Sui presupposti di legittimità costituzionale della riduzione dei trasferimenti erariali a favore delle comunità montane
(Corte costituzionale, sentenza n. 25.1.2010 n. 27 - Avv. Dario Immodino)
La questione del rapporto tra esigenze di razionalizzazione della spesa pubblica e istanze autonomistiche torna al vaglio della Corte costituzionale, che con la sentenza n. 27/2010 specifica il proprio orientamento in materia.
Si tratta di uno dei punti cruciali del nuovo assetto dei rapporti intergovernativi finanziari, atteso che l’individuazione di un giusto contemperamento tra concorso alla realizzazione degli obiettivi di finanza pubblica ed esigenza di salvaguardia dell’autonomia di spesa e di bilancio di regioni ed enti locali rispecchia ed esprime la tensione tra istanze unitarie ed autonomistiche che connota il nuovo quadro istituzionale.
In prima analisi non si può trascurare che le autonomie territoriali costituiscono parte della “finanza pubblica allargata” nei cui riguardi lo Stato "aveva e conserva poteri di disciplina generale e di coordinamento, nell'esercizio dei quali poteva e può chiamare le regioni a concorrere al conseguimento degli obiettivi complessivi di finanza pubblica, connessi anche ai vincoli europei", come quelli relativi al cosiddetto patto di stabilità interno.
Ciò perché in un ordinamento unitario è indispensabile il concorso di tutti i livelli di governo al perseguimento e alla realizzazione degli obiettivi di risanamento della finanza pubblica, soprattutto a seguito dell’ingresso del Paese nella Unione economica e monetaria a cui si ricollega, fra i tanti, l’obbligo di ottemperanza a vincoli di contenimento e razionalizzazione delle spese pubbliche. Deriva da ciò l’esigenza di una elevata convergenza delle politiche finanziarie di tutti gli enti che a vario titolo compongono l’ordinamento giuridico nazionale, che "richiede un impegno solidale di tutti gli enti territoriali erogatori di spesa, di fronte al quale la garanzia costituzionale dell'autonomia finanziaria non può fungere da impropria giustificazione per una singolare esenzione".
Tuttavia è innegabile che la libertà nella quantificazione e nella allocazione delle risorse, e nella organizzazione delle forme e modalità di esercizio delle funzioni ed erogazione dei servizi rappresenti un’insopprimibile garanzia dell’autonomia dell’ente e dell’effettività della sua azione, in quanto costituisce un presupposto fondamentale sia per l’incondizionata determinazione e la piena esplicazione del proprio indirizzo politico, sia per la concreta attuazione degli obiettivi prefissati.
Oltre a ciò l’autonomia di bilancio e di gestione della spesa costituisce uno degli ambiti principali in relazione ai quali va garantita la responsabilizzazione di tutti i livelli di governo e l’effettività e la trasparenza del controllo democratico nei confronti degli eletti.
Nella giurisprudenza costituzionale in materia l’ottemperanza agli obblighi comunitari costituisce una delle argomentazioni ricorrenti a fondamento del ricorso a strumenti di affermazione del punto di vista dello Stato centrale, necessario ad evitare che lo stesso si trovi impotente rispetto a comportamenti dei soggetti dotati di autonomia costituzionale idonei a pregiudicare l’ottemperanza ai vincoli di matrice europea.
In particolare la Corte costituzionale ha riconosciuto carattere incontestabile al “potere del legislatore statale di imporre agli enti autonomi, per ragioni di coordinamento finanziario connesse ad obiettivi nazionali, condizionati anche dagli obblighi comunitari, vincoli alle politiche di bilancio”, non esorbitanti dall’ambito di una disciplina di principio spettante alla competenza dello Stato.
D’altra parte però la Corte non ha mancato di evidenziare il carattere sostanzialmente auto-applicativo della nuova normativa costituzionale in materia di autonomia di spesa, affermando la necessità di rendere l’esercizio del potere statale di coordinamento coerente all'esistenza di sfere di autonomia, costituzionalmente garantite, attraverso il superamento degli aspetti più marcatamente dirigistici e lesivi dell’autonomia stessa.
In questa prospettiva perché i vincoli all’autonomia di spesa imposti dal legislatore statale possano considerarsi rispettosi dell’autonomia delle Regioni e degli enti locali, essi debbono riguardare l’entità del disavanzo di parte corrente oppure – ma solo «in via transitoria ed in vista degli specifici obiettivi di riequilibrio della finanza pubblica perseguiti dal legislatore statale» – la crescita della spesa corrente degli enti autonomi. In altri termini, la legge statale può stabilire solo un «limite complessivo, che lascia agli enti stessi ampia libertà di allocazione delle risorse fra i diversi ambiti e obiettivi di spesa».
In questo contesto si colloca la sentenza n. 27/2010 originata dalle questioni di legittimità costituzionale proposte dalla Regione Liguria avverso numerose disposizioni del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112 (Disposizioni urgenti per lo sviluppo economico, la semplificazione, la competitività, la stabilizzazione della finanza pubblica e la perequazione tributaria), convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 113, e, tra queste, in riferimento agli artt. 117, comma quarto, e 119 della Costituzione e al principio di leale collaborazione, dell’art. 76, comma 6-bis, del decreto-legge n. 112 del 2008 nella parte in cui prevede che: «Sono ridotti dell’importo di 30 milioni di euro per ciascuno degli anni 2009, 2010 e 2011 i trasferimenti erariali a favore delle comunità montane. Alla riduzione si procede intervenendo prioritariamente sulle comunità che si trovano ad una altitudine media inferiore a settecentocinquanta metri sopra il livello del mare. All’attuazione del presente comma si provvede con decreto del Ministro dell’interno, da adottare di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze».
In merito alla questione concernente la illegittimità della decurtazione dei trasferimenti erariali a favore delle comunità montane per contrasto con l’art. 119 della Costituzione la Corte, nel solco del proprio consolidato orientamento, una simile contrazione di risorse non rivela di per sé una illegittima compressione dell’autonomia finanziaria degli enti decentrati, dal momento che spetta alle Regioni l’ onere - che, se non assolto, determina la infondatezza della questione sollevata – di dimostrare, che la riduzione determini l’insufficienza dei mezzi finanziari per l’adempimento dei propri compiti, anche perché non è consentita una analisi atomistica di manovre finanziarie complesse mediante le quali spesso si verifica che alla riduzione di alcune risorse finanziarie si accompagni l’aumento di altre (sentenze n. 298 del 2009; n. 381 del 2004; n. 437 del 2001 e n. 507 del 2000).
Constatato che la ricorrente non motiva in alcun modo nè, tantomeno, fornisce elementi tali da dimostrare che le comunità montane, a causa della riduzione del fondo loro destinato dallo Stato, non potranno più funzionare, la questione deve ritenersi non fondata.
Ciò a maggior ragione se si considera che la giurisprudenza costituzionale ha da tempo chiarito che la disciplina delle comunità montane rientra nella competenza residuale delle Regioni (sentenze n. 237 del 2009 e nn. 456 e 244 del 2005), motivo per cui sono queste ultime che, in base all’art. 119 Cost., devono provvedere al loro finanziamento insieme ai Comuni di cui costituiscono la «proiezione». Ne consegue che la progressiva riduzione del finanziamento statale relativo alle suddette comunità montane non contrasta con la giurisprudenza in materia di autonomia finanziaria delle Regioni e degli enti locali.
Al riguardo il Giudice delle leggi aggiunge che «Dato il carattere strumentale e non essenziale delle comunità montane, non può ricavarsi dagli artt. 28 e 29 della legge n. 142 del 1990 (ora artt. 27 e 28 del d.lgs. n. 267 del 2000) un principio generale dell’ordinamento o una norma fondamentale di riforma economico-sociale in ordine alla loro istituzione e alla loro natura di enti necessari, che precluderebbe alla regione il potere rivolto alla loro soppressione; né il divieto di soppressione si potrebbe far derivare dalla indefettibilità delle funzioni necessarie all’attuazione dei programmi e al perseguimento degli obiettivi di sviluppo delle zone montane stabiliti da atti dell’Unione europea e da leggi dello Stato; funzioni, queste ultime, che ben possono essere allocate altrimenti, in base alle particolarità delle situazioni locali, apprezzate dal legislatore regionale nell’esercizio discrezionale del suo potere legislativo in tema di “ordinamento degli enti locali”» (sentenza n. 229 del 2001).
Quanto alla questione relativa alla previsione di un criterio altimetrico come unico riferimento per stabilire le modalità e i destinatari della riduzione dei trasferimenti la Corte rileva che «il legislatore statale, in funzione dell’obiettivo di riduzione della spesa corrente per il funzionamento delle comunità montane, e senza incidere in modo particolare sull’autonomia delle Regioni nell’attuazione del previsto riordino” può fornire al legislatore regionale alcuni “indicatori” che si presentano non vincolanti, né dettagliati, né autoapplicativi e che “tendono soltanto a dare un orientamento di massima alle modalità con le quali deve essere attuato tale riordino».
Di conseguenza la previsione tra i suddetti “indicatori” di quello altimetrico quale criterio espresso in modo generico, non vincolante e tendente a dare un orientamento di massima al riordino deve ritenersi costituzionalmente legittima.
A valutazione del tutto differenti si presta invece la previsione secondo cui le comunità destinatarie della riduzione devono prioritariamente essere individuate tra quelle che si trovano ad una altitudine media inferiore a settecentocinquanta metri sopra il livello del mare (art.. 76, comma 6-bis) giacché in questo caso la determinazione di un criterio altimetrico rigido, come strumento per attuare la riduzione dei trasferimenti erariali diretti alle comunità montane esorbita dai limiti della competenza statale e viola l’art. 117 Cost. Si impone, pertanto, la declaratoria di illegittimità costituzionale della citata disposizione.
Parimenti illegittima, per violazione del principio di leale collaborazione, si rivela la previsione che affida l’attuazione delle prescrizioni contenute nel comma 6-bis dell’art. 76 ad un decreto del Ministro dell’interno, da adottare di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze, senza la compartecipazione delle Regioni.
Ciò in quanto considerato che, ai sensi del quarto comma dell’art. 117 Cost., spetta ai legislatori regionali in via residuale la competenza legislativa in ordine alla disciplina delle comunità, pur riconoscendosi come adeguato il livello di governo scelto dal legislatore, è necessario il pieno coinvolgimento delle Regioni nella individuazione dei criteri da adottare per la realizzazione della riduzione del fondo da destinare alle comunità montane, esistendo, come sostiene la Regione, una connessione indissolubile tra i problemi del finanziamento e i problemi della stessa esistenza ed articolazione delle comunità montane.
La disposizione impugnata deve essere pertanto dichiarata illegittima nella parte in cui non prevede per l’emanazione del decreto non regolamentare di attuazione, finalizzato all’attuazione della riduzione dei trasferimenti erariali alle comunità montane, lo strumento dell’intesa con la Conferenza unificata di cui all’art. 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281 (Definizione ed ampliamento delle attribuzioni della Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e Bolzano ed unificazione, per le materie ed i compiti di interesse comune delle regioni, delle province e dei comuni, con la Conferenza Stato-città ed autonomie locali).
Avv. Dario Immordino
LaPrevidenza.it, 04/02/2010
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