sabato, 04 aprile 2020

Nella ripartizione dei budget sanitari verso strutture private la Asl può adottare un diverso criterio nell'esercizio della propria discrezionalità tenico amminsitrativa anche in presenza di giudicato

Consiglio di Stato sezione III, Sentenza 11.10.2016 n. 4191

 

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato  in sede giurisdizionale (Sezione Terza) ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3260 del 2016, proposto da: Casa di Cura San Camillo S.r.l., in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dagli avvocati Ernesto Sticchi Damiani C.F. STCRST41E16D862W, Giulio Petruzzi C.F. PTRGLI66R08D883D, Lucia Sardone C.F. SRDLCU55T51L049Q, con domicilio eletto presso Ernesto Sticchi Damiani in Roma, piazza San Lorenzo in Lucina, 26;

contro

Asl Taranto, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dall'avvocato Filippo Panizzolo C.F. PNZFPP62M18A662N, con domicilio eletto presso Alfredo Placidi in Roma, via Cosseria, 2;  nei confronti di Casa di Cura D'Amore, Casa di Cura Be. S.r.l., Casa di Cura Villa Verde S.r.l., Casa di Cura Arca Cittadella della Carita', Casa di Cura Villa Bianca S.r.l. non costituiti in giudizio; 

per la riforma della sentenza del T.A.R. PUGLIA - SEZ. STACCATA DI LECCE, SEZIONE I, n. 00132/2016, resa tra le parti, concernente l'esecuzione giudicato formatosi sulle sentenze. n. 1701/12 e n. 360/2013 del TAR Puglia, Lecce, concernenti l'attribuzione dei tetti di spesa per le prestazioni di ricovero negli anni 2011 e 2012.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati; Visto l'atto di costituzione in giudizio di Asl Tar; Viste le memorie difensive; Visti tutti gli atti della causa; Relatore nella camera di consiglio del giorno 8 settembre 2016 il Cons. Raffaello Sestini e uditi per le parti gli avvocati Giulio Petruzzi per sé e su delega di Ernesto Sticchi Damiani, Lucia Sardone e Filippo Panizzolo; Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

Fatto

1 - Con il ricorso in epigrafe la CASA DI CURA S. CAMILLO s.r. 1. propone appello contro la sentenza del T.A.R. PUGLIA - SEZ. STACCATA DI LECCE, SEZIONE I, n. 00132/2016, che ha respinto il proprio ricorso volto ad ottenere l'esecuzione giudicato formatosi sulle sentenze n. 1701/12 e n. 360/2013 del medesimo TAR, concernenti l'attribuzione dei tetti di spesa per le prestazioni di ricovero negli anni, rispettivamente, 2011 e 2012.

2 - In particolare, con due separati ricorsi ex art. 112 c.p.a. l'appellante aveva chiesto al TAR di ordinare all'Azienda Sanitaria Locale di Taranto di ottemperare al giudicato formatosi sulle sentenze dello stesso TAR nn. 1701/2012 e 360/2013 e, conseguentemente, di rideterminare, per gli anni 2011 e 2012 il tetto di spesa da assegnare alla Casa di Cura ricorrente in base al criterio del "posto letto pesato". L' ASL di Taranto si era costituita in entrambi i giudizi eccependo l'inammissibilità ed infondatezza del ricorso, e nelle more aveva adottato la delibera del Direttore Generale n. 77 del 24 marzo 2015, per quantificare i tetti di spesa relativi agli anni 2011 e 2012 alla stregua dei parametri indicati dalla DGR 1494/2009.

La struttura ricorrente aveva quindi notificato motivi aggiunti impugnando la predetta delibera, chiedendo di dichiararne la nullità in quanto ritenuta palesemente elusiva e violativa del giudicato formatosi in forza delle sentenze del Consiglio di Stato n. 4545/2014 e del Tar Lecce n. 1701/12 e n. 360/2013, in quanto l'ASL avrebbe utilizzato il criterio del "posto letto grezzo" in luogo di quello del "posto letto pesato", e ritenendola altresì illegittima per eccesso di potere per contraddittorietà dell'azione amministrativa e contrasto con precedenti atti amministrativi- illogicità ed irragionevolezza del provvedimento adottato (I motivo aggíunto), nonché per violazione della Convenzione Europea dei Diritti dell'uomo e dell'art. 97 Cost. (II motivo aggiunto).

L'ASL di Taranto aveva confutato le censure dedotte dalla struttura ricorrente nei motivi aggiunti, argomentando che la decisione del Consiglio di Stato n. 4645/14 non aveva statuito alcun vincolo in merito all'utilizzo del criterio del "posto letto pesato" e a tale sentenza (non a quelle di primo grado) bisognava fare riferimento in sede di ottemperanza, e che gli stessi rilievi mossi dalla Casa di Cura S. Camillo sulle statuizioni da applicare (tra quelle del TAR e quelle del CDS) per la corretta ottemperanza del giudicato attestavano l'inammissibilità del ricorso, dimostrando che il Giudice competente a definire il giudizio di ottemperanza dovesse essere il Consiglio di Stato e non il Tar adito.

3 - il TAR per la Puglia, Sede di Lecce, con la sentenza n. 132/2016 ha deciso i due ricorsi riuniti e li ha rigettati considerando che "nel caso di specie, dalle sentenze ottemperande non derivava l'obbligo, assolutamente puntuale e vincolato, di adottare, quale criterio di ripartizione dei tetti di spesa, il modello del cd. posto letto pesato. Le statuizioni di annullamento degli atti impugnati si fondavano, invero, sull'accoglimento della censura di eccesso di potere per contraddittorietà, irrazionalità, difetto di istruttoria e di motivazione delle gravate delibere dell'ASL Taranto, che avevano adottato differenti criteri, ma non obbligavano l'azienda sanitaria a seguire il criterio del "posto letto pesato" nella ripartizione del budget, lasciando alla P.A. alcuni margini di discrezionalità in sede di riedizione del potere. L'assenza di un vincolo puntuale e incondizionato al riesercizio del potere è rimarcata dallo stesso Consiglio di Stato, nella sentenza n. 4645/2014, laddove precisa che 'nell'esercizio della propria discrezionalità tecnico amministrativa l'ASL ben poteva individuare altro criterio più rispondente alle mutate esigenze ed ai sopravvenuti obiettivi'. Deve, pertanto, concludersi nel senso dell'infondatezza del ricorso per ottemperanza, avendo l'amministrazione riesercitato il potere, muovendosi nei residui spazi bianchi lasciati dal giudicato di annullamento, con l'adozione di un atto che, attraverso una nuova e articolata motivazione, mira a esplicitare, ora per allora, l'iter logico seguito dall'azienda sanitaria nella determinazione dei tetti di specialità per gli anni 2011 e 2012. "

Con la stessa sentenza il Tar ha altresì disposto: "il mutamento del rito - ai sensi dell'art. 32, comma 2, cod proc. amm. - per l'esame nel merito, con il rito ordinario, delle censure con cui si chiede l'annullamento della delibera n. 77/2015 adottata in sede di riedizione del potere. Resta salva ogni pronuncia sia in rito che nel merito". L'udienza pubblica per la discussione del giudizio è stata poi fissata per 1'11.5.2016, data nella quale la causa è stata discussa ed introitata per la decisione.

4 - In data 15.4.2016 la Casa di Cura San Camillo ha quindi notificato l'appello in epigrafe contro la predetta sentenza del TAR, deducendo, in estrema sintesi, che il TAR non avrebbe rilevato l'elusione da parte dell'ASL dell'obbligo di utilizzare, nella rideterminazione dei tetti di spesa per il 2011 e 2012, il criterio del posto letto pesato in forza delle sentenze del TAR di Lecce nn. 701/2012 e 360/2013 e della natura confermativa della decisione del C. d. S. n. 4645/2014, avendo l'ASL optato, per l'applicazione in sede di riesercizio del potere per gli anni 2011 e 2012, del criterio del posto letto grezzo, pur ritenuto illegittimo dal TAR e dal C.d.S., in quanto non conforme ai criteri di cui alla DGR n. 1494/2009.

5 -Si è costituita in appello l'ASL TARANTO, per eccepire l'inammissibilità del gravame e per rilevarne l'infondatezza, in quanto correttamente il TAR avrebbe statuito che la ASL nella rideterminazione della ripartizione dei fondi tra le strutture private per il 2011 e il 2012 non era vincolata all'utilizzo del criterio del c.d. "posto letto pesato", avendo il Consiglio di Stato, nella sentenza n. 4645/2014, espressamente ritenuto che il criterio del posto letto pesato non poteva essere, definito "collaudato", e che "...nell'esercizio della propria discrezionalità tecnico-amministrativa, l'ASL ben poteva individuare altro criterio più rispondente alle mutate esigenze ed ai sopravvenuti obiettivi" (il corsivo è trascritto dalla decisione CDS n. 4645/2014), e l'ASL con la Delibera n. 77/2015 1'ASL TA ha correttamente ottemperato al giudicato in quanto ha evidenziato le ragioni per le quali non ha inteso utilizzare il criterio del posto letto pesato ed ha supportato le determinazioni assunte con motivazione sostenuta da allegati tecnici che rendono evidenti sia l'istruttoria espletata che i presupposti su cui fonda la rideterminazione dei tetti di spesa per il 2011 e il 2012, con una complessiva rivalutazione dei fabbisogni e con l'utilizzo dei criteri di assegnazione prescritti dalla DGR n. 1494/2009.

6 - Peraltro, considera il Collegio che la difesa dell'ASL ha evidenziato, prima con memoria pur contestata di tardività dalla ricorrente, ma poi oralmente in camera di consiglio, che la Seconda sezione del TAR di Lecce, dopo aver, con la sentenza n. 132/2016 r.g. (appellata dalla Casa di Cura S. Camillo con il ricorso in epigrafe) rigettato la declaratoria di nullità della delibera di D.G. n. 77/2015 per asserita violazione di giudicato e disposto la trasformazione del rito, con la sentenza n. 1162/2016 R.G. (pubblicata il 20 luglio 2016) ha accolto i ricorsi nn. 1330/2015 e 372/2015 per difetto di motivazione ed istruttoria ed ha annullato la delibera dell'ASL TARANTO n. 77/2015. Pertanto, secondo l'ASL resistente in appello, allo stato degli atti l'appello proposto dalla Casa di Cura San Camillo è da ritenersi inammissibile o, quantomeno improcedibile.

Controbatte l'appellante che la predetta sentenza n. 1162/2016, trattandosi di pronunzia resa in primo grado, non ha valenza di cosa giudicata e, come tale, non può comportare la declaratoria di inammissibilità o di improponibilità dell'appello relativo al giudizio di ottemperanza, né, tanto meno, può incidere sulla sua decisione, essendo stato chiesto l'annullamento o la riforma della sentenza n. 132/2016 con conseguente declaratoria di nullità della DDG dell'Asl TARANTO n. 77/2015 poiché adottata in palese violazione ed elusione del giudicato portato dalle sentenze nn. 1701/2012 e 360/2013, nonché che venga ordinato alla medesima ASL di ottemperare al giudicato formatosi sulle richiamate sentenze, con conseguente nomina di un Commissario ad acta per l'espletamento delle funzioni necessarie per tale adempimento.

7 - Al riguardo, il Collegio evidenzia che l'impugnata sentenza del TAR, dopo aver statuito circa la adeguatezza e non elusività dell'adempimento dato alle proprie pregresse pronunce con la delibera dell'ASL n. 77/2015, ha rinviato, per l'esame delle ulteriori censure dedotte dall'attuale appellante contro la medesima delibera, ad una ulteriore pronuncia da rendersi secondo il rito ordinario. Conseguentemente lo stesso TAR con la nuova sentenza n. 1162/2016 R.G. pubblicata il 20 luglio 2016 (allo stato non sospesa in appello, e quindi pienamente efficace nei suoi effetti esecutivi) ha accolto i ricorsi nn. 1330/2015 e 372/2015 per difetto di motivazione ed istruttoria, ed ha quindi annullato la delibera dell'ASL TARANTO n. 77/2015.

In primo luogo, è quindi divenuta improcedibile la domanda dell'appellante volta alla declaratoria di nullità della medesima delibera n. 77/2015, posto che tale domanda è ormai priva di oggetto a seguito dell'intervenuto annullamento, ad opera della nuova sentenza, della predetta delibera, che non è quindi più esistente nel mondo giuridico e non è quindi suscettibile di poter ancora pregiudicare interessi dell'appellante attualmente meritevoli di tutela in sede giurisdizionale.

A giudizio del Collegio, peraltro, è altresì venuta meno anche l'attualità dell'interesse dell'appellante ad una pronuncia di questo Tribunale per la parte in cui l'appellata sentenza del TAR ha statuito circa la correttezza ed adeguatezza dell'esecuzione data dall'ASL, con la delibera n. 77/2015, al giudicato formatosi sulle sentenze del Tar di Lecce nn. 1701/12 e 360/13, essendo oramai venuto meno, con l'annullamento della stessa delibera n. 77/2015, lo strumento giuridico che aveva provveduto all'esecuzione e la cui esistenza era viceversa indispensabile quale parametro di riferimento al fine di valutare la correttezza dell'operato dell'Amministrazione.

Infatti, indipendentemente dalle eventuali future azioni di risarcimento qualora il definitivo assetto dei rapporti giuridici in esame dovesse evidenziare un danno da ritardo dovuto alla illegittimità della predetta delibera, a seguito dell'annullamento della stessa delibera per vizi non sostanziali- e salvi i possibili ulteriori sviluppi in sede di appello- l'Amministrazione vede riespandersi l'ambito di discrezionalità connesso al suo obbligo di dare pronto e completo adempimento alle predette sentenze.

In particolare, la sussistenza della predetta discrezionalità è sancita dallo stesso Consiglio di Stato, nella sentenza n. 4645/2014, laddove precisa che "nell'esercizio della propria discrezionalità tecnico amministrativa l'ASL ben poteva individuare altro criterio più rispondente alle mutate esigenze ed ai sopravvenuti obiettivi", precludendo in tal modo l'accoglimento, allo stato, sia della domanda di nomina di un commissario ad acta, sia delle domande di pronunce che possano risolversi una sorta di intervento interpretativo di questo Tribunale -per così dire- preventivo alle scelte di merito derivanti dal futuro esercizio del potere amministrativo.

8 - Conclusivamente, l'appello in epigrafe deve essere dichiarato improcedibile. Sussistono tuttavia giustificate ragioni, in ragione della complessità delle questioni sostanziali e processuali dedotte, per disporre la compensazione delle spese di giudizio fra le parti.

Diritto 

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo dichiara improcedibile.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 8 settembre 2016 con l'intervento dei magistrati:

Lanfranco Balucani, Presidente

Carlo Deodato, Consigliere

Massimiliano Noccelli, Consigliere

Pierfrancesco Ungari, Consigliere

Raffaello Sestini, Consigliere, Estensore

DEPOSITATA IN SEGRETERIA IL 11 OTT. 2016.
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LaPrevidenza.it, 24/10/2016