Presupposti di legittimità costituzionale delle autorizzazioni all'esercizio dell’attività di cava
(Corte Costituzionale - Sentenza 26 febbraio 2010 n. 67 - Dario Immordino)
Secondo il consolidato orientamento della giurisprudenza costituzionale le discipline relative alla valutazione di impatto ambientale si inscrivono a pieno titolo tra le misure di tutela dell’ambiente (non espressamente prevista dallo statuto regionale) e rientrano, perciò, nell’ambito della previsione di cui all’art. 117, secondo comma, lettera s), della Costituzione, «trattandosi di procedure che valutano in concreto e preventivamente la “sostenibilità ambientale”» (da ultimo, le sentenze n. 225 e n. 234 del 2009, nonché la sentenza n. 1 del 2010, anche a proposito di concorso di competenze sullo stesso bene tra Stato e Regioni).
Al riguardo la disciplina statale relativa alla tutela dell’ambiente opera « come un limite alla disciplina che le Regioni e le Province autonome dettano in altre materie di loro competenza», salva la facoltà di queste ultime di adottare norme di tutela ambientale più elevata nell’esercizio di competenze, previste dalla Costituzione, che concorrano con quella dell’ambiente (sentenza n. 104 del 2008, con rinvio alla sentenza n. 378 del 2007).
In ragione di ciò deve ritenersi illegittima una disciplina regionale che, attraverso la previsione, di un meccanismo legale che si limita, nella sostanza, ad introdurre una “proroga di diritto” per le autorizzazioni all’esercizio di cave, sostanzialmente si sostituisca al provvedimento amministrativo di rinnovo, eludendo, quindi, non soltanto l’osservanza della relativa procedura già normativamente prevista, ma anche – e soprattutto – le garanzie sostanziali che quel procedimento mira ad assicurare, nel rispetto degli ambiti di competenza legislativa stabiliti dalla Costituzione (sul punto, la sentenza n. 271 del 2008). Garanzie che, nella specie, riposano, appunto, sulla necessità di verificare se l’attività estrattiva a suo tempo assentita risulti ancora aderente allo stato di fatto e di diritto esistente al momento della “proroga” o del “rinnovo” del provvedimento di autorizzazione.
Sulla base di queste considerazioni la Corte costituzionale , con sentenza n. 67/2010, ha dichiarato l’illegittimità degli articoli 1 e 3, comma 2, della delibera legislativa della Regione Siciliana approvata il 25 novembre 2008, recante «Norme sulla proroga delle autorizzazioni all’esercizio di cava e sull’aggiornamento del piano regionale dei materiali da cava e del piano regionale dei materiali lapidei di pregio», nonché della legge della Regione Campania 6 novembre 2008, n. 14, recante «Norma urgente in materia di prosecuzione delle attività estrattive».
Con specifico riferimento alla disciplina siciliana il sindacato del Giudice costituzionale si concentra in particolare sul meccanismo previsto dall’art. 1 della legge impugnata laddove si prevede che, ove non sia stato completato il programma di coltivazione autorizzato, le autorizzazioni già rilasciate siano tutte indistintamente “prorogate di diritto” senza alcuna condizione e con termini di durata variabili, a prescindere dalla estensione delle aree interessate e dall’eventuale regime vincolistico degli ambiti territoriali in cui le stesse ricadano.
In merito il Giudice delle leggi rileva che lo stesso legislatore regionale, prevedendo un termine di durata delle autorizzazioni all’esercizio delle attività estrattive «per un periodo massimo di quindici anni, in relazione alla qualità e all’entità del materiale da estrarre», e stabilendo, al tempo stesso, la possibilità di rinnovo «previa nuova istruttoria da parte del distretto minerario» (art. 2 della legge regionale 1 marzo 1995, n. 19, recante «Modifiche ed integrazioni alla legge regionale 9 dicembre 1980, n. 127, in ordine ai giacimenti di materiale da cava»), riconosce l’esigenza di un controllo ad tempus circa il permanere delle condizioni, soggettive ed oggettive, di legittimazione, in rapporto al (possibile) mutamento del quadro fattuale e normativo nel frattempo intervenuto.
Ma, rispetto a tale esigenza, il meccanismo previsto dalla disciplina impugnata si traduce in una sostanziale elusione della prevista procedura amministrativa di rinnovo, idoneo a vanificare il prescritto controllo amministrativo dei requisiti che, medio tempore, potrebbero essersi modificati o essere venuti meno, con esclusione, peraltro, di qualsiasi sindacato in sede giurisdizionale comune.
La deliberazione impugnata, peraltro, si inserisce in un contesto normativo caratterizzato da una disciplina eccezionalmente” derogatoria rispetto alla disciplina “a regime”, che, in virtù della legge regionale n. 10 del 2004, «al fine di consentire il superamento del grave stato di crisi del settore e il mantenimento dei livelli occupazionali delle imprese operanti nel settore dei materiali lapidei di pregio», prevede la possibilità, per i titolari delle autorizzazioni, di ottenere il «rinnovo» delle autorizzazioni stesse al fine di completare il programma di coltivazione precedentemente assentito, anche in deroga «all’articolo 91 della legge regionale 3 maggio 2001, n. 6» (vale a dire, proprio alla disciplina regionale dettata in tema di valutazione di impatto ambientale).
Rispetto a tale regime derogatorio la delibera legislativa contestata, attraverso il meccanismo della proroga ex lege, consente anche di bypassare il controllo che la n. 10/2004 aveva previsto in sede di rinnovo delle autorizzazioni.
In conseguenza di ciò il sistema siciliano non prevederebbe (o potrebbe non prevedere) l’obbligo della VIA, né all’atto della adozione del provvedimento autorizzatorio, né alla sua scadenza, posto che in luogo di una “nuova” autorizzazione (o di un “rinnovo” della precedente), si sostituisce ex lege la perdurante validità del vecchio titolo, senza possibilità di verificare se, a causa dell’esercizio della relativa (e legittima) attività, possa essersi cagionato o meno un danno per l’ambiente.
In merito al contrasto con l’acquis communitaures il Giudice costituzionale rileva che in sostanza il regime delineato dal legislatore siciliano, prevedendo la proroga automatica di autorizzazioni rilasciate in assenza di procedure di VIA (o, comunque, eventualmente, in assenza di VIA), in ipotesi più volte già “rinnovate”, risulta “contrario all’effetto utile” della direttiva 85/337/CEE . Ciò perché in via astratta le leggi regionali potrebbero mantenere inalterato lo status quo, sostanzialmente sine die, superando qualsiasi esigenza di “rimodulare” i provvedimenti autorizzatori in funzione delle modifiche subite, nel tempo, dal territorio e dall’ambiente. Ne deriverebbe la sicura violazione non soltanto dell’art. 117, primo comma, della Costituzione, avuto riguardo al bene protetto dalla direttiva comunitaria, ma anche dell’art. 117, secondo comma, lettera s), della Costituzione, coinvolgendo (attraverso la contestata previsione “derogatoria”) materia riservata alla legislazione statale.
Peraltro, al di fuori del regime ordinario la Corte di Giustizia subordina la legittimità delle cd autorizzazioni “postume,” alla sussistenza di adeguate garanzie che “l’autorità competente tenga conto il prima possibile delle eventuali ripercussioni sull’ambiente di tutti i processi tecnici di programmazione e di decisione, dato che l’obiettivo consiste nell’evitare fin dall’inizio inquinamenti ed altre perturbazioni, piuttosto che nel combatterne successivamente gli effetti» (sentenza 3 luglio 2008, procedimento C-215/06),.
Le stesse argomentazioni si pongono sostanzialmente a fondamento della declaratoria di illegittimità della legge della Regione Campania 6 novembre 2008, n. 14, , trattandosi, anche in questo caso, di una disciplina di eccezionale prorogatio destinata a surrogare, ex lege ed in forma automatica, i controlli tipici dei procedimenti amministrativi di rinnovo delle autorizzazioni alla coltivazione delle cave.
La legge, che consta di soli due articoli, prevede, all’art. 1, comma 1, che, nelle more della completa attuazione del Piano regionale delle attività estrattive, gli esercizi di cava, a qualunque titolo autorizzati ai sensi della legge regionale 13 dicembre 1985, n. 54, e successive modificazioni ed integrazioni, e per i quali sia già intervenuta o intervenga la scadenza delle autorizzazioni fino al 30 giugno 2010, possano proseguire l’attività sino a tale data, a condizione di non aver completato il progetto estrattivo. A tal fine, la legge prevede – come sottolinea il ricorso – che i titolari presentino, entro novanta giorni dalla pubblicazione della legge medesima, una istanza al competente ufficio regionale che emette una nuova autorizzazione alla prosecuzione della attività estrattiva ed alla ricomposizione ambientale finale, sulla base di un accertamento volto a verificare soltanto il deposito cauzionale ed il versamento dei contributi dovuti ai sensi della legge regionale 30 gennaio 2008, n. 1.
In particolare la Corte rileva che, nell’impianto normativo regionale, da un latonessun elemento garantisce (ma, anzi, tutto sembra deporre per il contrario) che le autorizzazioni in corso di “esercizio” (originario o prorogato) fossero state – ab origine o in sede di proroga – assoggettate a valutazione di impatto ambientale. dall’altro il perdurante regime normativo di mantenimento dello status quo cristallizza, ex lege, l’elusione dell’obbligo e, con esso, attraverso il meccanismo della legge-provvedimento, il mancato rispetto della normativa dettata in materia riservata alla competenza legislativa esclusiva dello Stato.
Dario Immordino
LaPrevidenza.it, 26/03/2010
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