Sulla legittimità costituzionale del Piano Casa
(Corte costituzionale, sentenza n. 121/2010 - Dario Immordino)
L’approvazione di un piano nazionale di edilizia abitativa, mira a disciplinare in modo unitario la programmazione in materia di edilizia residenziale pubblica avente interesse a livello nazionale.
In particolare il cd “piano casa” ingloba un programma nazionale (o meglio, una serie di programmi) per l’offerta di abitazioni a favore di una serie di categorie deboli, attraverso “la costruzione di nuove abitazioni e la realizzazione di misure di recupero del patrimonio abitativo esistente” (art. 11, d.l. n. 112/08, conv. l. 133/08 e d.p.c.m. 16 luglio 2009), e una strategia di deregolazione, che si è sovrapposta (in termini logici e cronologici) al programma di edilizia residenziale di cui al d.l. n. 112/08 cit..
In merito alla ripartizione di potestà legislativa in materia la giurisprudenza costituzionale ha chiarito che la previsione di un piano nazionale di edilizia abitativa costituisce legittimo esercizio delle attribuzioni del legislatore statale in una materia di competenza concorrente, come il «governo del territorio»., nel senso che lo Stato, con il suddetto piano, fissa i principi generali che devono presiedere alla programmazione nazionale ed a quelle regionali nel settore.
Considerato che la determinazione dei livelli minimi di offerta abitativa per specifiche categorie di soggetti deboli non può essere disgiunta dalla fissazione su scala nazionale degli interventi, allo scopo di evitare squilibri e disparità nel godimento del diritto alla casa da parte delle categorie sociali disagiate» la competenza amministrativa, limitatamente alle linee di programmazione di livello nazionale, deve essere riconosciuta, in applicazione del principio di sussidiarietà di cui al primo comma dell’art. 118 Cost., allo Stato medesimo.
Tuttavia l’incidenza della necessità di esercizio unitario – che opera sulla allocazione delle competenze amministrative nel senso dell’accentramento di quelle attinenti alla predisposizione del piano nazionale – richiede, perché sia legittimo l’uso della potestà legislativa statale in merito al piano nazionale, che la stessa disciplina dello Stato prescriva idonee procedure di leale collaborazione, secondo quanto sancito dalla giurisprudenza di questa Corte (sentenza n. 303 del 2003).
In tal senso il 31 marzo 2009 si è giunti a un’intesa in sede di Conferenza unificata; ai sensi dell’art. 8, l. n. 131 del 2003, per “ favorire l’armonizzazione delle rispettive legislazioni o il raggiungimento di posizioni unitarie o il conseguimento di obiettivi comuni”.
In base all’intesa, le Regioni si sono impegnate ad approvare nel termine di 90 giorni leggi che: a) consentano interventi fino al 20% della volumetria di edifici residenziali uni-bi familiari o comunque di volumetria non superiore ai 1000 metri cubi per un massimo di 200 metri cubi, al fine di migliorare anche la qualità architettonica e/o energetica; b)permettano interventi straordinari di demolizione e ricostruzione con ampliamento per edifici a destinazione residenziale entro il limite del 35%; c) semplifichino e accelerino l'attuazione di detti interventi.
Le leggi regionali possono però individuare ambiti in cui detti interventi sono esclusi o limitati; gli interventi inoltre, salva diversa decisione, possono avere validità temporalmente definita, comunque non superiore a 18 mesi. In caso di inerzia o ritardo il Governo e il presidente della giunta regionale interessata “determinano le modalità procedurali idonee ad attuare compiutamente l'accordo, anche ai sensi dell'art. 8, comma 1, della legge n. 131/2003”.
Il Governo, dal suo canto, si è impegnato a emanare, entro 10 giorni, un decreto legge“ i cui contenuti saranno concordati con le Regioni e il sistema delle autonomie” per “ semplificare alcune procedure di competenza esclusiva dello Stato” e per “ rendere più rapida ed efficace l'azione amministrativa di disciplina dell'attività edilizia”.
In questo contesto si colloca il d.l. 25 giugno 2008, n. 112 (Disposizioni urgenti per lo sviluppo economico, la semplificazione, la competitività, la stabilizzazione della finanza pubblica e la perequazione tributaria), convertito in legge, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge 6 agosto 2008, n. 133.
Rispetto a tale disciplina diverse regioni hanno proposto questioni di legittimità costituzionale in ordine a numerose disposizioni, tra le quali gli artt. 11 e 13, per violazione di vari parametri costituzionali tra i quali degli artt. 2,3, 14, 114, 117, 118, 119, 120 e 136 della Costituzione, e del principio di leale collaborazione.
Tra i diversi profili di illegittimità denunciati dai ricorrenti il Giudice delle leggi ha ritenuto sussistenti quelli relativi al comma 3, lettera e), comma 4, ultimo periodo e 9 dell’aticolo 11, e ai commi 2, 3 e 3-ter dell’articolo 13 del suddetto decreto.
In particolare l’art. 11, comma 3, del decreto impugnato prevede in generale una tipologia di interventi, che dovranno essere realizzati «sulla base di criteri oggettivi che tengano conto dell’effettivo bisogno abitativo presente nelle diverse realtà territoriali». In particolare, sono previsti i seguenti interventi: «a) costituzione di fondi immobiliari destinati alla valorizzazione e all’incremento dell’offerta abitativa, ovvero alla promozione di strumenti finanziari immobiliari innovativi e con la partecipazione di altri soggetti pubblici o privati, articolati anche in un sistema integrato nazionale e locale, per l’acquisizione e la realizzazione di immobili per l’edilizia residenziale; b) incremento del patrimonio abitativo di edilizia con le risorse anche derivanti dall’alienazione di alloggi di edilizia pubblica in favore degli occupanti muniti di titolo legittimo, con le modalità previste dall’articolo 13; c) promozione da parte di privati di interventi anche ai sensi della parte II, titolo III, Capo III del codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture, di cui al decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163; d) agevolazioni, anche amministrative, in favore di cooperative edilizie costituite tra i soggetti destinatari degli interventi, potendosi anche prevedere termini di durata predeterminati per la partecipazione di ciascun socio, in considerazione del carattere solo transitorio dell’esigenza abitativa; e) realizzazione di programmi integrati di promozione di edilizia residenziale anche sociale».
In merito il Giudice delle leggi rileva che, trattandosi di principi generali attinenti al settore dell’edilizia residenziale pubblica, lo stesso carattere sociale del piano nazionale previsto dalle norme censurate esclude che la potestà legislativa concorrente dello Stato possa essere utilizzata per altre finalità, non precisate e non preventivamente inquadrabili nel riparto di competenze tra Stato e Regioni.
Di conseguenza la possibilità che, nel piano nazionale, trovino posto programmi integrati per promuovere interventi di edilizia residenziale non aventi carattere sociale entra in contraddizione con le premesse che legittimano l’intera costruzione, in quanto consente l’introduzione di finalità diverse da quelle che presiedono all’intera normativa avente ad oggetto il piano nazionale di edilizia residenziale pubblica.. Ciò perchè la potestà legislativa che lo Stato esercita per assicurare il quadro generale dell’edilizia abitativa, potrebbe essere indirizzata in favore di soggetti non aventi i requisiti ritenuti dalla stessa legge statale essenziali per beneficiare degli interventi.
Per tali motivi, la norma di cui alla lettera e) del comma 3 dell’art. 11, limitatamente alla parola «anche», premessa a «sociale», viene ritenuta costituzionalmente illegittima.
L’ art. 11, comma 4, del citato decreto è illegittimo nella parte in cui prevede che «Decorsi novanta giorni senza che sia stata raggiunta la predetta intesa, gli accordi di programma possono essere comunque approvati».
Tale norma viene ritenuta costituzionalmente illegittima per violazione del principio di leale collaborazione tra Stato e Regioni, in quanto la disciplina relativa vanifica la previsione dell’intesa, attribuendo ad una delle parti «un ruolo preminente, incompatibile con il regime dell’intesa, caratterizzata […] dalla paritaria codeterminazione dell’atto». Ciò si pone in contrasto con il consolidato orientamento della giurisprudenza costituzionale, secondo cui non è legittima «la drastica previsione, in caso di mancata intesa, della decisività della volontà di una sola delle parti, la quale riduce all’espressione di un parere il ruolo dell’altra» (sentenza n. 24 del 2007). Il superamento delle eventuali situazioni di stallo deve essere realizzato attraverso la previsione di idonee procedure perché possano aver luogo «reiterate trattative volte a superare le divergenze che ostacolino il raggiungimento di un accordo» (sentenza n. 339 del 2005). Se queste cautele sono valide per tutti casi in cui sia prevista un’intesa, esse acquistano una pregnanza particolare nel sistema dei rapporti tra Stato e Regioni, in cui sono da integrare la potestà unificatrice del primo e le autonomie costituzionalmente tutelate delle seconde.
Gli stessi profili di illegittimità viziano l’art. 11, comma 9, del d.l. n. 112 del 2008, attraverso il quale il legislatore statale, al fine di garantire la speditezza delle procedure, consente il ricorso, in alternativa agli accordi di programma (per la cui approvazione è richiesta l’intesa con la Conferenza unificata), alle modalità di approvazione previste per le infrastrutture strategiche, a discapito delle competenze costituzionalmente tutelate delle Regioni. Ciò determina l’evidente violazione del principio di leale collaborazione.
L’art. 13, comma 2, del d.l. n. 112 del 2008, attraverso il quale vengono dettati alcuni criteri, di cui «si tiene conto» ai fini della conclusione degli accordi in materia di semplificazione delle procedure di alienazione degli immobili di proprietà degli IACP, ricalca in modo evidente la disciplina prevista nell’art. 1, comma 598, della legge n. 266 del 2005, dichiarata costituzionalmente illegittima con la sentenza n. 94 del 2007.
L’uso del presente indicativo implica, infatti, una doverosità inconciliabile con la libertà incondizionata, di cui devono godere le Regioni nel condurre le trattative per raggiungere gli accordi di cui sopra. Attraverso tale disposizione il legislatore statale impone un imperativo che limita la sfera di discrezionalità delle regioni menomando la pienezza della potestà legislativa residuale loro attribuita dall’ art. 117, quarto comma, Cost.
L’art. 13, comma 3, del d.l. n. 112 del 2008 prevede la facoltà per le amministrazioni regionali e locali di stipulare convenzioni con società di settore, per lo svolgimento delle attività strumentali alla vendita dei singoli beni immobili. L’attribuzione alle Regioni di una specifica facoltà in una materia che rientra nella loro competenza residuale implica un’intromissione dello Stato in una sfera che non gli appartiene. Per contro, l’attribuzione della medesima facoltà agli enti locali ha l’effetto di consentire a questi ultimi, avvalendosi della legge statale, di scavalcare la competenza regionale, anche nell’ipotesi che le singole Regioni, nella loro discrezionalità legislativa, non ritengano di dare spazio, nel proprio territorio, alle convenzioni previste dalla norma censurata. Pertanto, la norma in esame, analogamente ai commi 599 e 600 dell’art. 1 della legge n. 266 del 2005, dichiarati illegittimi con la citata sentenza n. 94 del 2007, viola la potestà legislativa residuale delle Regioni in materia di gestione degli immobili di proprietà degli IACP, ex art. 117, quarto comma, Cost.
Edilizia e urbanistica - Edilizia residenziale pubblica - Piano casa - Interventi che prevedono la costituzione di fondi immobiliari, la promozione di strumenti finanziari immobiliari innovativi, l'alienazione di alloggi di edilizia pubblica in favore degli occupanti legittimi, la promozione di interventi di privati, agevolazioni in favore di cooperative edilizie, la realizzazione di programmi integrati di promozione di edilizia residenziale anche sociale – Illegittimità costituzionale la possibilità che, nel piano nazionale, trovino posto programmi integrati per promuovere interventi di edilizia residenziale non aventi carattere sociale entra in contraddizione con le premesse che legittimano l’intera costruzione, in quanto consente l’introduzione di finalità diverse da quelle che presiedono all’intera normativa avente ad oggetto il piano nazionale di edilizia residenziale pubblica.. Ciò perchè la potestà legislativa che lo Stato esercita per assicurare il quadro generale dell’edilizia abitativa, potrebbe essere indirizzata in favore di soggetti non aventi i requisiti ritenuti dalla stessa legge statale essenziali per beneficiare degli interventi.
Per tali motivi, la norma di cui alla lettera e) del comma 3 dell’art. 11, limitatamente alla parola «anche», premessa a «sociale», è costituzionalmente illegittima.
Edilizia e urbanistica - Edilizia residenziale pubblica - Piano nazionale di edilizia abitativa destinato ad incrementare il patrimonio immobiliare attraverso la costruzione di nuove abitazioni e la realizzazione di misure di recupero del patrimonio abitativo esistente - Previsione di accordi di programma promossi dal Ministero delle infrastrutture e approvati con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, previa delibera del CIPE, d'intesa con la Conferenza Unificata, e di programmi integrati di promozione di edilizia residenziale e di riqualificazione urbana - Possibilità di approvare gli accordi anche in mancanza di intesa – Illegittimità costituzionale
Va dichiarata l’illegittimità costituzionale dell’art. 11, comma 4, ultimo periodo, del d.l. n. 112 del 2008, convertito in legge, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge n. 133 del 2008, limitatamente alle parole «Decorsi novanta giorni senza che sia stata raggiunta la predetta intesa, gli accordi di programma possono essere comunque approvati»;
Tale norma risulta illegittima per violazione del principio di leale collaborazione tra Stato e Regioni, in quanto la disciplina relativa vanifica la previsione dell’intesa, attribuendo ad una delle parti «un ruolo preminente, incompatibile con il regime dell’intesa, caratterizzata […] dalla paritaria codeterminazione dell’atto». Ciò si pone in contrasto con il principio secondo cui non è legittima «la drastica previsione, in caso di mancata intesa, della decisività della volontà di una sola delle parti, la quale riduce all’espressione di un parere il ruolo dell’altra» (sentenza n. 24 del 2007). Il superamento delle eventuali situazioni di stallo deve essere realizzato attraverso la previsione di idonee procedure perché possano aver luogo «reiterate trattative volte a superare le divergenze che ostacolino il raggiungimento di un accordo» (sentenza n. 339 del 2005).
Edilizia e urbanistica - Edilizia residenziale pubblica – Piano nazionale di edilizia abitativa destinato ad incrementare il patrimonio immobiliare attraverso la costruzione di nuove abitazioni e la realizzazione di misure di recupero del patrimonio abitativo esistente - Previsione di accordi di programma promossi dal Ministero delle infrastrutture e approvati con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, previa delibera del CIPE, d'intesa con la Conferenza Unificata, e di programmi integrati di promozione di edilizia residenziale e di riqualificazione urbana - Possibilità di approvare gli accordi attraverso le modalità di approvazione previste per le infrastrutture strategiche- Illegittimità costituzionale
Attraverso l’art. 11, comma 9, del d.l. n. 112 del 2008, il legislatore statale, al fine di garantire la speditezza delle procedure, consente il ricorso, in alternativa agli accordi di programma (per la cui approvazione è richiesta l’intesa con la Conferenza unificata), alle modalità di approvazione previste per le infrastrutture strategiche, a discapito delle competenze costituzionalmente tutelate delle Regioni. Ciò determina l’evidente violazione del principio di leale collaborazione.
Edilizia e urbanistica - - Demanio e patrimonio dello Stato e delle Regioni - Alienazione degli immobili degli IACP - Previsione di accordi, in sede di Conferenza Unificata, tra il Ministero delle infrastrutture e il Ministero per i rapporti con le regioni, con Regioni ed enti locali aventi ad oggetto la semplificazione delle procedure di alienazione predette - Individuazione dei criteri da recepire negli accordi, al fine di valorizzare il patrimonio immobiliare IACP, favorire l'acquisto in proprietà da parte degli assegnatari, acquisire risorse per nuovi interventi di edilizia residenziale pubblica - Lamentata interferenza statale nella gestione dei beni e del patrimonio regionale
L’art. 13, comma 2, del d.l. n. 112 del 2008, attraverso il quale vengono dettati alcuni criteri, di cui «si tiene conto» ai fini della conclusione degli accordi in materia di semplificazione delle procedure di alienazione degli immobili di proprietà degli IACP limita la sfera di discrezionalità delle regioni menomando la pienezza della potestà legislativa residuale loro attribuita dall’ art. 117, quarto comma, Cost.
Edilizia e urbanistica - - Demanio e patrimonio dello Stato e delle Regioni - Alienazione degli immobili degli IACP - Attribuzione diretta agli enti locali della facoltà di stipulare convenzioni con società di settore per lo svolgimento delle attività strumentali alla vendita dei singoli beni immobili
L’attribuzione alle Regioni di una specifica facoltà in una materia che rientra nella loro competenza residuale implica un’intromissione dello Stato in una sfera che non gli appartiene. Per contro, l’attribuzione della medesima facoltà agli enti locali ha l’effetto di consentire a questi ultimi, avvalendosi della legge statale, di scavalcare la competenza regionale, anche nell’ipotesi che le singole Regioni, nella loro discrezionalità legislativa, non ritengano di dare spazio, nel proprio territorio, alle convenzioni previste dalla norma censurata. Va dichiarata l’illegittimità costituzionale dell’ art. 13, comma 3, del d.l. n. 112 del 2008.
Avv. Dario Immordino
LaPrevidenza.it, 08/04/2010
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