mercoledì, 28 settembre 2022

Accertamento Tecnico Preventivo: sollevata questione di legittimità costituzionale

Tribunale di Roma, Ordinanza 18.1.2013 n. 204

 

N. 204 ORDINANZA (Atto di promovimento)

18 gennaio 2013  Ordinanza del 18 gennaio 2013 emessa dal Tribunale di Roma nel  procedimento civile promosso da R.A. contro INPS.  Lavoro e previdenza (controversie in materia di) - Previsione che  nelle controversie in materia di invalidita' civile, cecita'  civile, sordita' civile, handicap e disabilita', nonche' di assegno  di inabilita' e di assegno di invalidita', chi intende proporre in  giudizio domanda per il riconoscimento dei propri diritti presenta,  con ricorso al giudice competente, domanda di accertamento tecnico  per la verifica preventiva delle condizioni legittimanti la pretesa  fatta valere - Previsione che l'espletamento tecnico preventivo  costituisce condizione di procedibilita' della domanda - Previsione  che, a seguito dell'espletamento dell'accertamento tecnico  preventivo, in caso di mancata contestazione delle conclusioni del  consulente tecnico d'ufficio entro il termine perentorio non  superiore a trenta giorni fissato con apposito decreto, il giudice  stesso, con decreto non impugnabile e non modificabile, omologa  l'accertamento del requisito sanitario secondo le risultanze  probatorie indicate nella relazione del consulente tecnico  dell'ufficio provvedendo sulle spese - Previsione dell'informativa  obbligatoria all'INPS al fine della partecipazione alle operazioni  peritali con un proprio perito - Violazione del principio di  uguaglianza sotto i profili della irragionevolezza e della  disparita' di trattamento di soggetti nelle stesse condizioni (ad  es. lavoratori di una stessa fabbrica) in dipendenza della materia  disciplinata dalla norma processuale (provvedimenti assistenziali,  previdenziali e pensionistici gestiti dall'INPS) - Lesione del  diritto di azione e di difesa in giudizio per l'introduzione di una  giurisdizione condizionata, per l'inesistenza attiva di un  difensore tecnico e per la mancata previsione di un tempus per la  discussione del caso - Violazione del principio della motivazione  dei provvedimenti giurisprudenziali - Lesione della garanzia  previdenziale.  - Codice di procedura civile, art. 445-bis; decreto-legge 30  settembre 2005, n. 203, convertito in legge 2 dicembre 2005, n.  248, art. 10, comma 6-bis.  - Costituzione, artt. 24, 38 e 111.  Lavoro e previdenza (controversie in materia di) - Accertamento  tecnico preventivo del requisito sanitario - Decreto di omologa del  giudice - Mancata attribuzione della qualita' di titolo esecutivo -  Violazione del principio di ragionevolezza e dei principi del  giusto processo.  - Codice di procedura civile, art. 445-bis.  - Costituzione, artt. 3 e 111.  Lavoro e previdenza (controversie in materia di) - Accertamento  tecnico preventivo - Termine perentorio per il deposito della  dichiarazione di contestazione delle conclusioni del CTU - Decreto  di omologa dell'accertamento sul requisito sanitario senza  preventivo contraddittorio tra le parti - Termine perentorio per il  deposito del ricorso introduttivo della fase contenziosa - Sanzione  di inammissibilita' per la mancata specificazione dei motivi della  contestazione - Lesione del principio di uguaglianza sotto i  profili della irragionevolezza e della disparita' di trattamento  delle parti - Violazione del diritto di azione e di difesa in  giudizio - Lesione della garanzia giurisprudenziale.  - Codice di procedura civile, art. 445-bis, commi 4, 5 e 6.  - Costituzione, artt. 3 e 38.  Lavoro e previdenza (controversie in materia di) - Prevista  inappellabilita' della sentenza che definisce il giudizio di cui
all'art. 445- bis del c.p.c. - Violazione del principio di  uguaglianza sotto i profili dell'irragionevolezza e della  disparita' di trattamento - Lesione del diritto di azione e di  difesa in giudizio - Violazione dei principi del giusto processo.  - Codice di procedura civile, art. 445-bis, comma 7.  - Costituzione, artt. 3, 24 e 111.

(GU n.40 del 2-10-2013 )

IL TRIBUNALE 

Ha pronunciato la seguente ordinanza nella causa civile di primo  grado, iscritta al n. 7202 R.G. degli Affari Civili contenziosi,  dell'anno 2012 e vertente tra R. A. (21.6.1941) elettivamente  domiciliato in Roma, via degli Ortaggi n. 4, nello studio dell'avv.  Beatrice Devanna che lo rappresenta e difende per procura a margine  del ricorso, ricorrente e I.N.P.S., in persona del legale  rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliato, in Roma, via  Amba Aradam n. 5, rappresentato e difeso dal funzionario Cristina  Scalamandre' per delega del Direttore della Sede Provinciale,  resistente.  OGGETTO: invalidita' civile.  Svolgimento del processo  Con ricorso ex art. 445-bis cod. proc. civ., depositato in data  8.3.2012 l'istante in epigrafe chiedeva al Giudice del lavoro del  Tribunale di Roma, l'accertamento del requisito sanitario onde  ottenere il pagamento delle provvidenze economiche d'invalidita'  civile (indennita' di accompagnamento), affermando di aver  inutilmente esperito il procedimento amministrativo e di essere  portatore di una invalidita'/inabilita' di grado tale da giustificare  la concessione della prestazione pensionistica (domanda  amministrativa del 27.6.2011).  Instauratosi il contraddittorio, l'INPS resisteva al ricorso,  concludendo in ogni caso per il rigetto della domanda.  All'udienza all'uopo fissata il giudice cosi' provvedeva  sull'eccepita illegittimita' costituzionale dell'articolo 445-bis  cod. proc. civ. nonche' dell'articolo 10, comma 6-bis, del D.L. legge  30 settembre 2005, n. 203 convertito con modificazioni nella legge 2  dicembre 2005, n. 248 per contrasto con i principi di ragionevolezza  in violazione degli articoli 24, 38, 111 Cost.  1° Motivo di illegittimita' costituzionale dell'articolo 445-bis  cod. proc. civ. nonche' dell'articolo 10, comma 6-bis, del D.L. legge  30 settembre 2005, n. 203 convertito con modificazioni nella legge 2  dicembre 2005, n. 248 per contrasto con i principi di ragionevolezza  in violazione degli articoli 24, 38, 111 Cost.  La norma che si svolge sotto il titolo: ''accertamento tecnico  preventivo obbligatorio'' prevede che, nelle controversie in materia  di invalidita' civile, cecita' civile, sordita' civile, handicap e  disabilita', nonche' di pensione di inabilita' e di assegno di  invalidita', disciplinate dalla legge 12 giugno 1984, n. 222, chi  intende proporre in giudizio domanda per il riconoscimento dei propri  diritti, presenta con ricorso al giudice competente ai sensi  dell'articolo 442 cod. proc. civ., presso il tribunale (sede  principale) nel cui circondario risiede l'attore, istanza di  accertamento tecnico della verifica preventiva delle condizioni  sanitarie legittimanti la pretesa fatta valere.  La parte che intende proporre la domanda giudiziale deve, dunque,  presentare ricorso contenente "istanza di accertamento tecnico della  verifica preventiva delle condizioni sanitarie legittimanti la  pretesa fatta valere".  A seguito del deposito del ricorso, il giudice procede a norma  dell'articolo 696-bis cod. proc. civ., in quanto compatibile, nonche'  secondo le previsioni inerenti all'accertamento peritale di cui all'articolo 10, comma 6-bis del D.L. 30 settembre 2005 n. 203,  convertito, con modificazioni, dalla legge 2 dicembre 2005, n. 248, e  dall'articolo 195 (1) .  La richiesta di espletamento dell'accertamento tecnico interrompe  la prescrizione.  Nel verbale di giuramento e di affidamento dell'incarico peritale  il giudice deve invitare il consulente ad adeguarsi al disposto del  novellato art. 10 comma 6-bis del decreto-legge 203/2005 cosi' come  modificato.  Ai sensi del comma 8 dell'art. 38 della legge n. 111/2011 di  conversione del D.L. n. 98/2011, il CTU ha l'obbligo di inviare  apposita comunicazione, anche telematica, al direttore di sede  provinciale dell'INPS, almeno 15 giorni prima dell'inizio delle  operazioni peritali, sotto pena di nullita' eccepibile e rilevabile  anche d'ufficio dal giudice.  L'espletamento dell'accertamento tecnico preventivo costituisce  condizione di procedibilita' della domanda di cui al primo comma.  L'articolo 445-bis citato dispone che l'improcedibilita' deve  essere eccepita dal convenuto a pena di decadenza o rilevata  d'ufficio dal giudice, non oltre la prima udienza. Il giudice, ove  rilevi che l'accertamento tecnico preventivo non e' stato espletato  ovvero che e' iniziato ma non si e' concluso, assegna alle parti il  termine di 15 giorni per la presentazione dell'istanza di  accertamento tecnico ovvero di completamento dello stesso.  A seguito dell'espletamento dell'accertamento tecnico preventivo,  in caso di mancata contestazione delle conclusioni del consulente  tecnico d'ufficio (entro il termine perentorio non superiore a trenta  giorni fissato con apposito decreto), il giudice, con decreto non  impugnabile e non modificabile, omologa l'accertamento del requisito  sanitario secondo le risultanze probatorie indicate nella relazione  del consulente tecnico dell'ufficio provvedendo sulle spese.  A seguito della notifica agli enti competenti, questi provvedono,  subordinatamente alla verifica di tutti gli ulteriori requisiti  previsti dalla normativa vigente, al pagamento delle relative  prestazioni, entro 120 giorni.  Nei casi di mancato accordo la parte che abbia dichiarato di  contestare le conclusioni del consulente tecnico d'ufficio deve  depositare, presso il giudice di cui al comma primo, entro il termine  perentorio di 30 giorni dalla formulazione della dichiarazione di  dissenso, il ricorso introduttivo del giudizio, specificando a pena  di inammissibilita', i motivi della contestazione. 

In base a quanto disposto dall'articolo 152 disp. att. cod. proc.  civ, la parte ricorrente, sempre a pena di inammissibilita' di  ricorso, deve formulare apposita dichiarazione del valore della  prestazione dedotta in giudizio, quantificandone l'importo nelle  conclusioni dell'atto introduttivo.  Ai sensi del comma 2 dell'art. 38, la norma entra in vigore il  giorno l° gennaio 2012.  La norma non lascia equivoci per dire che qui siamo in presenza  di una nuova forma di "giurisdizione condizionata", espressione che  descrive le ipotesi nelle quali l'accesso alla tutela giurisdizionale  viene dalla legge subordinato al previo adempimento di oneri (in  senso lato) procedurali a carico delle parti.  Sulla base di un consolidato principio della giurisprudenza  costituzionale, la previsione di una "giurisdizione condizionata"  contrasta con la Costituzione solo quando non sia giustificata da  esigenze di ordine generale o da superiori finalita' di giustizia e  non sia ispirata da criteri di ragionevolezza.  Secondo Corte cost. 25 luglio 2008, n. 296, il principio generale  e' quello dell'accesso immediato alla giurisdizione ordinaria, che  puo' essere ragionevolmente derogato da norme ordinarie, di stretta  interpretazione (sentenza n. 403 del 2007) solo in presenza di  "interessi generali" o di pericoli di abusi (sentenze n. 403 del 2007  e n. 82 del 1992) o di interessi sociali (sentenza n. 251 del 2003) o da superiori finalita' di giustizia (sentenza n. 406 del 1993);  circostanze che sono state ravvisate nel caso di controversie  nascenti da rapporti di lavoro (sentenza n. 82 del 1992) o di  assicurazioni obbligatorie (sentenza n. 251 del 2003).  Nella specie si tratta, peraltro, di una forma "atipica" di  giurisdizione condizionata, in quanto l'accertamento tecnico  preventivo e' qui diretto ad acquisire elementi di prova direttamente  rilevanti nel successivo, eventuale giudizio "di merito" e, in questo  senso, puo' essere considerato una vera e propria "anticipazione" del  tempo di espletamento della consulenza tecnica d'ufficio, che, dei  giudizi in esame, costituisce accertamento istruttorio ineludibile. 

In questo senso non puo' non essere segnalato il profilo di forte  differenziazione rispetto alla condizione di procedibilita'  costituita dall'esperimento del procedimento di mediazione  obbligatoria ex d.lgs. n. 28 del 2010, il quale ha funzione del tutto  diversa e, soprattutto, non e' diretto, per definizione, ad acquisire  elementi di prova rilevanti nel successivo (ed eventuale) giudizio  contenzioso davanti al giudice.  Ad una prima lettura d'insieme della normativa, pare che questa  limiti, fino ad impedirlo, il diritto costituzionale di azione e di  difesa, contemplato dall'articolo 24 Cost., ne' mostra la ragionevole  diversita' di trattamento tra soggetti uguali (ad es. lavoratori di  una stessa fabbrica), soltanto per via della materia disciplinata  dalla norma processuale (provvedimenti assistenziali, previdenziali,  pensionistici gestiti dall'Inps).  Invero, la norma riduce l'organo giurisdizionale a mero organismo  sussidiario che svolge soltanto un ruolo al piu' direttivo ovvero  esecutivo degli interventi normativamente previsti (in pratica:  nomina il CTU e fissa l'inizio delle operazioni peritali ex 3° comma  dell'art. 626 cod. proc. civ., richiamato dal 1° comma dell'articolo  696-bis cod. proc. civ.; "ove rilevi che l'accertamento tecnico  preventivo non e' stato espletato... assegna alle parti il  termine..."; "... fissa un termine perentorio non superiore a 30  giorni... "; "...in assenza di contestazione, ... omologa  l'accertamento del requisito sanitario..."); tutti atti  disciplinatori dell'iter, ma non decisionali. 

Non muta la sostanza delle cose la disposizione di cui al 5°  comma della norma, per la quale "in assenza di contestazione, se non  procede ai sensi dell'articolo 196, con decreto... ", giacche' non si  vede perche' mai, nessuna delle parti contestando la raccolta  consulenza, il giudice dovrebbe rinnovare le indagini peritali, fino  a, magari per pretese gravi ragioni da nessuno segnalate, sostituire  il consulente.  In buona sostanza, ancorche' svolgentesi sotto la direzione di un  giudice, il procedimento relativo all'accertamento tecnico preventivo  ha natura e carattere di attivita' svolta da organo non  giurisdizionale. Si noti che il giudice non partecipa alla  consulenza, ne' entra in alcun modo nel merito, tanto che, quando  omologa l'accertamento del requisito sanitario, lo deve fare "secondo  le risultanze probatorie indicate nella relazione del consulente  tecnico dell'ufficio". Il che confligge con l'articolo 111, 6° comma,  Cost. che esige la motivazione di tutti provvedimenti  giurisdizionali.  Si pensi, al non infrequente caso in cui al giudice si chiedeva  nella discussione orale e/o scritta del "vecchio" rito, di  pronunciarsi circa l'anteriorita' della condizione sanitaria rispetto  al tempo stabilito dal CTU - cioe' un'attivita' di decisione  avvalendosi della documentazione in atti, magari malamente gestita  dal CTU - caso non piu' possibile a verificarsi perche' il giudice  non puo' pronunciare un decreto diverso da quello adesivo alle  risultanze del CTU medesimo.  L'inoppugnabilita' e la immodificabilita' del decreto di omologa,  completano il quadro, perche' relegano al rango di spettatore il  difensore della parte ricorrente, al quale non e' riservato un tempo e un luogo, in cui far sentire la propria voce (il procedimento si  svolge senza neppure un'udienza dopo aver raccolto la consulenza).  Ne' si puo' dimenticare che il comma 6-bis dell'art. 10 del D.L.  30 settembre 2005, n. 203 (v. supra in nota 1) produce un notevole  scompenso del principio del contraddittorio, attribuendo al  consulente di parte INPS una sorta di libera mobilita' e di  intervento senza regole, delle quali invece non gode l'eventuale - ma  assai raro come ben sanno i giudici del lavoro - consulente di parte  del lavoratore.

Ci si intende riferire al fatto che la norma in  questione ha introdotto un onere del CTU relativo all'informativa  obbligatoria al direttore dell'INPS circa l'inizio delle operazioni  peritali; e cio' al fine di consentire al medico di parte INPS, di  "partecipare alle operazioni peritali in deroga al comma 1 dell'art.  201 del codice di procedura civile". Un privilegio a favore del  consulente della parte processuale INPS, peraltro piu' forte, mentre  il consulente della parte ricorrente, quella piu' debole, deve ancora  essere nominato con dichiarazione ricevuta dal cancelliere, come  prescrive l'art. 201 teste' richiamato.  Orbene, pare che siffatto costrutto processuale urti  irrimediabilmente il principio di ragionevolezza perche', quali che  siano le scelte del legislatore, la causa legis voluta tutelare,  appare scriteriato, ovvero privo di razionalita', il fatto di  obbligare la parte ricorrente a dotarsi di un accertamento tecnico  che, come concepito e costruito, non e' il frutto di un sereno e  "terzo" esame delle condizioni sanitarie del soggetto, ma il frutto  delle inevitabili pressioni che la presenza, libera da vincoli anche  formali, del medico INPS puo' indurre e di fatto induce.

A questo  riguardo, giova rammentare che, in sedi INPS non grandi, tutta  l'attivita' di accertamento sanitario, viene svolta da due, tre  medici organici all'ente, che - poi - presenziano alla CTU quali  consulenti di parte, frequentemente trovandosi a rivedere lo stesso  soggetto, al quale nella fase amministrativa hanno negato l'esistenza  del requisito sanitario.  E davvero non si comprende perche' mai, in base a quale logica,  si sia il legislatore determinato, per un verso, a privilegiare la  presenza della parte INPS nell'ATP, agevolandone la partecipazione;  per altro verso, a limitare il ruolo del giudice ad interventi  prestabiliti e scevri di contenuto decisorio; per altro verso ancora,  ad eliminare ogni presenza attiva del difensore, per il che, sovente,  nell'ATP il ricorrente e' privo di una qualche assistenza.  E' assai difficile pensare che questo procedimento abbia dietro  di se' una ragione giustificatrice coerente con l'iter disegnato, in  quanto, nella realta', introduce una modifica processuale eccentrica  e peggiorativa rispetto a quella previgente, mentre le norme di  diritto sostanziale (assistenziale e previdenziale), sono sempre  uguali ed immutate nel tempo.  D'altra parte, non v'e' chi non veda come venga stravolta  l'intera disciplina di cui al Titolo IV, Capo II, del codice di  procedura civile (relativa alle controversie in materia di assistenza  e previdenza obbligatorie), al tempo concepita per agevolare il  ricorso al giudice in modo pieno sin dalle sue prime fasi, proprio in  considerazione della delicatezza della materia oggetto del giudizio,  dove si parla di mali e malanni degli esseri umani.  Parallelamente, la normativa in questione si mostra in conflitto  con l'articolo 24 Cost. in quanto il procedimento di accertamento  tecnico preventivo pone condizioni di sostanziale impedimento  all'esercizio del diritto di azione e di difesa. Cosi' e' per  l'appena vista inesistenza attiva di un difensore tecnico, ma cosi'  e' anche per la mancata previsione di un tempus per la discussione  del caso, mentre l'unica verosimile presenza del difensore, nel 6°  comma dell'art. 445-bis cod. proc. civ., e' relativa al ricorso  introduttivo del giudizio (ad accertamento tecnico preventivo oramai  tutto effettuato sotto l'onnipresenza del medico INPS), cui viene,  peraltro, riservata la forca caudina della inammissibilita' per mancata specificazione dei motivi della contestazione.  2° Motivo di incostituzionalita' dell'art. 445-bis cod. proc.  civ., comma 5°: decreto di omologa dell'accertamento del requisito  sanitario. Mancata attribuzione della qualita' di titolo esecutivo al  decreto di omologa. Illegittimita' costituzionale dell'intero  articolo per violazione del principio di ragionevolezza ex art. 3 e  111 Cost.  La norma prevede che il decreto di omologa sia "notificato agli  enti competenti", i quali, previa verifica di "tutti gli ulteriori  requisiti della normativa vigente", provvedono entro 120 giorni "al  pagamento delle relative prestazioni". 

La mancata espressa attribuzione della qualita' di titolo  esecutivo - necessaria ex articolo 474 cod. proc. civ. per i titoli  giudiziali diversi dalla sentenza - pone il problema se il decreto  costituisca titolo idoneo, in caso di mancato spontaneo pagamento  entro il termine indicato, a consentire l'accesso all'azione  esecutiva.  La questione e' tale da travolgere l'intero articolo.  Invero,cosi' com'e' formulata la norma, e' del tutto logico  ritenere che il procedimento in esame, nonostante l'"accordo"  implicito nel mancato deposito delle dichiarazioni di dissenso, non  sia idoneo a sfociare in un titolo esecutivo (con conseguente  necessita' di dare impulso ad un'ulteriore autonoma azione, anche  monitoria); l'intera "architettura" del nuovo procedimento mostra una  irragionevolezza di fondo, tale da mettere in dubbio la  costituzionalita' dell'intera normativa.  Imporre il previo svolgimento della consulenza tecnica, con  l'introduzione di un termine perentorio per la dichiarazione di  dissenso, decorso il quale il giudice omologa "l'accertamento delle  requisito sanitario", significa che il procedimento si conclude con  una sorta di provvedimento meramente "dichiarativo" della sussistenza  del requisito sanitario, limitato all'an debeatur.  Cosi' stando le cose, e' lecito dubitare che l'intervento  normativo abbia finalita' deflattiva, in quanto si risolve in un  rilevante appesantimento delle condizioni di accesso a tutela  giurisdizionale. 

A questo riguardo, torna utile il richiamo all'articolo 38 del  D.L. 6 luglio 2011, n. 98 (quello che ha introdotto l'articolo  445-bis cod. proc. civ.), il quale nell'indicare gli scopi della  legge, del tutto pianamente ammette che, tra i fini perseguiti dalla  legge, vi e' anche quello di "deflazionare il contenzioso in materia  previdenziale".  Si conferma cosi' che il legislatore ha voluto creare condizioni  di accesso alla tutela giurisdizionale, notevolmente piu' difficili  rispetto al passato, allorquando dalla fase amministrativa si passava  direttamente a quella giudiziale, diretta da magistrato "pleno iure",  che disponeva anche degli ulteriori mezzi di penetrazione della  materia del contendere e di formazione del convincimento (ad es.  interrogatorio libero, prova testimoniale, acquisizione di  documentazione presso terzi, etc.).  Ora, atteso che di norma il ricorso giurisdizionale non puo' non  comprendere anche la fase di formazione di un titolo di condanna  idoneo a consentire l'accesso all'azione esecutiva, nel nostro caso  il "percorso" imposto dalla legge, per la tutela dei diritti  soggettivi in gioco, prevede solo la possibilita' di ottenere un  provvedimento meramente dichiarativo.  Un'interpretazione siffatta trova giustificazione nel tenore  testuale della formula "... omologa l'accertamento del requisito  sanitario...". Al di la' dell'utilizzo improprio del termine  "omologazione" - di norma utilizzato per consentire all'atto (ad  esempio, accordo di conciliazione o lodo arbitrale), previo controllo  giudiziario, di acquisire la qualita' di titolo esecutivo - la  formula esprime la volonta' del legislatore di rendere stabile ed  efficace il solo accertamento dell'an, lasciando agli "enti competenti" il compito di accertare la sussistenza degli ulteriori  presupposti necessari per il riconoscimento del trattamento, nonche'  di quantificare gli importi dovuti e di provvedere "spontaneamente"  al relativo pagamento. 

Balza, quindi, evidente il dubbio di costituzionalita'  dell'intero articolo 445-bis cod. proc. civ. per via, ancora, della  non ragionevolezza di una ipotesi di giurisdizione condizionata, la  quale, pur dando luogo ad un sostanziale "accordo", non consente la  formazione immediata di un titolo esecutivo e comunque di una  statuizione di condanna, costringendo, in ipotesi, l'invalido a  rivolgersi nuovamente al giudice (con buona pace, peraltro, del fine  deflattivo).  Per altro verso, la possibilita' di attribuire al provvedimento  la qualita' di titolo esecutivo appare non priva di ostacoli, anche  richiamando quella giurisprudenza sul carattere "implicito" della  esecutorieta'.  Ad esempio, Cass. 26 maggio 2005, n. 11196, ha ritenuto che,  nella sentenza di accoglimento della domanda di cessazione di un  rapporto agrario, deve ritenersi implicito l'ordine di rilascio  dell'immobile locato con la conseguenza che il concedente puo' agire  in via esecutiva contro l'ex conduttore per ottenere il rilascio del  fondo sulla base della sentenza che accerti la cessazione.  Nella specie, sarebbe stato quanto meno necessario che il  provvedimento di "omologa" contenesse gli elementi indispensabili per  l'individuazione del trattamento dovuto e per la quantificazione  degli importi, elementi che sappiamo essere sempre mancanti nella  relazione del CTU, ove l'indagine peritale e' gioco forza limitata  all'accertamento del solo requisito sanitario. Ne' appare possibile  richiamare l'orientamento giurisprudenziale che attribuisce alla  sentenza di condanna, che non contenga la determinazione della somma  dovuta, la qualita' di titolo esecutivo "a condizione che dal  complesso di informazioni rinvenibili nel dispositivo e nella  motivazione, anche mediante l'integrazione con elementi certi perche'  acquisiti agli atti riguardanti dati ufficiali, possa procedersi alla  quantificazione con un'operazione meramente matematica" (Cosi' Cass.  17 aprile 2009, n. 9245).  Il provvedimento all'esame difetta di qualsiasi statuizione  condannatoria e cio' porta ad escludere la possibilita' di  "costruire" un capo di condanna, nonche' di utilizzare dati non  contenuti nel provvedimento stesso.  3° Motivo di illegittimita' costituzionale dell'articolo 445-bis  cod. proc. civ. per gli ostacoli frapposti all'accesso al diritto di  azione e di difesa di cui all'art. 24 Cost. con violazione altresi'  del principio di ragionevolezza, del principio di parita' di  trattamento di cui all'articolo 3 Cost. e dell'articolo 38 Cost. in  relazione: a) al termine perentorio per il deposito della  dichiarazione di contestazione delle conclusioni del CTU (comma 4°);  b) al decreto di "omologa" dell'accertamento sul requisito sanitario  che non ammette alcun preventivo contraddittorio tra le parti (comma  5°); c) al termine perentorio per il deposito del ricorso  introduttivo della fase contenziosa (comma 6°); d) alla sanzione di  inammissibilita' sulla mancata specificazione dei motivi della  contestazione (gomma 6°).  Le norme summenzionate mostrano il reiterato ostacolo frapposto  dal legislatore al diritto sancito dall'articolo 24 Cost. di accesso  all'azione giudiziale per la tutela dei propri diritti di natura  previdenziale. 

Di volta in volta tale ostacolo - che coinvolge, peraltro, anche  il principio di ragionevolezza, nonche' l'articolo 38 Cost. perche'  si riverbera sull'ivi affermato diritto all'assistenza sociale - e'  manifestato: dal termine perentorio di cui al 4° comma, al quale  consegue ineluttabilmente una decadenza dal diritto di azione; dal  decreto di omologa che, pronunciato fuori udienza, non prevede la  possibilita' di un qualche contraddittorio preventivo; dal termine ancora perentorio per il deposito del ricorso introduttivo;  dall'inammissibilita' del ricorso di merito in assenza della  specificazione dei motivi di contestazione. 

Procedendo piu' analiticamente, possiamo osservare:  A) al 4° comma, l'art. 445-bis cod. proc. civ. stabilisce che una  volta concluse le operazioni peritali, con il deposito in Cancelleria  della relativa relazione, il Giudice e' chiamato a pronunciare un  decreto di fissazione di "un termine perentorio non superiore a  trenta giorni" entro il quale le parti "devono dichiarare" con atto  scritto depositato in cancelleria, se intendono contestare le  conclusioni del CTU.  La norma si limita, dunque, a prevedere il termine massimo, ma  non prevede un termine minimo.  Questa mancanza comporta che la norma attribuisce al Giudice il  potere di determinare la misura del termine, che, in teoria, potrebbe  anche essere di natura assai ridotta, con conseguente possibile  lesione delle garanzie difensive minime.  Si potrebbe obiettare che il nuovo testo dell'art. 195 cod. proc.  civ., come modificato dalla legge n. 69 del 2009, prevede che il CTU  deve trasmettere alle parti la relazione e attendere prima del  deposito, le eventuali loro osservazioni e che la dichiarazione di  contestazione non ha bisogno di grandi spazi perche' puo' anche non  contenere le ragioni del dissenso. Ma l'obiezione non sarebbe  conducente perche' la mancata previsione di un termine minimo espone  in maniera irragionevole il difensore ai rischi connessi al mancato  rispetto del termine (vera e' propria decadenza della possibilita' di  contestare le conclusioni della CTU) anche tenuto conto del fatto che  la decisione di accettare o non accettare le conclusioni del CTU deve  essere assunta dalla parte personalmente, onde il difensore ha  necessita' di un "tempus reflectendi" non solo proprio, ma anche  necessario per conferire con il cliente e consentirgli a sua volta di  riflettere, e magari, consultare un suo fiduciario medico dal quale  raccogliere un parere; tempo di riflessione che non puo' essere  rimesso alla decisione, caso per caso, del singolo Giudice;  B) al 5° comma dell'art. 445-bis cod. proc. civ., e' previsto che  il decreto di omologa dell'accertamento sul requisito sanitario puo'  essere pronunciato sul presupposto della "assenza di contestazione"  ed ha la forma del decreto emesso "fuori udienza". La fissazione di  apposita udienza e' espressamente esclusa dalla norma la quale non  ammette, del tutto irragionevolmente, la possibilita' di  contraddittorio tra le parti prima della pronuncia del decreto.

Si  pensi che, pur non contestandosi la conclusione della consulenza  favorevole al ricorrente, ben potrebbe ragionatamente e  documentatamente contestarsi - come sovente avviene - la decorrenza  della prestazione come differita dal CTU a tempo posteriore alla  domanda amministrativa.  Anche questa previsione normativa solleva dubbi di  costituzionalita', in quanto non consente l'esercizio delle garanzie  difensive nella fase che precede la pronuncia di un decreto, dalla  stessa norma qualificato come "non impugnabile" e "non revocabile";  la mancata previsione di una previa audizione delle parti, impedisce  palesemente alle stesse di sottoporre al Giudice difese che  potrebbero incidere sulla decisione;  C) al 6° comma, l'art. 445-bis cod. proc. civ. prevede l'obbligo,  in capo alla parte che ha depositato la dichiarazione di  contestazione, di depositare il ricorso introduttivo della fase  contenziosa entro il termine perentorio di 30 giorni, che decorre  dalla data di deposito in cancelleria della dichiarazione di  dissenso. A pena di inammissibilita' il ricorso deve contenere i  motivi della contestazione.  I dubbi di costituzionalita' - sempre con riferimento  all'articolo 24 Cost. ma anche al deficit di ragionevolezza -  appaiono legati al fatto che, pur in presenza di un mancato  "accordo", viene imposto alla parte di dare inizio al giudizio entro un termine espressamente dichiarato perentorio.  Ciascuno di noi avverte che la perentorieta' del termine  coercisce o forza il comportamento della parte, limitando la  possibilita', ad esempio, di ricerche di acquisizione di  documentazione probatoria; pare che il legislatore sia stato colto  dal desiderio, davvero non propriamente commendevole, di liberarsi  pur che sia del ricorso previdenziale al Giudice.  Va, comunque, notato che un termine siffatto non si rinviene in  nessun altro procedimento di istruzione preventiva e, in generale, in  caso di rigetto della domanda cautelare proposta "ante causam" (viene  alla mente anche sempre l'art. 3 Cost., ma sotto il profilo del  principio di eguaglianza). 

Il mancato rispetto del termine, pur nel silenzio della norma,  dovrebbe comportare una decadenza a carico delle parti, il cui  contenuto appare quantomeno oscuro.  E', tuttavia, un segno, anche questo, del sostanziale impedimento  all'esercizio del diritto di azione che il legislatore dell'art.  445-bis cod. proc. civ. ha, con piu' accenti e ripetutamente,  mostrato di volere;  D) da ultimo, ma non ultimo, va evidenziato che la norma in  questione, nel suo 6° comma, prevede la sanzione di inammissibilita'  del ricorso introduttivo del giudizio, quando non siano specificati i  motivi della contestazione.  Appare di tutta evidenza l'ulteriore limitazione al diritto di  azione, specie se si considera che la sanzione di inammissibilita' e'  correlata alla specificazione dei motivi di contestazione, senza,  tuttavia, che la norma indichi quando ricorra l'ipotesi dell'assenza  dei suddetti motivi, si da determinare dei criteri obiettivi di  valutazione che guidino il giudizio sulla inammissibilita' medesima.  In vero, si introduce, ancora una volta, un'ipotesi, davvero  unica, di ricorso al Giudice del primo grado di giudizio  condizionata. 

Cio' viola, quindi, non solo l'art. 24 Cost., ma anche e  nuovamente, l'art. 3 Cost., della disparita' di trattamento, in  peius, introdotto dall'art. 445-bis cod. proc. civ., tra il cittadino  che agisce per la tutela di un proprio diritto in sede ordinaria e  chi deve agire per la tutela di un diritto previdenziale  assistenziale.  Non solo, ma rende impari il trattamento, nello stesso ambito  processuale previdenziale, tra chi, ex art. 445-bis cod. proc. civ.,  deve preventivamente dotarsi dell'accertamento tecnico e chi, invece,  non e' soggetto a limitazioni ed oneri preventivi, perche' richiede  al Giudice una prestazione soltanto economica e/o, comunque, diversa  da quelle ricadenti nella norma denunciata (ad es. riliquidazione  pensione per ulteriore contribuzione versata; pensione di  reversibilita' del figlio inabile a carico del de cuius; etc.).  4° Motivo di illegittimita' costituzionale dell'art. 445-bis cod.  proc. civ. 7° comma introdotto dall'art. 27 della legge 12 novembre  2011 n. 183 per contrasto con l'art. 3, 24 e 111 della Costituzione.  La previsione di inappellabilita' della sentenza che definisce il  giudizio di cui all'articolo 445-bis del codice di procedura civile,  inizialmente introdotta dall'articolo 38 del D.L. 98/2011 e  successivamente soppressa dalla legge n. 111 del 15 luglio 2011, e'  stata ripristinata nella formulazione dell'articolo 27 lettera f)  della legge 12.11.2011, n. 183 il quale dispone che "all'articolo  445-bis e' aggiunto, in fine, il seguente comma: "la sentenza che  definisce il giudizio previsto dal comma precedente e' inappellabile  ".  Il punto 2 del medesimo articolo prosegue statuendo che la  suddetta disposizione si applica decorsi 30 giorni dalla data di  entrata in vigore della presente legge (30 gg. dal 1/1/2012).  Dal punto di vista testuale, l'articolo 445-bis, comma 7, cod.  proc. civ. non puo' che essere interpretato nel senso di comprendere  nell'ambito introdotto ai sensi del sesto comma dell'articolo 445-bis ovvero del procedimento di merito scaturito dal mancato accordo ed in  esito alle contestazioni delle parti rispetto alle conclusioni rese  dal consulente tecnico d'ufficio nella preventiva fase di  accertamento del requisito sanitario.  Non sono invece escluse dall'appellabilita' le decisioni  pronunciate nel giudizio per il riconoscimento di una prestazione di  invalidita' nei casi in cui non sia in discussione la sussistenza del  requisito sanitario. In altri termini, l'interpretazione  logico-sistematica della norma induce a ritenere che il legislatore,  allo scopo di "deflazionare il contenzioso in materia previdenziale"  e di "contenere la durata dei processi in materia previdenziale, nei  termini di durata ragionevole dei processi" abbia assunto come  parametro per definire l'area delle sentenze inappellabili solo il  caso in cui sia controverso l'accertamento della sussistenza del  requisito sanitario, lasciando al di fuori i procedimenti nei quali  il mancato riconoscimento del diritto assistenziale o previdenziale  sia legato invece al requisito amministrativo o contributivo o di  altra natura.  La limitazione all'appello come innanzi delineata confligge con  il principio di ragionevolezza desunto dall'art. 3 della  Costituzione, non tanto e non solo perche' distingue tra cittadini  che si rivolgono al Giudice previdenziale dai cittadini che si  rivolgono al Giudice civile in genere, ma anche perche' pone una  diversita' di trattamento in relazione a fattispecie ugualmente tese  a conseguire prestazioni previdenziali e/o assistenziali di  invalidita', non adeguatamente giustificata dalle caratteristiche e  finalita' del giudizio e dalle proclamate esigenze di celerita'.

Due  soggetti, entrambi affetti da patologie ugualmente invalidanti, si  porrebbero in condizioni disomogenee a seconda se sia in  contestazione il requisito sanitario utile per l'accesso al beneficio  o al contrario quello amministrativo e/o contributivo e cio' in  quanto solamente nel secondo caso resterebbe salvo il doppio grado di  merito.  La limitazione ad un unico grado di giudizio dell'accertamento  della sussistenza del requisito sanitario, riduce di fatto per  l'invalido la possibilita' di contestare il merito del rapporto  potendo egli dolersi per esclusivi motivi di legittimita' dell'unica  pronuncia che potra' conseguire sul punto.  La ratio dell'intervento legislativo data dall'accelerazione del  procedimento rivendicata mediante la negazione del rimedio  dell'appello rischia di non verificarsi nella realta' e cio' in  quanto la parte ricorrente sara' obbligata a ricorrere nuovamente al  Giudice al fine di ottenere la condanna al pagamento della  prestazione nel caso di mancato spontaneo adempimento da parte  dell'Istituto previdenziale, pur nella presenza di tutti i requisiti  costitutivi del diritto, attesa la natura dichiarativa della  statuizione resa ai sensi dell'art. 445-bis, 6° comma, limitata  all'accertamento della sussistenza del presupposto sanitario.  Del pari, nel caso di verifica dell'inesistenza di uno dei  requisiti richiesti dalle norme per il conseguimento delle  prestazioni, diverso da quello sanitario, si avviera' un nuovo  giudizio avverso il provvedimento di diniego motivato  dall'accertamento dei requisiti ritenuti carenti. 

Infine, nel caso in cui il giudizio per il riconoscimento di una  prestazione di invalidita' sia introdotto al di fuori del  procedimento ex art. 445-bis cod. proc. civ., rimarrebbe comunque  esperibile il doppio grado di giurisdizione.  L'intento di deflazionare il contenzioso e di abbreviare la  durata del processo sembra quindi improbabile da realizzare e rischia  di produrre una differenziata considerazione processuale del soggetto  invalido, a seconda del diverso presupposto costitutivo del diritto  in contestazione. In sostanza, la sentenza resa all'esito del  giudizio di cui all'art 445-bis, 6° comma, cod. proc. civ. e la  celerita' del procedimento da cui la stessa ha origine, non rende la posizione dell'invalido piu' garantita proprio nel momento in cui  questi avrebbe bisogno di una tutela cognitiva piena avente ad  oggetto il proprio diritto. Tenuto conto difatti che per le  controversie assistenziali e/o previdenziali in cui siano in  contestazione requisiti diversi da quello sanitario, nonche' per le  controversie concernenti il riconoscimento di pensioni di  reversibilita' ai figli invalidi, all'indennita' di accompagnamento  di cui alla legge n. 222/ 1984 e alla pensione di vecchiaia  anticipata per motivi di invalidita', il soggetto puo' esercitare  un'ordinaria azione di cognizione, strutturata nei due gradi di  merito ed in quello successivo di legittimita', non pare ragionevole  il diverso trattamento riservato solamente all'invalido che richieda  l'accertamento del requisito sanitario per il godimento delle  prestazioni, trattandosi di fattispecie sostanzialmente identiche e  comunque di pronunce finalizzate all'accertamento del proprio diritto  ed all'esistenza del rapporto. 

L'irrazionalita' della preclusione data dall'inappellabilita'  della sentenza e' resa ancor piu' manifesta dal rilievo  costituzionale dei diritti previdenziali ed assistenziali i quali,  traendo origine da norme di legge, si configurano come diritti  soggettivi perfetti ed indisponibili essendo volti a tutelare  interessi primari dei cittadini e contemporaneamente a realizzare  interessi pubblici sovraordinati, connessi all'esigenza collettiva di  evitare l'indigenza di soggetti non in grado di procurarsi i mezzi  adeguati di sussistenza a causa di una limitazione o della perdita  della capacita' di lavoro proficuo. L'indisponibilita' del diritto  rende pertanto illegittimo qualsivoglia atto dispositivo od  abdicativo alla piena realizzabilita' e tutelabilita' dello stesso.  L'illegittimita' costituzionale della normativa posta dall'art.  445-bis 7° comma cod. proc. civ. e' rilevabile altresi' in relazione  all'art. 111 della Costituzione, nonche' all'art. 24 Cost. per  accesso all'azione giudiziale incidendo sull'esplicazione del diritto  di difesa. La preclusione all'appello e la previsione di un unico  grado di merito non trova difatti nel procedimento innanzi  evidenziato un fondamento ragionevolmente commisurato all'entita'  della limitazione apportata al diritto di difesa ed ai principi del  giusto processo. 

Il criterio in base al quale per alcune prestazioni previdenziali  e ora assistenziali - quali la reversibilita' figlio inabile,  indennita' di accompagnamento di cui alla legge 222/1984, pensione di  vecchiaia anticipata per invalidita' pari all'80%, oltre  all'invalidita' civile, pensione di inabilita' ed assegno ordinario  di invalidita' disciplinati dalla legge 222/1984, per i quali ultimi  non e' controverso il requisito sanitario - e' riconosciuta la  facolta' di appello e per altre e' invece negato, dipende da una  circostanza esterna alla natura ed al carattere del diritto in esame,  che ne condiziona fortemente l'esercizio,e determina un irragionevole  sacrificio del soggetto invalido a proporre appello. La previsione di  inappellabilita' della sentenza comporta inoltre quale primaria  conseguenza la sua impugnazione per cassazione ai sensi dell'art. 111  comma 7 della Costituzione. E cio' con buona pace dei dichiarati e  conclamati carichi di lavoro della Corte di cassazione che, in  conseguenza di tale disposizione, rischiano di aggravarsi  ulteriormente. Il rimedio non compensa comunque in alcun modo la  privazione non soltanto perche' posto a favore di entrambe le parti,  ma anche soprattutto in ragione della circostanza che, attesa la  natura eminentemente tecnica dell'oggetto del giudizio e la funzione  nomofilattica della Corte di Cassazione, si esula dal riesame di  merito, consentito dal gravame. La norma censurata priva in sostanza  il ricorrente della possibilita' di far valere doglianze di merito  contro la sentenza di accertamento del requisito sanitario per  l'accesso al diritto previdenziale o assistenziale e detta  preclusione al diritto di difesa, di cui il potere di appello  l'espressione, non si presenta costituzionalmente compatibile per il suo valore preminente con le enunciate finalita' dei fatti del rito,  comprimendo il diritto del soggetto invalido ad una piena ed  effettiva tutela. L'esclusione della appellabilita' non deriva  infatti da esigenze intrinseche alla procedura ed alla materia delle  controversie previdenziali ed assistenziali in se' in quanto non  colpisce tutte le decisioni emesse nell'ambito di tali giudizi, e  tale circostanza determina una effettiva discriminazione alla stregua  del presupposto in contestazione oggetto di accertamento  giurisdizionale.  In conclusione, ed alla luce delle illustrate considerazioni, si  ritiene di dover valutare rilevante e non manifestamente infondata la  questione di legittimita' costituzionale della norma indicata in  dispositivo in relazione ai profili sopra esposti.  Il giudizio in corso deve quindi essere sospeso e gli atti  rimessi alla Corte Costituzionale.

(1) Il comma 6-bis dell'art. 10 del D.L. 30.9.2005 n. 203,  convertito, con modificazioni, dalla legge 2.12.2005, n. 248,  come modificato dal comma 7 dell'art. 38 D.L. n. 98/2011, poi  convertito in legge collocato al comma 8, dispone che ''Nei  procedimenti giurisdizionali civili relativi a prestazioni  sanitarie previdenziali ed assistenziali, nel caso in cui il  giudice nomini un consulente tecnico d'ufficio, alle indagini  assiste un medico legale dell'ente, su richiesta del consulente  nominato dal giudice il quale provvede ad inviare, entro 15  giorni antecedenti l'inizio delle operazioni peritali, anche in  via telematica, apposita comunicazione al direttore della sede  provinciale dell'Inps competente o a suo delegato. Alla relazione  peritale e' allegato, a pena di nullita', il riscontro di  ricevuta della predetta comunicazione. L'eccezione di nullita'  rilevabile anche d'ufficio dal giudice. Il medico legale  dell'ente e' autorizzato a partecipare alle operazioni peritali  in deroga al comma primo dell'art. 201 del codice di procedura  civile. Al predetto componente competono le facolta' indicate nel  secondo comma dell'art. 194 del codice di procedura civile.  Nell'ipotesi di sentenze di condanna relative ai ricorsi  depositati a far data dal 1° aprile 2007 a carico del Ministero  dell'Economia e delle Finanze o del medesimo in solido con  l'INPS, all'onere delle spese legali, di consulenza tecnica o del  beneficio assistenziale provvede comunque l'INPS''.

P.Q.M. 

Visto l'art. 23, comma 2, della legge 11 marzo 1953 n. 87  dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di  legittimita' costituzionale: 1) dell'art. 445-bis cod. proc. civ. in  toto, nonche' dell'art. 10, comma 6-bis, del D.L. 30 settembre 2005,  n. 248, convertito con modificazioni nella Legge 2 dicembre 2005, n.  48, per contrasto con i principi di ragionevolezza ed in violazione  degli artt. 24, 38 e 111 Cost.; 2) dell'art. 445-bis cod. proc. civ.  in toto per violazione del principio di ragionevolezza, atteso che il  decreto di omologa dell'accertamento del requisito sanitario previsto  dal 5° comma di detto articolo, non attribuisce al decreto medesimo  la qualita' di titolo esecutivo; 3) dell'art. 445-bis cod. proc. civ.  per violazione del diritto di azione e di difesa di cui all'art. 24  Cost., del principio di ragionevolezza e dell'art. 38 Cost., in  relazione: al termine perentorio di cui al comma 4 dell'art. 445-bis  medesimo; al decreto di omologa di cui al 5° comma dell'art.  medesimo; al termine perentorio di cui al 6° comma; infine alla  sanzione di inammissibilita' contemplata al 6° comma della ripetuta  norma; 4) dell'art. 445-bis, 7° comma, cod. proc. civ., introdotto  dall'art. 27 della legge 12 novembre 2011, n. 183, per contrasto con  gli artt. 3, 24 e 111 Cost.;  Sospende il presente giudizio;  Manda alla cancelleria di notificare la presente ordinanza al Presidente del Consiglio dei Ministri nonche' di comunicarla ai  Presidenti delle due Camere del Parlamento.  Dispone la trasmissione dell'ordinanza e degli atti del giudizio  alla Corte Costituzionale unitamente alla prova delle comunicazioni  prescritte. 

Roma, 18 gennaio 2013  Il Giudice del lavoro: Mormile

 

Allegato: Ordinanza 204 - 2013 - Promovimento - Accertamento Tecnico Preventivo.pdf
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LaPrevidenza.it, 10/10/2013

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