Razionalizzazione del sistema di finanza pubblica ed autonomia finanziaria delle regioni a statuto speciale
(Corte costituzionale, sentenza n. 12.4.2010 n. 133 - Dario Immordino)
La Corte si pronuncia sulle questioni di legittimità costituzionale delle disposizioni del cd decreto anticrisi nella parte in cui ne viene disposta l’applicazione anche alla Regione Valle d’Aosta/Vallée d’Aoste ed alle Province autonome di Trento e di Bolzano).
La tematica del rapporto tra prerogative proprie della cd specialità finanziaria ed esigenze di unitarietà dell’ordinamento giuridico repubblicano, a lungo trascurata dal dibattito scientifico, si è evoluta quasi in sordina attraverso un percorso che, dopo l’iniziale accumulo di benefici e privilegi da parte delle regioni speciali, ha visto l’innescarsi di un processo di segno contrario diretto alla progressiva riduzione dei vantaggi di cui le stesse godevano rispetto a quelle a regime comune.
Con la riforma del Titolo V parte seconda della Costituzione il tema della specialità finanziaria è tornato di stretta attualità, se non altro per l’ indifferibilità del coordinamento dei regimi differenziati con il nuovo assetto costituzionale, nell’ambito del processo di realizzazione del nuovo sistema di finanza pubblica.
il principale nodo problematico si è rivelato quello relativo all’individuazione di un giusto contemperamento tra concorso alla realizzazione degli obiettivi di finanza pubblica ed esigenza di salvaguardia dell’autonomia finanziaria speciale in relazione all’ammontare delle risorse disponibili.
Tale bilanciamento è stato perseguito dalla Corte costituzionale attraverso l'elaborazione e la strutturazione di un principio di equilibrio finanziario flessibile, in base al quale l’autosufficienza finanziaria delle regioni va garantita secondo un criterio dinamico, atto a consentire che la dotazione di risorse sia nel tempo costantemente adeguata alle concrete esigenze di espletamento delle funzioni di competenza, nei limiti della compatibilità con i vincoli generali nascenti dalle preminenti esigenze della finanza pubblica nel suo insieme
Con riferimento alla situazione delle regioni speciali la giurisprudenza costituzionale dà per scontato che “la specialità dell’autonomia deve riflettersi anche sul piano finanziario
Ma ciò non può giustificare la pretesa delle stesse di essere esonerate dal partecipare, insieme a quelle a statuto ordinario, al processo di risanamento della finanza pubblica.
Il fondamento di simili argomentazioni poggia sulla considerazione che in un ordinamento unitario è indispensabile il concorso di tutti i livelli di governo al perseguimento e alla realizzazione degli obiettivi di risanamento della finanza pubblica, soprattutto a seguito dell’ingresso del Paese nella Unione economica e monetaria a cui si ricollega, fra i tanti, l’obbligo di uniformazione a criteri generali e specifici di contenimento e razionalizzazione delle spese pubbliche.
La finanza delle Regioni a statuto speciale è parte della “finanza pubblica allargata” nei cui riguardi lo Stato "aveva e conserva poteri di disciplina generale e di coordinamento, nell'esercizio dei quali poteva e può chiamare pure le autonomie speciali a concorrere al conseguimento degli obiettivi complessivi di finanza pubblica, connessi anche ai vincoli europei", come quelli relativi al cosiddetto patto di stabilità interno.
Motivo per cui anche le autonomie differenziate, al pari di tutti gli altri soggetti istituzionali, sono coinvolte nell'opera di risanamento della finanza pubblica, che "richiede un impegno solidale di tutti gli enti territoriali erogatori di spesa, di fronte al quale la garanzia costituzionale dell'autonomia finanziaria non può fungere da impropria giustificazione per una singolare esenzione".
In tal senso vale anche per le regioni speciali il principio elaborato con riferimento a quelle di diritto comune per il quale la legge dello Stato può, “nell’ambito di manovre di finanza pubblica, anche determinare riduzioni nella disponibilità finanziaria delle Regioni, purché appunto non tali da produrre uno squilibrio incompatibile con le esigenze complessive della spesa regionale.
Nel complesso il necessario bilanciamento delle diverse esigenze sottese alla materia porta la Corte a ritenere legittimo un sistema ispirato al criterio dell’equilibrio finanziario, anche se con meccanismi di salvaguardia a favore delle esigenze finanziarie generali più efficaci di quelli previsti a favore delle regioni.
A tutela delle prerogative di autonomia speciale la Corte costituzionale subordina la legittimità della normativa statale al rispetto di requisiti e condizioni, per lo più di ordine formale, funzionali a garantire che il sacrificio delle istanze autonomistiche a favore di quelle connesse all’unità dell’ordinamento non si risolva in una indebita compressione e in un sostanziale annullamento dei poteri e delle prerogative delle regioni.
In merito assume particolare rilievo il metodo concertativo - ritenuto un’espressione della descritta autonomia finanziaria e del relativo contemperamento con i vincoli e gli obblighi connessi con il principio unitario - che, secondo il Giudice delle leggi, deve essere tendenzialmente preferito ad altri, dato che la necessità di un accordo tra lo Stato e gli enti a statuto speciale nasce dall'esigenza di rispettare l'autonomia finanziaria di questi ultimi
In questo contesto si colloca la questione di legittimità costituzionale del comma 5 dell’art. 9-bis del decreto-legge 1° luglio 2009, n. 78 (Provvedimenti anticrisi, nonché proroga di termini), convertito in legge, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge 3 agosto 2009, n. 102 nella parte in cui modifica l’ordinamento finanziario della Regione Valle d’Aosta senza osservare il procedimento di approvazione delle norme di attuazione dello Statuto, imposto, nella materia de qua, dallo Statuto stesso, prevedendo che «In funzione di anticipazione dell’attuazione delle misure connesse alla realizzazione di un sistema di federalismo fiscale, secondo quanto previsto dalla legge 5 maggio 2009, n. 42, e allo scopo di assicurare la tutela dei diritti e delle prestazioni sociali fondamentali su tutto il territorio nazionale, ai sensi dell’articolo 117, secondo comma, lettera m), della Costituzione, con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, sentita la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano e acquisito il parere espresso in sede di tavolo di confronto di cui all’articolo 27, comma 7, della citata legge n. 42 del 2009, da adottare entro sessanta giorni dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto, sono fissati i criteri per la rideterminazione, a decorrere dall’anno 2009, dell’ammontare dei proventi spettanti a regioni e province autonome, compatibilmente con gli statuti di autonomia delle regioni ad autonomia speciale e delle citate province autonome, ivi compresi quelli afferenti alla compartecipazione ai tributi erariali statali, in misura tale da garantire disponibilità finanziarie complessivamente non inferiori a 300 milioni di euro annui e, comunque, senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica. Tali risorse sono assegnate ad un fondo da istituire nello stato di previsione della spesa del Ministero dell’economia e delle finanze per le attività di carattere sociale di pertinenza regionale. In sede di Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano sono stabiliti, entro trenta giorni dalla data di entrata in vigore del decreto di cui al secondo periodo del presente comma, criteri e modalità per la distribuzione delle risorse di cui al presente comma tra le singole regioni e province autonome, che il Ministro dell’economia e delle finanze provvede ad attuare con proprio decreto».
La pronuncia origina dai ricorsi proposti dalla Regione Valle d’Aosta/Vallée d’Aoste e dalla Provincia autonoma di Trento per violazione del principio di leale collaborazione e delle spettanti prerogative di autonomia finanziaria.
Per quanto riguarda la Regione Valle d’Aosta, le norme statutarie, evocate quali parametri nella questione, sono gli artt. 48-bis e 50, quinto comma, dello Statuto speciale. La prima norma disciplina il meccanismo di approvazione dei decreti legislativi di attuazione statutaria e stabilisce, al secondo comma, che «Gli schemi dei decreti legislativi sono elaborati da una commissione paritetica composta da sei membri nominati, rispettivamente, tre dal Governo e tre dal consiglio regionale della Valle d’Aosta e sono sottoposti al parere del consiglio stesso». La seconda statuisce che «Entro due anni dall’elezione del Consiglio della Valle, con legge dello Stato, in accordo con la Giunta regionale, sarà stabilito, a modifica degli artt. 12 e 13, un ordinamento finanziario della Regione».
Dalle norme di attuazione si deduce che le modifiche dell’ordinamento finanziario della Regione Valle d’Aosta devono avvenire con il procedimento previsto dall’art. 48-bis dello Statuto, prescritto per l’approvazione dei decreti legislativi di attuazione statutaria, e quindi a seguito dei lavori della commissione paritetica e del parere del Consiglio della Valle. La norma censurata, invece, attribuisce ad un d.P.C.m. il compito di fissare i criteri per la rideterminazione dell’ammontare dei proventi spettanti a Regioni e Province autonome, compresi quelli afferenti alla compartecipazione ai tributi erariali. La stessa disposizione assegna tali risorse ad un fondo per le attività di carattere sociale di pertinenza regionale e prevede altresì che, in sede di Conferenza permanente per i rapporti tra Stato e Regioni, sono stabiliti criteri e modalità per la distribuzione delle stesse risorse tra le singole Regioni e Province autonome.
Atteso che l’art. 104 dello statuto speciale, consentendo una modifica delle norme relative all’autonomia finanziaria su concorde richiesta del Governo, della Regione o delle Province abilita la legge ordinaria a conseguire tale scopo, purché sia rispettato il principio consensuale, la norma censurata incide per gli stessi motivi i periodi secondo, terzo e quarto del comma 5 dell’art. 9-bis sono costituzionalmente illegittimi, nella parte in cui si applicano anche alla Provincia autonoma di Trento.
Detta conclusione viene estesa anche alla Provincia autonoma di Bolzano, poichè in base alla giurisprudenza della Corte, la dichiarazione di illegittimità costituzionale di una norma statale, a seguito del ricorso di una Provincia autonoma, qualora sia basata sulla violazione del sistema statutario della Regione Trentino-Alto Adige, deve estendere la sua efficacia anche all’altra (ex plurimis, sentenze n. 341 e n. 334 del 2009).
Con la stessa pronuncia la Consulta dichiara altresì l’illegittimità costituzionale dell’art. 22, commi 2 e 3, del d.l. n. 78 del 2009 che prevede che le economie di spesa farmaceutica siano riversate dalle Regioni speciali e dalle Province autonome all’entrata del bilancio dello Stato, per il finanziamento del Servizio sanitario nazionale, nella parte in cui si applica alla Regione Valle d’Aosta (per violazione del principio di leale collaborazione) ed alla Provincia autonoma di Trento (in questo caso l’illegittimità deriva dalla violazione dell’autonomia finanziaria provinciale e del principio di leale collaborazione).
In merito il Giudice delle leggi, sulla scorta del proprio consolidato orientamento, stabilisce che lo Stato quando non concorre al finanziamento della spesa sanitaria, «neppure ha titolo per dettare norme di coordinamento finanziario» (sentenza n. 341 del 2009). Considerato che sia la Regione Valle d’Aosta, sia la Provincia autonoma di Trento non gravano, per il finanziamento della spesa sanitaria nell’ambito dei rispettivi territori, sul bilancio dello Stato, ne deriva che quest’ultimo non ha titolo per pretendere il versamento sul proprio bilancio delle somme risparmiate dalla spesa farmaceutica, che di quella sanitaria fa parte.
Di conseguenza la disciplina impugnata, che incide in modo unilaterale sull’autonomia finanziaria di entrambe le ricorrenti, imponendo loro di riversare nel bilancio dello Stato le somme ricavate dalle economie sulla spesa farmaceutica, viene ritenuta illegittima sull’assunto che se fosse possibile variare l’assetto dei rapporti finanziari con lo Stato con una semplice legge ordinaria, in assenza di un accordo bilaterale che la preceda la specialità dell’autonomia finanziaria delle stesse ricorrenti sarebbe vanificata se fosse possibile variare l’assetto dei rapporti finanziari con lo Stato con una semplice legge ordinaria, in assenza di un accordo bilaterale che la preceda. Né vale richiamare la potestà legislativa statale sulla determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni relative ai diritti sociali, di cui all’art. 117, secondo comma, lettera m), Cost., giacché la finalità del fondo alimentato dalle risorse di cui sopra è indicata in modo generico («interventi relativi al settore sanitario») e non si procede pertanto alla fissazione di alcun livello di singole prestazioni.
Avv. Dario Immordino
LaPrevidenza.it, 22/04/2010
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