venerdì, 28 gennaio 2022

Limiti al turn over negli enti locali

Corte dei conti , Sezioni riunite, deliberazione n. 46/2011 - Dario Immordino

 

Gli enti locali sottoposti al patto di stabilità nei quali l'incidenza delle spese di assunzione non è superiore al 40% delle spese di personale, ai fini del rispetto del vincolo del 20 per cento della spesa corrispondente alle cessazioni dell’anno precedente,  devono tener conto delle assunzioni di personale a qualsiasi titolo e con qualsiasi tipologia contrattuale, e non solo di quelle a tempo indeterminato.

Motivo per cui, a decorrere dall'1/1/2011, con riferimento alle cessazioni intervenute nel 2010, alle amministrazioni nelle quali l'incidenza degli oneri di assunzione è pari o superiore al 40% delle spese correnti è fatto divieto di assumere personale a qualsiasi titolo e con qualsivoglia tipologia contrattuale, mentre i restanti enti possono procedere ad assunzioni di personale nel limite del 20% della spesa corrispondente alle cessazioni dell'anno precedente.

Lo hanno chiarito le Sezioni riunite della Corte dei conti, nel testo della deliberazione n. 46/2011, diretta a dissipare i dubbi interpretativi manifestatisi in ordine alle disposizioni contenute al citato articolo 14, comma 9 del d.l. n. 78/2010 con le quali si dispone che «E’ fatto divieto agli enti nei quali l’incidenza delle spese di personale è pari o superiore al 40% delle spese correnti di procedere ad assunzioni di personale a qualsiasi titolo e con qualsivoglia tipologia contrattuale; i restanti enti possono procedere ad assunzioni di personale nel limite del 20 per cento della spesa corrispondente alle cessazioni dell’anno precedente».

In merito alla complessa questione all’orientamento restrittivo della sezione regionale Lombardia, secondo cui il divieto non può non riguardare tanto i rapporti di lavoro a termine, quanto i rapporti di lavoro a tempo indeterminato, si contrapponeva quello più flessibile e permissivo della sezione regionale Campania secondo cui il limite delle assunzioni di personale, nell’ambito delle cessazioni avvenute nell’anno precedente, sarebbe riferito ai soli rapporti di lavoro a tempo indeterminato.

Quest’ultimo orientamento, condiviso anche dal Dipartimento delle funzione pubblica, avrebbe come effetto quello di consentire agli enti locali l’instaurazione di rapporti a tempo determinato entro il limite del 5% della dotazione organica complessiva , secondo quanto  previsto dall’art. 110, comma 2 , del Testo unico degli enti locali.

In altri termini le amministrazioni territoriali nelle quali l’incidenza delle spese di personale è inferiore al 40% delle spese correnti potrebbero assumere personale con contratto di lavoro a tempo determinato anche oltre il tetto del 20% della spesa corrispondente alle cessazioni di rapporti a tempo indeterminato dell’anno precedente, purché entro il limite del 5% della dotazione organica complessiva.

Ma le Sezioni Unite non condividono questa impostazione ermeneutica, sull’assunto che la ratio del tetto alle assunzioni è quella di contenere l’intero complesso delle  spese di personale: motivo per cui il parametro di riferimento non può che essere il risultato in termini di saldi economici e finanziari, mentre non assume alcuna rilevanza la tipologia contrattuale  attraverso la quale si costituisce il rapporto di lavoro.

In tal senso depone peraltro la considerazione che, secondo quanto stabilito dalla Sezione autonomie (delibera n. 9/2010)  nelle linee guida sul monitoraggio del bilancio 2010, tra i parametri da valutare ai fini  determinazione della soglia delle assunzioni ammesse rientrano le retribuzioni lorde del personale a tempo determinato ed indeterminato.

Diversamente opinando non soltanto si svuoterebbe di contenuto effettivo una norma diretta a contenere gli oneri complessivi delle amministrazioni pubbliche per la spesa di personale, ma si finirebbe anche con l’incidere sull’autonomia organizzativa degli enti substatali affermando una sorta di favor per le assunzioni a tempo parziale o determinato.

Ciò perché le scelte in merito alla stabilizzazione o meno del personale, alla pianificazione ed ottimizzazione degli organici ed in generale alla organizzazione amministrativa rientrano nella discrezionalità degli enti decentrati, mentre se si ammettesse l’esclusione dal tetto di spesa per i rapporti di lavoro a tempo determinato le amministrazioni territoriali sarebbero indotte a far fronte alle proprie esigenze  attraverso assunzioni a tempo parziale o determinato.

Si affermerebbe, in altri termini, un principio di preferenza per le assunzioni precarie che comprimerebbe in maniera illegittima l’autonomia organizzativa degli enti decentrati.

     La Corte non ignora certo che una simile interpretazione rischia di pregiudicare seriamente la funzionalità delle amministrazioni territoriali e la continuità nell’erogazione di servizi e prestazioni fornite alle relative comunità, ma tale effetto costituisce il risultato inevitabile di una precisa opzione del legislatore, che non può essere aggirata in sede ermeneutica “attraverso interpretazioni additive o derogatorie di un testo molto chiaro nella rigida compressione delle spese di personale degli enti soggetti al patto di stabilità”.

L’imposizione di un tetto così rigido si fonda sull’assunto che la riduzione dell’80% della spesa afferente al turn over nelle amministrazioni locali soggette al patto di stabilità può essere fronteggiata adeguatamente attraverso un’efficiente “riorganizzazione delle risorse umane comunque disponibili, in una prospettiva di più flessibile modulazione degli organici previgenti alla imposizione dei limiti” . Ed anche a non condividere simili considerazioni, la Corte può solo evidenziare l’opportunità di una migliore graduazione dei vincoli alla spesa tale da garantire il mantenimento dei servizi minimi ed essenziali in quei contesti dove la riorganizzazione non sia in grado di assicurarli, ma non può autonomamente operare per conseguire tale risultato stravolgendo una chiara disposizione normativa.

Sicché l’esclusione dal tetto di spesa imposto dalla legge di stabilità 2011 può essere ammessa solo per gli enti non soggetti al patto di stabilità (comuni con popolazione inferiore a 5.000 unità), atteso che, trattandosi di amministrazioni caratterizzate da “minuscoli organici”, l’applicazione di un parametro così rigido determinerebbe certamente l’impossibilità di assicurare il rispetto degli inderogabili standards qualitativi e quantitativi di erogazione di servizi e prestazioni alle collettività di riferimento.

Negli enti di dimensioni più grandi invece la continuità e la funzionalità delle funzioni ordinarie  deve essere garantita attraverso la ristrutturazione dell’organizzazione burocratica.

Ma naturalmente il perseguimento gli obiettivi di risanamento finanziario non può portare ad un sacrificio dei diritti dei cittadini, motivo per cui la Corte ammette determinate eccezioni alla rigidità del limite alle assunzioni, finalizzate a garantire l’esercizio delle funzioni di polizia locale, di quelle relative all’assicurazione di servizi infungibili ed essenziali, nonché le “fattispecie che trovano fondamento in situazioni comportanti interventi di somma urgenza”, oltre naturalmente alle ipotesi espressamente prevista da specifiche disposizioni legislative, come nel caso delle assunzioni dei disabili.

La pronuncia, tuttavia, non chiarisce quali siano tali servizi «infungibili» ed «essenziali», ma si limita a rinviare alla circolare 18.11.2011, n. 10/122/CR6/C1 della Conferenza delle regioni e delle province autonome: il che lascia ampi spazi alla discrezionalità degli enti, marginalmente limitata solo per quanto riguarda i servizi essenziali, in relazione ai quali, in assenza di specifiche definizioni normative, è indispensabile fare riferimento all'elencazione contenuta nell’art. 21 della legge 42/2009, che qualifica come fondamentali le

a) funzioni generali di amministrazione, di gestione e di controllo, nella misura complessiva del 70 per cento delle spese come certificate dall'ultimo conto del bilancio disponibile alla data di entrata in vigore della presente legge;

b) funzioni di polizia locale;

 c) funzioni di istruzione pubblica, ivi compresi i servizi per gli asili nido e quelli di assistenza scolastica e refezione, nonché l'edilizia scolastica; d) funzioni nel campo della viabilità e dei trasporti;

 e) funzioni riguardanti la gestione del territorio e dell'ambiente, fatta eccezione per il servizio di edilizia residenziale pubblica e locale e piani di edilizia nonché per il servizio idrico integrato;

 f) funzioni del settore sociale.

Ma la stessa disposizione precisa che tale qualificazione vale “Ai soli fini dell'attuazione della presente legge, e in particolare della determinazione dell'entità e del riparto dei fondi perequativi degli enti locali …”  “in sede di prima applicazione” e “ provvisoriamente” , motivo per cui non può essere esclusa la possibilità dell’ente di qualificare come “essenziali”, ai fini della quantificazione delle assunzioni di personale a tempo determinato “oltre soglia”, ulteriori funzioni e servizi motivando specificamente in ordine allo loro strumentalità, imprescindibilità ed infungibilità  ai fini del corretto svolgimento dell’attività amministrativa demandata all’ente

In sostanza la rigidità del vincolo può essere aggirata, o quantomeno ammorbidita, attraverso specifici  provvedimenti di giunta che, motivando adeguatamente, individuino le prestazioni da rendere con somma urgenza ed  i servizi da ritenere infungibili ed essenziali, nell'ambito dei quali è possibile assumere dipendenti a tempo determinato, senza sottostare al limite finanziario del 20% della spesa complessiva delle cessazioni di personale dell'anno precedente.

 Ed in ogni caso, al fine di non accentuare in misura eccessiva la rigidità del vincolo imposto dalla legge si stabilità 2011, la Corte precisa che nella spesa da ridurre dell’80% bisogna includere anche gli stanziamenti non utilizzati inerenti al personale a tempo indeterminato cessato e non sostituito nell’anno 2010

 

Documento integrale

Allegato: delibera_46_2011_contr turn over eell.pdf
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LaPrevidenza.it, 02/11/2011

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