Riparto di competenza in materia di tutela dell'ambiente
(Corte costituzionale, sentenza 26.5.2010 n. 193 - Dario Immordino)
Nell’esercizio delle proprie competenze in materia di tutela e valorizzazione dell’ambiente, dell’ecosistema e dei beni culturali, le Regioni sono tenute a rispettare la disciplina dettata dalle leggi statali, le quali, per quanto riguarda la “tutela”, prevedono il conferimento alle Regioni di precise funzioni amministrative, imponendo per il loro esercizio il rispetto del principio di cooperazione tra Stato e Regioni, e, per quanto riguarda le funzioni di “valorizzazione”, dettano i principi fondamentali che le Regioni stesse sono tenute ad osservare.
Motivo per cui sono costituzionalmente illegittime le disposizioni con le quali un legislatore regionale consenta l’esercizio dell’attività venatoria nell’ambito di zone classificate come aree protette, disponga autonomamente - al di fuori di ogni forma di cooperazione con lo Stato - l’assegnazione di compiti di tutela, valorizzazione e gestione del patrimonio culturale ai gestori dei parchi naturali regionali e delle riserve speciali, alteri l’ordine di prevalenza che la normativa statale ha fissato tra gli strumenti di pianificazione paesaggistica.
Tra le principali innovazioni introdotte dalla riforma costituzionale del 2001, oltre alla prefigurazione di un modello di Stato sussidiario, si segnala anche la “costituzionalizzazione” formale dell'ambiente.
In relazione alle competenze legislative il nuovo art. 117 della Costituzione italiana, nel comma 2, lett. S, attribuisce la "tutela dell'ambiente e dell'ecosistema” alla potestà legislativa esclusiva dello Stato, e assegna alla competenza legislativa concorrente delle Regioni la disciplina di diverse materie a vario titolo afferenti al “valore ambiente”, come la "valorizzazione dei beni culturali e ambientali, la tutela della salute, il governo del territorio, la protezione civile, la produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell'energia, i porti e gli aeroporti civili, le grandi reti di trasporto e dì navigazione, la ricerca scientifica e tecnologica ed di sostegno dell'innovazione per i settori produttivi".
Nel nuovo art. 117 della Costituzione, la tutela dell'ambiente e dell'ecosistema viene riconosciuta come valore di rilevanza costituzionale e quindi come interesse trasversale o orizzontale collegato funzionalmente alle varie materie di competenza statale e regionale. La competenza esclusiva dello Stato trova fondamento nella necessità dì una effettiva uniformità ed omogeneità strategica dell'azione di tutela, su tutto il territorio nazionale, e nella esigenza di definire dei livelli minimi di protezione. Ciò non esclude che le Regioni possano introdurre misure di tutela più rigorose o più adatte ai diversi contesti territoriali rispetto a quelle previste dello stato, in attuazione del principio della differenziazione e della sussidiarietà.
In questo contesto si colloca la sentenza n. 193/2010 con la quale la Corte costituzionale si è pronunciata sulla questione di legittimità costituzionale di diverse disposizioni della legge della Regione Piemonte 29 giugno, 2009, n. 19 (Testo unico sulla tutela delle aree naturali e della biodiversità)
La prima delle censure proposte riguarda le disposizioni (articoli 5 e 8) attraverso cui il legislatore regionale, individuate quattro categorie di aree protette a gestione regionale, provinciale e locale (parchi naturali, riserve naturali, zone naturali di salvaguardia e riserve speciali) specifica che nelle zone naturali di salvaguardia il regime d’uso e di tutela non condiziona l’attività venatoria e che nelle predette zone si applicano i divieti previsti per le aree protette classificate come parco naturale o riserva naturale, ad eccezione di quelli concernenti l’ attività venatoria, l’ introduzione e l’utilizzo di armi o mezzi di cattura, il sorvolo a bassa quota di velivoli.
In merito il Giudice delle leggi rileva che l’introduzione della competenza esclusiva dello Stato in materia di “tutela” dell’ambiente, dell’ecosistema e dei beni culturali ha mutato il quadro di riferimento in cui si inseriva la legge quadro sulle aree protette n. 394 del 1991, che ha previsto l’esistenza di aree protette regionali, distinguendole da quelle statali sulla base del criterio della dimensione dell’interesse tutelato, e ne ha affidato alle Regioni la gestione.
Sicché nel mutato contesto dell’ordinamento queste ultime sono chiamate ad esercitare competenze amministrative inerenti, sia alla “tutela”, sia alla “valorizzazione” di tali ecosistemi secondo il principio di cooperazione tra Stato e Regioni, nel perseguimento dei fini di tutela e valorizzazione delle aree protette, e nel rispetto della disciplina dettata dalle leggi statali.
Per quanto attiene invece all’esercizio della potestà normativa la preservazione della fauna selvatica - bene ambientale di notevole rilievo - rientra nella materia “tutela dell’ambiente e dell’ecosistema”, affidata alla competenza legislativa esclusiva del legislatore statale, il quale con la citata legge quadro e con la legge 11 febbraio 1992, n. 157 (norme sulla protezione della fauna selvatica omeoterma e per il prelievo venatorio), ha previsto il divieto di esercizio dell’attività venatoria nell’ambito delle aree protette.
Secondo il consolidato orientamento della giurisprudenza costituzionale tale divieto deve considerarsi un livello di tutela, non “minimo”, ma «adeguato e non riducibile», sicché alle regioni resta la possibilità di prescrivere -purché nell’esercizio di proprie autonome competenze legislative - livelli di tutela più elevati (sentenza n. 61 del 2009), ma non certamente di attenuare la portata del divieto statale.
Con la stessa pronuncia la Corte dichiara l’illegittimità costituzionale delle disposizioni con cui il legislatore piemontese affida ai gestori dei parchi naturali regionali il compito di tutelare il patrimonio storico-culturale ed architettonico e di garantire, attraverso un processo di pianificazione di area, l’equilibrio urbanistico-territoriale ed il recupero dei valori paesaggistico-ambientale, e ai gestori delle aree protette denominate «riserve speciali» il compito di tutelare il patrimonio archeologico, storico, artistico e culturale.
Una simile disciplina, adottata autonomamente dalla regione, infatti si pone in evidente contrasto con le disposizioni del cd Codice dei beni culturali (artt. 4, 5 e 133 del D.lgs. n. 42/2004) che impongono la cooperazione con lo Stato quale presupposto per l’esercizio da parte delle Regioni di funzioni amministrative concernenti la tutela del patrimonio storico-culturale ed architettonico o di quello archeologico, storico, artistico e culturale, e la definizione di indirizzi e criteri riguardanti le attività di tutela, pianificazione, recupero, riqualificazione e valorizzazione del paesaggio.
Un ulteriore profilo di illegittimità della normativa impugnata concerne quelle disposizioni attraverso le quali il legislatore regionale altera l’ordine di prevalenza che la normativa statale ha fissato tra gli strumenti di pianificazione paesaggistica.
Più precisamente l’art. 26 della citata legge regionale prevede che per le aree naturali protette classificate parco naturale o zone naturali di salvaguardia è redatto un piano di area, che ha valore di piano territoriale regionale e sostituisce le norme difformi dei piani territoriali o urbanistici di qualsiasi livello, mentre l’art. 27 della medesima legge regionale prevede che i piani naturalistici hanno valore di piani di gestione dell’area protetta e le norme in essa previste sono vincolanti ad ogni livello.
Il problema della ripartizione di competenze in materia origina dalla circostanza che sul territorio vengono a gravare più interessi pubblici: da un lato, quelli concernenti la conservazione ambientale e paesaggistica, la cui cura (in base all’art. 117, c.2., lett. s), Cost) spetta in via esclusiva allo Stato; dall’altro, quelli riguardanti il governo del territorio e la valorizzazione dei beni culturali ed ambientali (fruizione del territorio), che sono affidati, in virtù del terzo comma dello stesso art. 117, alla competenza concorrente dello Stato e delle Regioni. Si «tratta di due tipi di tutela, che ben possono essere coordinati fra loro, ma che debbono necessariamente restare distinti»
In merito la Corte richiama il proprio consolidato orientamento secondo cui posta, sul piano del riparto di competenze tra Stato e Regione in materia di paesaggio, la «separatezza tra pianificazione territoriale ed urbanistica, da un lato, e tutela paesaggistica dall’altro», deve comunque prevalere «l’impronta unitaria della pianificazione paesaggistica».
Ne consegue che le disposizioni censurate, contrastando con l’art. 145 del d.lgs. n. 42 del 2004 (il quale pone il principio della prevalenza del piano paesaggistico sugli atti di pianificazione ad incidenza territoriale posti dalle normative di settore, ivi compresi quelli degli enti gestori delle aree naturali protette) violano l’art. 117, secondo comma, lett. s), e terzo comma, Cost.
Avv. Dario immordino
LaPrevidenza.it, 21/06/2010
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