Il ricorso da parte del legislatore a leggi di interpretazione autentica non può essere utilizzato per mascherare norme effettivamente innovative dotate di efficacia retroattiva, in quanto così facendo la legge interpretativa tradirebbe la funzione che le è propria: quella di chiarire il senso di norme preesistenti, ovvero di imporre una delle possibili varianti di senso compatibili col tenore letterale, sia al fine di eliminare eventuali incertezze interpretative, sia per rimediare ad interpretazioni giurisprudenziali divergenti con la linea politica del diritto voluta dal legislatore. Tale carattere interpretativo deve peraltro desumersi non già dalla qualificazione che tali leggi danno di se stesse, quanto invece dalla struttura della loro fattispecie normativa, in relazione cioè ad "un rapporto fra norme -e non fra disposizioni- tale che il sopravvenire della norma interpretante non fa venir meno la norma interpretata, ma l'una e l'altra si saldano fra loro dando luogo a un precetto normativo unitario" (sentenza n. 424 dl 1993; analogamente n. 39 del 1993; 155 del 1990 e 233 del 1988). Secondo il costante orientamento della giurisprudenza costituzionale le leggi interpretative si caratterizzano in virtù di elementi quali la immodificabilità del testo interpretato, la funzione esplicativa del significato normativo delle norme interpretate attraverso la scelta di una delle tante interpretazioni possibili, la coesistenza delle due norme e la loro sovrapposizione senza alcun effetto abrogativo, un carattere innovativo intrinseco e limitato alla eliminazione di tutti gli altri possibili significati diversi da quello scelto dal legislatore, ed infine l’ obbligatorietà erga omnes e la retroattività della norma interpretativa stessa. Tuttavia anche la sussistenza di tutti gli elementi che attestano la natura effettivamente interpretativa di una legge non è di per sé sufficiente ad escluderne il contrasto con i principi costituzionali. La sovrana volontà del legislatore nell'emanare dette leggi -sia che queste abbiano effetti meramente retrospettivi sia che di vera e propria retroattività si tratti- incontra infatti  una serie di limiti che la Corte ha da tempo individuato, e che attengono alla salvaguardia, oltre che dei principi costituzionali, di altri fondamentali valori di civiltà giuridica posti a tutela dei destinatari della norma e dello stesso ordinamento, tra i quali vanno ricompresi il rispetto del principio genera le di ragionevolezza che ridonda nel divieto di introdurre ingiustificate disparità di trattamento (sentenze n. 6 del 1994;424 e 283 del 1993; 440 del 1992 e 429 del 1991); la tutela dell'affidamento legittimamente sorto nei soggetti quale principio connaturato allo Stato di diritto (sentenze n. 424 e 39 del 1993; n. 349 del 1985); la coerenza e la certezza dell'ordinamento giuridico (sentenze n. 6 del 1994; 429 del 1993; 822 del 1988); il rispetto delle funzioni costituzionalmente riservate al potere giudiziario. A tal riguardo, la giurisprudenza costituzionale ha in diverse occasioni affermato che il legislatore vulnera le funzioni giurisdizionali: a) quando intervenga per annullare gli effetti del giudicato (sentenza n. 155 del 1990); b) quando la legge sia intenzionalmente diretta ad incidere su concrete fattispecie sub iudice (sentenze n. 6 del 1994; 480 del 1992; 91 del 1988; 123 del 1987; 118 del 1957). Sulla base di queste argomentazioni la Corte costituzionale ha dichiarato l’illegittimità dei commi 6 e 7 dell’art. 107-bis della legge della Provincia autonoma di Bolzano 11 agosto 1997, n. 13 (Legge urbanistica provinciale), come modificati dall'art. 23 della legge della Provincia autonoma di Bolzano 02/07/2007, n. 3, i quali stabiliscono che: «6. Al comma 1 dell’articolo 88 la dizione: “In caso di annullamento della concessione edilizia e qualora non sia possibile la rimozione dei vizi delle procedure amministrative” si interpreta nel senso che l’annullamento della concessione edilizia può essere dipeso anche da vizi sostanziali che non possono essere rimossi. 7. Al comma 1-bis dell’articolo 88 la dizione: “area soggetta al vincolo di inedificabilità e menzionata dall’articolo 27 della legge provinciale 21 gennaio 1987, n. 4” si interpreta nel senso che si tratta di un’area gravata dai vincoli di cui ai commi 1, lettere a), b) e c), e 3 dell’articolo 27 della legge provinciale 21 gennaio 1987, n. 4». La declaratoria di illegittimità poggia sulla considerazione che sia il primo (comma 6) che il secondo (comma 7) degli interventi normativi censurati, nonostante l’autoqualificazione di norme interpretative, contengono delle vere e proprie innovazioni del testo previdente, attraverso le quali il legislatore provinciale ha realizzato, con efficacia retroattiva, rilevanti modifiche dell’ordinamento urbanistico, incidendo in modo irragionevole sul «legittimo affidamento nella sicurezza giuridica, che costituisce elemento fondamentale dello Stato di diritto» Ciò in quanto con l’introduzione del comma 6 nell’art. 107-bis della legge urbanistica provinciale la subordinazione della sanatoria, previo pagamento della sanzione pecuniaria, all’impossibilità di rimuovere i vizi delle procedure, si estende ai vizi sostanziali, con la conseguenza che rientrano nella previsione anche le ipotesi di opere realizzate in base a concessioni dichiarate illegittime per contrasto con gli strumenti urbanistici vigenti o fondati su variazioni degli stessi a loro volta dichiarate illegittime e annullate. Ciò nonostante l’espressione «vizi delle procedure amministrative», recata dalla norma interpretata,  non si presti ad una molteplicità di significati tale da abbracciare i «vizi sostanziali», che esprimono invece un concetto ben distinto da quello di vizi procedurali e non in quest’ultimo potenzialmente contenuto, con la conseguenza di escludere la sanatoria nelle ipotesi di violazioni diverse da quelle formali-procedurali.  Attraverso l’introduzione del comma 7 dell’art. 107-bis) il legislatore regionale ha altresì limitato l’esclusione della sanatoria ai soli casi di costruzioni sorte in aree gravate da vincoli di inedificabilità assoluta escludendo quindi i casi di inedificabilità relativa, quando invece la disposizione “interpretata” operava un rinvio incondizionato all’intero art. 27 della legge prov. n. 4 del 1987 e non conteneva alcun elemento dal quale si potesse dedurre la possibilità che il rinvio si riferisse solo ad una parte di esso. Nel caso di specie peraltro la chiara ed univoca interpretazione della norma interpretata da parte della giurisprudenza amministrativa costituiva il fondamento delle legittime aspettative di soggetti che, basandosi sulla legislazione vigente, mai oggetto di dubbi interpretativi, avevano chiesto e ottenuto dai giudici amministrativi la tutela delle proprie situazioni giuridiche, lese dagli atti illegittimi annullati. Rispetto a tale situazione l’intervento legislativo produce l’effetto di “rendere retroattivamente legittimo ciò che era illegittimo, senza che fosse necessario risolvere oscillazioni giurisprudenziali e senza che il testo delle norme “interpretate” offrisse alcun appiglio semantico nel senso delle rilevanti modifiche introdotte. Con ciò facendo, non solo si è leso l’affidamento dei consociati nella stabilità della disciplina giuridica delle fattispecie, che viene sconvolta dall’ingresso inopinato e immotivato di norme retroattive che alterano rapporti pregressi, ma si rende inutile e privo di effettività il diritto dei cittadini di adire i giudici per ottenere la tutela delle proprie situazioni giuridiche soggettive.  A tale lesione di diritti fondamentali dei cittadini si aggiunge la violazione dell’art. 102 Cost., perché le norme censurate incidono negativamente sulle attribuzioni costituzionali dell’autorità giudiziaria, travolgendo gli effetti di pronunce divenute irrevocabili e definendo sostanzialmente, con atto legislativo, l’esito di giudizi in corso”.

Avv. Dario Immordino

LaPrevidenza.it, 21/06/2010