Nuova normativa sulle vittime da nanoparticelle e uranio impoverito: prima applicazione giurisprudenziale

Avvocato Andrea Bava

 

L’anno scorso su LA PREVIDENZA del 16.07.2012 è stato pubblicato un mio articolo sul tema della normativa per i soggetti esposti, materia recentissima, complessa e delicata, finalizzata a dare risposta alle istanze di giustizia e tutela di tante, troppe famiglie che hanno visto giovani vigorosi ammalarsi e spesso perire per patologie tumorali dopo aver partecipato a contesti operativi in zone interessate da eventi  bellici, o comunque dopo essere stati a contatto in vario modo con situazioni potenzialmente a rischio.

Recentissima è la sentenza qui in commento, che per la prima volta tratta esplicitamente la materia della concessione dei benefici assistenziali in merito (ossia, con riferimento a problematiche non risarcitorie, ma legate alla normativa specifica del settore).

La disamina della sentenza presuppone un richiamo alla normativa che essa utilizza.

La figura dei “soggetti esposti a emissioni nocive” è divenuta destinataria, via via, dei medesimi benefici delle Vittime del Dovere.

 

 

Con l’art. 2 commi 78 e 79 legge 244/07 si disponeva inizialmente :

 

COMMA 78 Autorizzazione di spesa al fine del riconoscimento della causa di servizio per il personale militare e civile per esposizione all'uranio e materiale bellico 

78. Al fine di pervenire al riconoscimento della causa di servizio e di adeguati indennizzi al personale italiano impiegato nelle missioni militari all'estero, nei poligoni di tiro e nei siti in cui vengono stoccati munizionamenti, nonché al personale civile italiano nei teatri di conflitto e nelle zone adiacenti le basi militari sul territorio nazionale, che abbiano contratto infermità o patologie tumorali connesse all'esposizione e all'utilizzo di proiettili all'uranio impoverito e alla dispersione nell'ambiente di nanoparticelle di minerali pesanti prodotte dalle esplosioni di materiale bellico, ovvero al coniuge, al convivente, ai figli superstiti , ai genitori, nonché ai fratelli conviventi e a carico qualora siano gli unici superstiti in caso di decesso a seguito di tali patologie, è autorizzata la spesa di 10 milioni di euro per ciascun anno del triennio 2008-2010.

 

COMMA 79

Modalità e termini per la corresponsione delle misure di sostegno.

79. Con regolamento da emanare entro sessanta giorni dalla data di entrata in vigore della presente legge ai sensi dell'articolo 17, comma 1, della legge 23 agosto 1988, n. 400, su proposta del Ministro dell'interno, di concerto con il Ministro della difesa e con il Ministro della salute, sono disciplinati i termini e le modalità per la corresponsione ai soggetti di cui al comma 78 ed entro il limite massimo di spesa ivi stabilito delle misure di sostegno e tutela previste dalle leggi 13 agosto 1980, n. 466, 20 ottobre 1990, n. 302, 23 novembre 1998, n. 407, e 3 agosto 2004, n. 206

 

Interveniva dunque  il decreto di attuazione con il DPR 3 marzo 2009 , n. 37 (in Gazz. Uff., 22 aprile, n. 93). – “Regolamento per la disciplina dei termini e delle modalita' di riconoscimento di particolari infermita' da cause di servizio per il personale impiegato nelle missioni militari all'estero, nei conflitti e nelle basi militari nazionali” ove si prevedeva appunto la corresponsione della speciale elargizione, prevista già per le vittime del dovere ai sensi della legge 244/07.

 

Il D.p.r. 37 si riferiva all'articolo 2 comma 2  “a) il personale militare e civile italiano impiegato nelle missioni militari all'estero”… 2, “che abbiano contratto menomazioni all'integrita' psicofisica permanentemente invalidanti o a cui e' conseguito il decesso, delle quali l'esposizione e l'utilizzo di proiettili all'uranio impoverito e la dispersione nell'ambiente di nano-particelle di minerali pesanti prodotte da esplosione di materiale bellico abbiano costituito la causa ovvero la concausa efficiente e determinante”.

 

La norma poneva  alla domanda un limite decadenziale, fissando  “termine perentorio di sei mesi successivi dalla data di entrata in vigore del presente regolamento”.

 

Successivamente la normativa veniva recepita nel Nuovo Ordinamento Militare, e eliminando l’assurdo termine di decadenza inizialmente fissato.

 

Il Nuovo Ordinamento Militare interveniva disciplinano da una parte la affine categoria (per certi versi, genus) delle Vittime del Dovere, dall’altra trattava espressamente quella che in effetti è la species  dei Soggetti Esposti (pur, ovviamente, con alcune importanti differenze, principalmente legate alla validità anche per comuni cittadini, ove esposti anch’essi in particolari condizioni). 

 

Con il D.Lgs. 15 marzo 2010, n. 66, Codice dell'ordinamento militare, entrato in vigore il 09/10/2010, è stata sostituita integralmente la normativa richiamata legata all’art. 2 commi 78 e 79 legge 244/07 (ponendosi fine al termine decadenziale prima introdotto).

 

Come già spiegato nel precedente mio intervento, nel Nuovo Codice dell’Ordinamento Militare le due categorie di Vittime del Dovere sono divenute destinatarie di norme di contenuto praticamente sovrapponibile.

 

Gli articoli 1904 (in tema di vittime del dovere da esposizione a particolari condizioni) e  1907 (esposizione a emissioni nocive) del nuovo codice dell'ordinamento militare sono in rapporto di genere a specie come le due categorie cui si riferiscono.

 

L’art. 1904  del Nuovo Codice dell’Ordinamento Militare fornito dal D.Lgs 66/2010, (in appresso, N.C.O.M) richiama la nozione di vittima del dovere (disciplinata dall'articolo 1 commi 562 seguenti legge 266/05) che in particolare si riferisce, comma 564,  ai soggetti “che abbiano contratto infermita' permanentemente invalidanti o alle quali consegua il decesso, in occasione o a seguito di missioni di qualunque natura, effettuate dentro e fuori dai confini nazionali e che siano riconosciute dipendenti da causa di servizio per le particolari condizioni ambientali od operative” tali essendo (art. 1 comma c d.p.r. 243/06) le condizioni comunque implicanti l'esistenza od anche il sopravvenire di circostanze straordinarie e fatti di servizio che hanno esposto il dipendente a maggiori rischi o fatiche, in rapporto alle ordinarie condizioni di svolgimento dei compiti di istituto.

 

L’art. 1907 N.C.O.M. con il richiamo all’art. 603 st. l.  tutela il personale italiano che, in occasione o a seguito di missioni di qualunque natura effettuate entro e fuori i confini nazionali, abbia contratto infermita' o patologie tumorali per le particolari condizioni ambientali od operative, al personale impiegato nei poligoni di tiro e nei siti dove vengono stoccati munizionamenti, nonche' al personale civile italiano nei teatri operativi all'estero e nelle zone adiacenti alle basi militari sul territorio nazionale, che abbia contratto le stesse infermita' o patologie tumorali connesse alle medesime condizioni ambientali

 

Le conseguenze giuridiche della applicazione dei benefici alle due situazioni, da una parte, il soggetto equiparato a vittime del dovere per le particolari condizioni ambientali e operative, e, dall’altra, del soggetto “che, in occasione o a seguito di missioni di qualunque natura abbia contratto infermita' o patologie tumorali per le particolari condizioni ambientali od operative, sono realtà esattamente le stesse, visto che:

 

- il d.p.r. 243/06  riconosce per gli  equiparati a vittime del dovere,   art. 1, lettera  a. per benefici e provvidenze le misure di sostegno e tutela previste dalle leggi 13 agosto 1980, n. 466, 20 ottobre 1990, n. 302, 23 novembre 1998, n. 407, e loro successive modificazioni, e3 agosto 2004, n. 206;

- Per contro l'articolo 603 del N.C.O.M. , individua gli benefici come  misure di sostegno e tutela previste dalle leggi 13 agosto 1980, n. 466, 20 ottobre 1990, n. 302, 23 novembre 1998, n. 407, e 3 agosto 2004, n. 206, 

 

Dunque, identiche leggi, ed identici benefici.

 

L’articolo da me pubblicato sosteneva dunque che, a fronte della assoluta analogia di disposizioni, dovesse egualmente trovare applicazione il principio della non necessità di prova di un diretto meccanismo causa-effetto, desumibile dall’orientamento interpretativo fornito in sede consultiva dal Consiglio di Stato con parere 2526/2010 in tema di “missioni” e   “particolari condizioni ambientali e operative”, curate specificamente  dalla specifica norma dell'articolo 1904  NCOM solo in relazione alla specifica natura radioattiva dell'agente patogeno.

 

I due presupposti infatti dovevano essere egualmente ricostruiti sulla falsariga della norma "gemella” dell’art. 1  comma 564 l. 266/05 (“missioni di qualunque natura”  e “particolari condizioni ambientali od operative”); sul punto il Consiglio di Stato in sede consultiva aveva chiarito:

 

“Con riguardo alla prima condizione, ovvero aver contratto la malattia in occasione o a seguito di “missioni di qualunque natura”, la questione di rilievo è quella del significato da attribuire al termine “missione”. Da un’analisi letterale della norma, la questione pare possa senz’altro risolversi nel senso di attribuire a tale termine il significato di attività istituzionali di servizio proprie delle Forze armate, in ragione del fatto che il citato comma 564, con il termine “missione” non può che riferirsi a un’ampia gamma di ipotesi di impiego che hanno riguardo a tutti i compiti e le attività istituzionali svolte dal personale militare, che si attuano nello svolgimento di funzioni o compiti operativi, addestrativi o logistici sui mezzi o nell’ambito di strutture, stabilimenti e siti militari, nell’area tecnico-operativa come in quella tecnico-industriale, entro o fuori i confini nazionali. Ciò anche in considerazione della definizione del termine “missione” fornita dal citato regolamento n. 243 del 7 luglio 2006 – all’articolo 1, lettera b) – ove precisa che, indipendentemente dagli scopi della missione (operativi, addestrativi o logistici), il requisito richiesto è quello dell’autorizzazione dell’autorità gerarchicamente o funzionalmente sovraordinata al dipendente, presupposto questo indefettibile dell’impiego del personale militare in qualsiasi attività.

Tale innegabile ampia accezione utilizzata dalle norme citate induce a ritenere che, ai fini del riconoscimento dell’equiparazione alle vittime del dovere, debbano essere qualificate come missioni le stesse attività istituzionali proprie del personale militare, essendo le stesse comunemente ricomprese nell’accezione del termine “missione” riferito all’impiego del personale medesimo, stante il suo significato di scopo principale o giustificazione della stessa esistenza dell’organizzazione delle Forze armate.

Cons. Stato Sez. III parere n. 2526/10 del 1.06.2010

 

Dunque, ogni forma di attività di servizio del militare, operativa, addestrativa, logistica  era da considerarsi missione ex comma 564 (e, dunque, anche ex art. 1907 N.C.O.M), a causa della peculiarità della prestazione militare: tali sicuramente dunque, ad esempio,  le missioni in Somalia e Bosnia.

 

Quanto al concetto di particolari condizioni ambientali e operative il parere così proseguiva: 

 

Per quanto concerne, poi, l’accertamento delle “particolari condizioni ambientali od operative”, la Sezione ritiene – preliminarmente – di poter escludere che nel percorso metodologico di accertamento di tali particolari condizioni si debbano individuare specifici eventi che abbiano determinato la dispersione delle micro-fibre di amianto nei luoghi di lavoro del personale militare. La possibilità di effettuare tale indagine, come afferma l’Amministrazione, sembra infatti da escludere alla luce di quanto dimostrato dalla scienza medico-legale in ordine sia al fatto che le patologie in esame non risulterebbero correlate alla cosiddetta dose killer, sia alla lunghissima gestazione delle stesse che ridurrebbe l’indagine in questione ad una probatio diabolica.

Riguardo al significato da attribuire alle “particolari condizioni”, l’articolo 1, lettera c), del regolamento chiarisce che si devono considerare tali tutti i fatti che abbiano esposto il soggetto a maggior impegno psico-fisico o a maggiori rischi in rapporto alle ordinarie condizioni di svolgimento dei compiti di istituto. Pertanto, con riferimento alla problematica amianto (ma, è da ritenere, anche con riferimento ad altre analoghe problematiche quali l’esposizione ad agenti biologici, chimici, cancerogeni, ecc.), la straordinarietà deve intendersi implicita nella stessa circostanza dell’imbarco su unità navali o del servizio in strutture o mezzi che abbiano comportato esposizione all’amianto presente su tali unità, in quanto il servizio prestato in luoghi in cui erano così diffusamente presenti gli agenti dannosi per la salute ha innegabilmente esposto il soggetto a maggiori pericoli rispetto al servizio in altre, ordinarie condizioni.

In conclusione, ai fini del riconoscimento della condizione di equiparato alla vittima del dovere, è necessario e sufficiente che il militare abbia contratto l’infermità in occasione o a seguito dello svolgimento della propria attività di servizio a bordo delle unità navali, ovvero su mezzi o in infrastrutture militari nei quali era documentabilmente presente amianto. Cons. Stato, parere 2526/10”

 

Il mio studio in sostanza riteneva potersi traslare all'esposizione a nanoparticelle i concetti espressi dal Consiglio di Stato, le “particolari condizioni ambientali od operative” dovendo dunque essere insite nel fatto stesso che il soggetto ammalatosi di patologia tumorale fosse stato inviato in contesti di impiego internazionale, anche senza la prova provata e diretta dell’episodio e della concreta incombenza in occasione della quale (la fibra di amianto, il virus letale la dose killer di radiazioni, ovvero la letale inalazione di nanoparticelle) abbia attivato quel processo tumorale che poi si è evoluto in infermità letale.

 

Poiché il sottoscritto non è un teorico, ma un pratico, tra l’altro particolarmente impegnato nella tutela del personale militare, le sopra riassunte ricostruzioni in tema di interpretazione della copertura normativa, e di contenuto dei benefici sono state tradotte in iniziative giudiziarie concrete, potendosi testare così la risposta della giurisprudenza a iniziative che si opponessero a dinieghi di benefici a militari ammalatisi di patologie tumorali potenzialmente riconducibili ad esposizione.

 

La sentenza che si  allega è, a quanto mi risulta, la primissima in tema di applicazione del nuovo regime normativo ad essere pubblicata o comunque pubblicizzata in una sede di studio e approfondimento giurisprudenziale.

 

Il caso di specie è, purtroppo, tremendo nella sua attualità, pur caratterizzandosi in modo peculiare per le modalità di esposizione.

 

La vittima, prematuramente scomparsa per un glioblastoma, era un Ufficiale del Ruolo degli Ingegneri, comandante di un gruppo meccanizzato mai di persona recatosi in scenari di conflitto, ma rimasto a contatto per molti anni con mezzi provenienti da tali contesti militari.

 

L’istruttoria militare aveva portato ad escludere l’esposizione, con conseguente diniego dei benefici.

 

La causa è stata istruita tramite consulenza medico legale volta a dare risposta al quesito se un simile tipo di esposizione fosse idonea a rispondere ai parametri normativi sopra visti.

 

La risposta fornita dal consulente medico era assolutamente positiva.

Avv. Andrea Bava

(Andrea Bava)

LaPrevidenza.it, 19/02/2013