10 d.lgs. 468/1997, già dianzi
riportate.
Infine, sul punto, non si ritiene di poter
condividere l'ulteriore assunto difensivo, secondo cui il parere reso
dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato in data 06.11.2002 legittimerebbe
l'iniziativa sotto il significativo aspetto della costituzione della società
mista con contestuale impiego di LSU, perché l'Avvocatura Distrettuale,
interpellata specificamente sulla cedibilità gratuita alla Regione di quote
societarie di proprietà del Commissariato di Governo, si esprime positivamente
esclusivamente sul punto, osservando che “l'istituzione di un commissariato
straordinario governativo non implica una stabile avocazione di competenza allo
stato”, ma rappresenta “un ausilio dell'amministrazione centrale a quella
locale, per l'avvio di un processo che da quest'ultima deve essere recepito e
condotto in regime ordinario”, e non riguardando affatto la legittimità
dell'iniziativa intrapresa con l'ordinanza commissariale n. 601/2001 (cfr. all.
n. 1 bis al fascicolo di Procura).
3.2.C Ancora in ordine
all'illecito depauperamento del patrimonio pubblico derivato dalla costituzione
della PAN al fine di gestire il cd. Progetto SOSA approvato con l'ordinanza
commissariale n. 601/2001, va osservato che ha fortemente inciso sull'inutile
dispendiosità dell'iniziativa l'estensione della progettazione oggetto
dell'ordinanza stessa all'intero complesso delle PP.AA. in assenza di
qualsivoglia coinvolgimento delle stesse nelle fasi sia di programmazione delle
commesse e sia di assunzione dei necessari impegni finanziari, cui si è
accennato al punto 3.2.A che precede.
Invero, soltanto nelle premesse dell'atto
si dice “RITENUTO che sia doveroso fornire il necessario impulso, i mezzi, le
professionalità e le energie agli Enti pubblici e Privati istituzionalmente
impegnati”, mentre alla lettera E del dispositivo è affermato che “con
successivo provvedimento da emanare, sentite e d'intesa con le altre
Amministrazioni Pubbliche interessate, saranno fissati gli ulteriori termini
attinenti la gestione delle strutture realizzate a far data dal 01 gennaio
2003”.
L'estensione in parola, che è di natura sia
soggettiva e sia oggettiva, avrebbe dovuto essere preventivamente delineata e
successivamente attuata, poiché senz'altro qualsivoglia progetto di “call
center”, nella sua ideazione, richiede, per essere realizzato e fornire le
informazioni ambientali, che si ineragisca con le varie PP.AA. e che ci si
avvalga del collegamento con le varie strutture di competenza ambientale per
ottenere le informazioni da rendere al cittadino.
Tuttavia, nel caso di specie, risulta
assente una qualsiasi preventiva verifica di interesse o disponibilità in tal
senso di altri soggetti pubblici potenzialmente interessati (quali Comuni,
Province, AASSLL, Autorità di Bacino, Arpac, Enti di ricerca etc.). Neanche
successivamente, del resto, si è avuta una corrispondenza con altre pubbliche
amministrazioni in merito all'attuazione della progettata “informazione
ambientale” (cfr. relazione G.d.F. del 10.10.2006, pag. 4, punto 2 ed all. n.
17 alla stessa).
Nella convenzione n. 94 stipulata in forma
pubblica amministrativa in data 31 dicembre 2001 tra il Commissario delegato ed
il Consorzio S.T.A., viene data attuazione alla citata ordinanza n. 601/2001,
precisandosi all'art. 2 che il progetto della STA approvato sarà curato dal
Consorzio, e per esso dalla Società mista, per il periodo di 60 mesi, mentre
all'art. 3, in cui è fissato l'impegno assunto a carico del Commissario, così
si dispone: “L'impegno finanziario assunto, giusta Ordinanza 601/2001, dal
Commissario delegato, sino al 31.12.2002, ammonta ad Euro 3.098.741,39 (lire 6
miliardi), tale importo è comprensivo della quota di partecipazione al capitale
sociale della “Società mista” da costituire e dell'onere scaturente
dall'acquisizione della proprietà delle strutture da realizzare; con successivo
provvedimento da emanare, sentite e d'intesa con le altre Amministrazioni
Pubbliche interessate che, giusta la legislazione comunitaria, dovranno
provvedere all'iscrizione nei propri Bilanci della voce stanziamento per la
“informazione ambientale”, saranno fissati gli ulteriori termini attinenti la
gestione delle strutture realizzate a far data dal 01 gennaio 2003”.
Il riportato art. 3 della convenzione
ripropone le lettere d) ed e) del dispositivo dell'ordinanza 601, precisando,
in aggiunta, che da altre Amministrazioni Pubbliche vi dovrà essere uno
stanziamento di bilancio per l'informazione ambientale.
Quindi, giustamente la Procura attrice ha
rilevato che “sono indefiniti i soggetti che dovrebbero garantire l'esecuzione
e, conseguentemente, la copertura finanziaria del progetto, quale realizzata da
un ipotizzato stanziamento per l'informazione ambientale” e che la predetta
previsione convenzionale è violativa della disposizione dell'art. 2, comma 5,
del d. lgs. 468/1997, ove si prevede che: “ … i progetti di lavori di pubblica
utilità, predisposti dalle Amministrazioni pubbliche di cui all'articolo 1,
comma 2, del decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29, e dagli enti pubblici
economici, sono corredati dalle delibere di cui all'articolo 10, comma 1,
recanti gli impegni in ordine alle opzioni ivi previste e ai conseguenti
stanziamenti di bilancio”.
Conferma di tali osservazioni è
individuabile nel piano industriale economico anno 2005 della PAN allegato
all'ordinanza n. 14/2005 del Commissario di Governo per l'Emergenza Bonifiche e
Tutela delle Acque nella Regione Campania, con la quale si è effettuato un
primo ripianamento delle perdite societarie con conseguente ricapitalizzazione
della società PAN.
Nel piano, invero, si legge che: “I limiti
al lavoro sono relativi non solo all'urgenza relativa all'elaborazione del
“piano” ma soprattutto alla carente definizione della commessa a cui fare
riferimento per la costruzione del piano stesso. Infatti, la società come è
noto, è fortemente caratterizzata dalla dipendenza dagli Enti locali ed in
particolare dall'attribuzione di specifiche commesse da parte soprattutto dei
soci committenti. Allo stato la mancata definizione contrattuale e conseguente
assegnazione delle commesse, sulle quali la società dovrà svolgere la sua
attività, condiziona fortemente il giudizio sulla continuità delle attività
dell'azienda, e ciò indipendentemente da un altro fattore e cioè quello
relativo alla perdita conseguita nell'esercizio 2004 che erode
completamente il capitale sociale, con la conseguente necessità di ripianare la
perdita e ricostituire il capitale sociale almeno al minimo legale. Solo la
puntuale definizione delle commesse può dare la necessaria copertura dei costi”
(cfr. all. n. 19 alla relazione G.d.F. del 10.10.2006).
La gestione della PAN, dunque, è risultata
enormemente fallimentare, con perdite elevate e con prospettive future più che
desolanti, tali da provocare di recente la fuoriuscita del socio privato, con la
successiva instaurazione di contenziosi con scopo risarcitorio nei confronti
del Commissario di Governo, come già anticipato nella premessa in fatto.
Infatti, le attività attribuite alla
società si delineano a loro volta di limitato orizzonte temporale, non
certamente a causa della mala gestio di carattere esclusivamente
imprenditoriale imputabile ad avviso della difesa del convenuto agli
amministratori della PAN, ma a cagione dell'assunzione dell'iniziativa in tempi
che è eufemistico definire estremamente brevi, per realizzare scopi di
stabilizzazione occupazionale estranei alla gestione commissariale
caratterizzata da temporaneità e da straordinarietà, nonché in assenza di
qualsivoglia assenso-assunzione d'impegno finanziario da parte di altri organismi
pubblici.
Inoltre, il provvedimento commissariale ha
trascurato di considerare due fondamentali aspetti:
A. Ai sensi dell'art. 3 della legge n.
61/1994 sono le A.R.P.A. (Agenzie Regionali per la Protezione Ambientale) che “
devono fornire il supporto tecnico scientifico necessario per la pianificazione
e gli interventi a livello regionale, gestire l'informazione ambientale
regionale, organizzare programmi di educazione e formazione ambientale e
soprattutto, effettuare i controlli e le azioni di prevenzione ambientale
tramite le proprie strutture tecniche presenti sul territorio”, e, secondo
l'art. 5 della legge regionale n. 10/1998, che disciplina le funzioni
dell'A.R.P.A.C. (Ente strumentale della Regione Campania), l'Agenzia in parola
è preposta, oltre che allo svolgimento delle attività e dei compiti di
interesse regionale di cui all'art. 1 legge n. 61 /1994, anche dell'attività
finalizzata a fornire previsioni, informazioni ed elaborazioni microclimatiche
e metereologiche, dell'attività di sensibilizzazione e informazione
dell'opinione pubblica sui temi ambientali, nonché all'organizzazione e
gestione del sistema informatico regionale per l'ambiente ed a qualsiasi altra
attività collegata alle competenze regionali in materia ambientale. Non a caso,
infatti, con nota n. 278/S.P. del 28.01.2004, indirizzata al Commissario di
Governo, l'Assessore alle Politiche Territoriali e Ambiente della Regione
Campania suggerisce il trasferimento all'A.R.P.A.C. della quota di azioni
assegnate a titolo gratuito alla Regione con ordinanza commissariale n.
228/2002 (cfr. all. n. 5G al fascicolo di Procura).
B. La costituzione della PAN per la
realizzazione e la gestione del cd. Progetto SOSA, inoltre, risulta
illegittimamente sovrapporsi rispetto alle funzioni destinate agli Uffici per
le Relazioni con il Pubblico istituiti presso le PP.AA., cui l'art. 8 della
legge n. 150/2000 (recante la disciplina delle attività di informazione e di
comunicazione delle Pubbliche Amministrazioni) affida il compito di garantire
l'esercizio dei diritti di informazione, con adozione di sistemi di
interconnessione telematica, nonché la reciproca informazione fra l'URP stesso
e le altre strutture operanti nell'amministrazione, oltre che fra gli UU.RR.PP.
delle varie amministrazioni (cfr. artt. 10 e 11 del d.lgs. 165/2001).
Il requirente ha giustamente rilevato,
“pertanto, come sia stata gravemente carente da parte del Commissario la
valutazione sulla sussistenza dei presupposti per dare vita al progetto e sulla
sua effettiva utilità e attuabilità, anche in relazione alle competenze ed al
concorso della altre amministrazioni”, il che conferma la condivisibilità della
prospettazione attorea in punto di illecito travalicamento, da parte del
Commissario Delegato, dei propri compiti istituzionali specificamente diretti
al superamento della situazione emergenziale.
4. L'iniziativa, la cui
illiceità è ampiamente descritta nelle considerazioni che precedono, ha dato
luogo ad un rilevante impegno finanziario cui non è corrisposta alcuna utilità
per la collettività amministrata, di modo che deve ravvisarsi la sussistenza,
nel caso all'esame del Collegio, di un danno ingiusto e risarcibile subito
dalla collettività amministrata.
Il progetto “Call Center Ambientale - SOS.A
- S.O.S. Ambiente”, infatti, è rimasto
privo di sostanziale esecuzione, com'è dato chiaramente dedurre sia dalla
lettura della citata Relazione della Commissione parlamentare, secondo cui “…
per esplicita ammissione dei vertici attuali della società mista, il call
center in questione è pressoché inattivo (quattro o cinque chiamate al giorno)
e del tutto sconosciuto agli stessi interlocutori istituzionali della struttura
commissariale, quali, ad esempio, i consorzi di bacino” (pag. 39), e sia da
quanto accertato in sede d'indagine dalla G.d.F., la quale ha specificamente
riportato che il periodo di effettiva operatività del call center in questione
è da individuare soltanto nei mesi di settembre-ottobre 2003, dovendosi per il
resto constatare una desolante inattività (4-5 chiamate al giorno, appunto):
cfr. all. nn. 10 e 17 alla relazione G.d.F. del 10.10.2006 (prospetto delle
chiamate ricevute dal call center e dichiarazioni rese dal dr. Raffaele
Busiello, presidente C.d.A. PAN in data 03.10.2006).
L'illecito esborso derivato dalla
costituzione della società mista Società Protezione Ambiente e Natura S.p.A.
(cd. PAN) è stato correttamente quantificato dalla Procura come segue:
A. € 3.667.470,67, importo costituito dalla
sommatoria dei mandati/bonifici relativi a PAN e riguardanti il progetto di call
center ambientale. Il mandato di pagamento è il n. 362 del 03.08.2005,
effettuato per € 3.167.457,27 dal Commissario di Governo per l'emergenza
rifiuti, bonifiche e tutela delle acque nella Regione Campania, mentre i
bonifici disposti in favore di PAN da Pomigliano Ambiente S.p.A., su
disposizione del Commissario Governo Emergenza rifiuti, sono il n. 68483218612
del 24.03.2003 per € 100.003,10, il n. 66843166505 del 29.04.2003 per €
100.004,10 ed il n. 15613400703 per € 300.006,20 (cfr. all. n. 19 alla
relazione G.d.F. del 10.10.2006).
B. € 253.833,50, importo corrisposto alla
PAN, con il mandato di pagamento del Commissario di Governo per l'emergenza
rifiuti, bonifiche e tutela delle acque nella Regione Campania n. 363 del
03.08.2005, a titolo di spese, commissioni bancarie ed interessi passivi dovuti
in virtù del decreto Commissariale n. 519 del 01.12.2003 (all. n. 5F al
fascicolo di Procura) con il quale, nel riconoscere il debito nei confronti
della PAN, si dà anche atto, in presenza di una cessione del credito della
società mista, “che eventuali oneri accessori, quali interessi e spese da
quantificare a seguito del soddisfacimento dell'anticipazione erogata
dall'Istituto di Credito, saranno posti a carico della struttura Commissariale
e riguardano esclusivamente le somme anticipate” (cfr. all. n. 19 alla
relazione G.d.F. del 10.10.2006).
Il danno derivante dalla somma di tali
importi, disposti dal Commissariato in relazione all'attuazione dell'ordinanza
n. 601 del 2001, è pari ad € 3.921.304,17.
5. In punto di nesso di
causalità, e ritenuta ovviamente in re ipsa la sussistenza del rapporto
di servizio tra il Commissario delegato dal Governo per l'Emergenza
rifiuti-Presidente della Regione Campania e l'Amministrazione regionale
danneggiata, non può revocarsi in dubbio, come validamente posto in rilievo dal
requirente, che “il mancato decollo del centro servizi sull'informazione
ambientale, sulla cui base è stata costituita la società mista, è stato
causato, ..., dagli evidenziati vizi ed aspetti critici dell'iniziativa, tra
cui emerge l'incauto, insufficientemente ponderato e non consentito intervento
dell'organo straordinario governativo, avvenuto presupponendo l'interesse e
collaborazione, anche e soprattutto finanziaria, di altre non preventivamente sentite
né individuate amministrazioni”.
Tale ponderazione, effettuata con le
vistose ed illecite carenze precedentemente evidenziate, era rimessa in via
esclusiva all'ex Commissario delegato dal Governo al superamento della situazione
emergenziale, in ragione delle considerazioni che seguono.
L'istituto del commissariamento in materia
di rifiuti rappresenta un modello di azione amministrativa straordinaria nel
campo della gestione dei rifiuti, che non trova una fonte normativa specifica,
ma viene adottato in riferimento agli interventi urgenti in materia di
protezione civile. Esso è stato successivamente pienamente legittimato dalla
Corte Costituzionale con la sentenza n. 127 del 1995, con la quale è stato
stabilito che spetta allo Stato, e per esso al Presidente del Consiglio dei
Ministri, ricorrere allo stato di emergenza, a norma dell'articolo 5 comma 1
della legge 24 febbraio 1992, n. 225, in ordine alla situazione
socio-economico-ambientale di una regione, sulla base degli elementi
evidenziati dai competenti organi statali e regionali.
Il ricorso alla nomina di un «Commissario
straordinario» rientra nell'ambito dell'organizzazione amministrativa come
evento di controllo sostitutivo tra enti; esso acquista un carattere peculiare
quando riguarda competenze attribuite dalla legge alle Regioni. Ulteriore
specificità deve essere attribuita alla figura del Commissario straordinario
per la protezione civile, al cui fondamento normativo si richiamano le numerose
ordinanze del Dipartimento della protezione civile della Presidenza del
Consiglio dei ministri che, nel corso degli anni, sono intervenute per nominare
commissari straordinari per l'emergenza rifiuti, prorogare il loro mandato,
specificare limiti e modalità dei compiti attribuiti.
La gestione commissariale, in altri
termini, si caratterizza per la sua centralizzazione e per la sua
concentrazione in capo, inizialmente, al solo Prefetto, ritenuto il solo organo
di Governo in grado di sostituirsi a livello territoriale a tutti gli altri
enti territoriali coinvolti a vario titolo e preposto quindi a gestire i poteri
commissariali straordinari, e successivamente, con l'affiancamento del
Presidente della Giunta della regione «commissariata», al fine di
personalizzare, contemporaneamente concentrandola in un organo unisoggettivo
munito di investitura governativa, l'effettiva partecipazione delle entità
regionali all'esercizio «emergenziale» della gestione del ciclo dei rifiuti.
Per quanto osservato, non può che
ravvisarsi sussistente l'ascrivibilità in via esclusiva dell'insorgenza
dell'illecito esborso dianzi descritto e quantificato, alla condotta avventata
e negligente tenuta nella conduzione della vicenda all'esame dall'ex
Commissario delegato dal Governo all'emergenza rifiuti in Campania Antonio
BASSOLINO.
6. La responsabilità
dell'indicato danno viene ritenuta attribuibile a titolo di colpa grave,
secondo la prospettazione della Procura, al predetto Commissario di Governo per
l'emergenza rifiuti, bonifiche e tutela delle acque nella Regione Campania,
avendo egli adottato gli atti relativi all'approvazione del progetto presentato
dalla STA ed alla costituzione della PAN, cioè, in particolare, l'ordinanza n.
601/2001 più volte dianzi citata.
In effetti, in considerazione delle notevoli
anomalie e rilevanti illegittimità precedentemente evidenziate, il
comportamento tenuto dall'ex Commissario per l'emergenza rifiuti Antonio
BASSOLINO è da qualificare quale gravemente colposo.
Invero, dagli atti di causa,
dettagliatamente sopra analizzati, risulta, in buona sostanza, che nel periodo
intercorrente tra la metà di dicembre del 2001 ed il 1° gennaio 2002 è stata
concentrata tutta l'acquisizione/valutazione degli atti relativi
all'affidamento del progetto cd. SOSA, prevedente l'impiego di almeno cento
LSU, ad una società mista da costituire (poi denominata PAN): il commissariato
ha accolto il progetto, ne ha riconosciuto la validità, ha adottato l'ordinanza
ed ha dato il via libera a costituire una società in meno di quindici giorni.
E' questo il quadro sintetico che descrive
la vicenda oggetto del giudizio.
La circostanza che l'iniziativa in
contestazione, intrapresa in tempi deliberativi assai ristretti per
l'approssimarsi della scadenza del 31 dicembre 2001 (solo successivamente
prorogata), risponda essenzialmente all'esigenza di assumere e stabilizzare
lavoratori socialmente utili e non a problematiche emergenziali in materia
ambientale (rifiuti, bonifiche e tutela delle acque), così come rilevato dalla
Commissione parlamentare d'inchiesta sul ciclo dei rifiuti nella menzionata
relazione, non consente di riconoscerne la legittimità, bensì, al contrario,
impone ancor più di evidenziare come l'ampia portata dell'iniziativa di cui
all'ordinanza 601/01 palesemente non rientri nei compiti istituzionali del
Commissario.
Come giustamente rilevato nell'atto
introduttivo del giudizio, “i poteri attribuiti al Commissario trovano non solo
giustificazione nell'emergenza ma, in funzione di quest'ultima, anche una
naturale limitazione, dettata dalla ragione stessa della particolare
legittimazione dell'intervento straordinario”.
Valga richiamare, in proposito, le
disposizioni contenute nell'art 5 della legge 225/1992, istitutiva della
Protezione Civile, riguardanti “Stato di emergenza e potere di ordinanza”,
secondo cui, una volta deliberato dal Consiglio dei ministri (o, per sua
delega, dal Ministro per il coordinamento della protezione civile) lo stato di
emergenza in presenza del verificarsi degli eventi di cui all'articolo 2, comma
1, lettera c) (calamità naturali, catastrofi o altri eventi che, per intensità
ed estensione, debbono essere fronteggiati con mezzi e poteri straordinari), la
medesima Autorità ministeriale può avvalersi, per l'attuazione degli interventi
previsti dai commi 2° e 3° dello stesso articolo (interventi di emergenza ed
altri comunque intesi a scongiurare ulteriori situazioni di pericolo per
persone e cose), di commissari delegati, con provvedimento di delega che “deve
indicare il contenuto della delega dell'incarico, i tempi e le modalità del suo
esercizio”. L'attuazione degli interventi di che trattasi - prosegue l'art. 5
in parola - legittima il Ministro preposto o il Commissario all'uopo delegato
ad adottare “ordinanze in deroga ad ogni disposizione vigente”, purché emanate
“nel rispetto dei principi generali dell'ordinamento giuridico”, nonché
“motivate” ed indicative “delle principali norme a cui si intende derogare”.
Orbene, così richiamata la disposizione
attributiva ai commissari delegati per stati di emergenza del potere di emanare
ordinanze “in deroga”, appare immediatamente evidente l'infondatezza
dell'assunto difensivo, secondo cui, posto che l'ordinanza n. 601/2001 dovrebbe
ritenersi intesa ad attuare una finalità emergenziale, il medesimo
provvedimento costituirebbe mero “atto di indirizzo e programmatorio”, privo di
immediata efficacia vincolante per i contraenti, da attribuire, invece alla
convenzione successivamente stipulata e registrata al n. 94 del 31.12.2001 del
repertorio. Invero, siffatti provvedimenti sono così strutturati proprio per
disciplinare con efficacia immediata e diretta situazioni abbisognevoli di
rapide soluzioni.
Le ordinanze extra ordinem, infatti,
possono essere adottate in deroga ad ogni disposizione vigente, ma
soggiacciono, nel contempo, a precisi limiti, quali il rispetto dei principi
generali dell'ordinamento, l'obbligo di motivazione, l'indicazione delle
principali norme giuridiche cui si intende derogare, il rispetto degli
stabiliti limiti temporali. Si tratta di impedire che le deroghe apportate al
quadro normativo vigente, finiscano nella sostanza per determinare uno
stravolgimento dello stesso. Ed invero, il potere di adottare ordinanze in
deroga non può che dar luogo a “deroghe temporalmente limitate non anche ad
abrogazione o modifica di norme vigenti” (Corte Costituzionale, sentenze nn.
127/1995, 418/1992, 201/1987, 4/1977 e 8/1956; Cons. di Stato, Sez. V, sentenze
nn. 6809 e 6280/2002; Cons. di Stato, Sez. IV, sentenza n. 197/98).
Orbene, la sussistenza in capo al convenuto
dell'elemento soggettivo della colpa grave è testimoniata dal fatto che egli
non poteva non essere consapevole della propria investitura, quale organo
commissariale, finalizzata alla gestione dell'emergenza mediante l'esercizio
dei poteri attribuitigli, ivi compresa l'emanazione di ordinanze extra
ordinem, da adottare, peraltro, nel rispetto dei principi, individuati
dalla Consulta e dalla giurisprudenza amministrativa, dianzi ricordati.
Quindi, delle due l'una: o l'ordinanza n.
601/2001 non si strutturava sul modello e sull'efficacia dell'ordinanza cd. “in
deroga”, ed allora non avrebbe mai potuto prescindere dall'attenta valutazione
degli atti relativi all'esame del progetto cd. SOSA ed all'affidamento della
sua realizzazione e gestione ad una società mista prevedente l'impiego di un
certo numero di LSU - cioè dalla corretta applicazione delle disposizioni
normative dianzi richiamate ed analizzate e che sono state, nella specie,
palesemente disattese; oppure si trattava di un'ordinanza extra ordinem, ed
in tal caso non avrebbe potuto essere adottata se non al fine di fronteggiare
situazioni di pericolo o maggiori danni a persone o a cose, mediante l'esercizio di un'amplissima
potestà discrezionale, che trova un limite rigoroso, attesi i principi
costituzionali in gioco, nell'effettiva esistenza di una situazione di fatto -
consistente in calamità naturali, catastrofi o altri eventi emergenziali -
richiedente, per intensità ed estensione, l'utilizzo di mezzi e di poteri
straordinari, stante la comprovata impossibilità di potere altrimenti far
fronte alla situazione medesima - la quale, nel caso di specie, era del tutto
priva delle caratteristiche emergenziali di che trattasi, per quanto dianzi
evidenziato.
Inoltre, va osservato, sempre in punto di
elemento soggettivo dell'illecito amministrativo-contabile rilevato, che non
solo l'ex Commissario di Governo per l'Emergenza Rifiuti ha utilizzato il
proprio potere di emanare ordinanze al di fuori dei limiti imposti dalle
surrichiamate disposizioni attributive del potere medesimo e disciplinanti i
presupposti e le modalità del relativo esercizio, ma anche, nel disporre la
costituzione della società mista unitamente al socio privato Consorzio S.T.A.
per la gestione del progetto cd. SOSA mediante l'impiego di LSU, ha assunto sostanzialmente
l'impegno a prevederne la gestione mediante il coinvolgimento di altri Enti,
gestione che, invece, è mancata del tutto, per cui attualmente PAN non ha
commesse a sufficienza neppure per sopravvivere, ed i lavoratori LSU preposti
al progetto SOSA risultano quasi completamente inutilizzati; di modo che deve
rilevarsi che anche l'impegno in parola è stato assunto con ingiustificabile
avventatezza, improntata ad un evidente disinteresse circa il corretto uso dei
propri poteri istituzionali ed in ordine alle conseguenze dannose per il
patrimonio pubblico suscettibili di derivare da siffatta condotta negligente.
Per quanto dianzi osservato, il Collegio
ritiene ravvisabile, nel caso all'esame, la sussistenza in capo al convenuto
dell'elemento soggettivo della colpa grave.
7. Riconosciuta, quindi,
la responsabilità amministrativa di Antonio BASSOLINO in qualità di Commissario
di Governo per l'Emergenza Rifiuti, Bonifiche e Tutela delle Acque, il
Collegio, nel procedere alla definitiva quantificazione dell'ammontare del
danno che egli è tenuto e risarcire in favore dell'erario per effetto della
presente pronuncia, ritiene, anche in accoglimento del rilievo operato in
merito dallo stesso P.M. di udienza, che sussistano le condizioni per
esercitare il potere riduttivo previsto dall'art. 52 del R.D. 12 luglio 1934
n.1214, in relazione alla obiettiva circostanza - certamente non rilevante al
grado di completa esimente, per le considerazioni dianzi esposte - che
l'iniziativa che ha costituito illecito depauperamento del patrimonio pubblico
nei suindicati termini, aveva tuttavia finalità di stabilizzazione
occupazionale, senz'altro non rientrante nelle finalità istituzionali del
commissariato e sicuramente costituente illecito esborso erariale per la
sostanziale inutilità per la collettività dell'impiego degli LSU chiamati a
partecipare al progetto cd. SOSA, ma in concreto meritevole, per le ragioni
solidaristiche sottostanti, di dare luogo ad equitativa riduzione dell'addebito
da € 3.921.304,17 ad € 3.200.000,00, importo comprensivo di rivalutazione
monetaria, ma gravato da interessi legali dalla data di pubblicazione della
presente sentenza al soddisfo.
9. Per quanto riguarda,
infine, le spese di giudizio, queste, ai sensi dell'art. 97 c.p.c. seguono la
soccombenza.
P.Q.M.
La Corte de
Conti
Sezione
Giurisdizionale per la Regione Campania
1. respinge la richiesta d'integrazione del
contraddittorio;
2. condanna il signor Antonio BASSOLINO al pagamento, in favore della Regione Campania, della
somma complessiva di € 3.200.000,00, determinata con esercizio del potere
riduttivo e, dunque, comprensiva di rivalutazione monetaria.
Detta somma sarà gravata di interessi dalla
data di pubblicazione della presente sentenza al soddisfo.
Il predetto soggetto è, poi, tenuto al
pagamento, nei confronti dell'erario, delle spese di giustizia che si liquidano
in euro 835,08.
Così deciso in Napoli, nella camera di
consiglio del giorno 6 dicembre 2007.
IL I REF. ESTENSORE IL PRESIDENTE
(Rossella Cassaneti) (Salvatore Staro)
Depositata in Segreteria il 27
Dicembre 2007.
Il
Dirigente della Segreteria
F.to
Volpe