N. 03312/2010 REG.SEN.
N. 07499/2008 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio
(Sezione Terza Bis)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
Numero 3312/2010
- sul ricorso numero di registro generale 7499 del
2008 proposto da: xxx, xxx, rappresentati e difesi dagli avv.ti
Vincenzo Alibrandi e Romolo G. Cipriani, con domicilio eletto presso
lo studio del secondo in Roma, viale Medaglie D'Oro, 157; - sui
motivi aggiunti, proposti da xxx e xxx, rappresentati e difesi
dall'avv. Ezio Bonanni, con domicilio eletto presso il suo studio in
Roma, via Crescenzio, 2 Sc. A Int. 1;
contro
Ministero del Lavoro, della Salute e delle Politiche
Sociali, in persona del Ministro pro tempore, costituitosi in
giudizio, rappresentato e difeso ex lege dall’Avvocatura
Generale dello Stato, presso i cui uffici è domiciliato in
Roma, Via dei Portoghesi n. 12;
nei confronti di
Soc. Ansaldobreda Spa, in persona del legale
rappresentante pro tempore, non costituitasi in giudizio;
per l'annullamento
del D.M. 12/03/08, per la parte afferente la
Provincia di Pistoia, avente ad oggetto: “Modalità
attuative dei commi 20 e 21 dell’art. 1 della legge 24 dicembre
2007 n. 247 concernente la certificazione di esposizione all’amianto
di lavoratori occupati in aziende interessate dagli atti di indirizzo
ministeriale”, registrato alla Corte dei Conti il 23.4.2008
e pubblicato sulla Gazzetta >Ufficiale-Serie Generale n. 110 del
12.5.2008.
Visto il ricorso ed i motivi aggiunti, con i
relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio e la
successiva memoria del Ministero del Lavoro, della Salute e delle
Politiche Sociali;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 21 gennaio
2010 il consigliere Renzo Conti e uditi per le parti i difensori come
specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto
segue.
FATTO
Con il ricorso in trattazione, notificato l’11
luglio 2008 e depositato il successivo 25 luglio, i ricorrenti
indicati in epigrafe, tutti dipendenti della Breda Costruzioni ora
Ansaldobreda s.p.a., richiamato il contenzioso intrapreso davanti al
Giudice del Lavoro, premettono che:
- il Ministero del Lavoro ha emanato due direttive
all’INPS e all’INAIL: con la prima del 1999 sono state
confermate le valutazioni espresse dal Giudice del Lavoro
relativamente al rischio amianto per il periodo 1985-1990 e con la
seconda del 2001 veniva riconosciuto tale rischio anche per gli anni
1986, 1987, 1988 e 1989 e ciò non soltanto per la esposizione
conseguente alle lavorazioni svolte, ma anche per l’inquinamento
derivante dalla scoibentazione del tetto dello stabilimento;
- le categorie interessate hanno chiesto
reiteratamente il prolungamento di tali termini.
Tutto ciò premesso impugnano il decreto del
Ministero del Lavoro di concerto con quello delle Finanze adottato il
12.3.2007 attuativo dell’art. 1 della legge n. 247/2007,
deducendo i seguenti motivi:
1)-violazione del termine previsto dal comma 22
dell’art. 1 della legge 24.12.2007, n. 247;
2)-mancanza della titolarità di poteri;
3) omessa valutazione preventiva della situazione di
fatto e di diritto dei lavoratori interessati ed in special modo
mancata valutazione dei rischi connessi all’esecuzione di
lavori di scoibentazione del tetto dello stabilimento.
Si è costituito per resistere il Ministero
del Lavoro, della Salute e delle Politiche Sociali, il quale, con
successiva memoria del 9.11.2009, ha contrastato le tesi dei
ricorrenti.
Con autonomi motivi aggiunti, notificati il
6.11.2009 e depositati il 16.11.2009 i ricorrenti xxx e xxx (con un
diverso difensore), dopo avere evidenziato che con sentenza di questa
sezione 18.6.2009 n. 5750 l’impugnato D.M. è già
stato annullato nella parte in questa sede censurata e che sarebbe
cessata la materia del contendere, tuttavia, hanno proposto ulteriori
censure, concludendo con la richiesta di dichiarazione di
illegittimità dell’impugnato decreto in parte qua, e
così dagli stessi paragrafati:
A)- violazione e falsa applicazione dell’art.
1, commi 20, 21 e 22 della L. n. 247 del 2007 anche in relazione agli
articoli 24, 70, 76, 77 97, 102 e 111 Cost.. Violazione e falsa
applicazione degli articoli 32, 35, 36, 37, 38 e 41 II comma Cost.;
B)- Violazione del principio di legalità e
certezza del diritto. Violazione e falsa applicazione degli articoli
, 1, 2, 3, 4, 29, 31, 31, 32, 35, 36, 37, 38 e 41 , comma 2 Cost.;
Violazione e falsa applicazione dell’art. 13, comma 8 della
Legge n. 257 del 1992 e dell’art. 1, commi 20, 21 e 22 della L.
n. 247 del 2007; Violazione e falsa applicazione degli articoli 24 e
97 Cost.; Violazione e falsa applicazione delle norme di cui agli
articoli 24 e 97 Cost.; Violazione e falsa applicazione delle norme
di cui agli articoli 102 e 111 Cost.; Violazione e falsa applicazione
degli articoli 1, protocollo 1 anche in relazione agli articoli 2, 5,
6, 8, 9, 10, 11, 13, e 14 CEDU e/protocollo n. 12 CEDU. Violazione e
falsa applicazione delle norme di cui agli articoli 136 e ss. e 141
trattato CE. Violazione della Convenzione n. 162 OIL;
C)- Nullità degli atti amministrativi e/o
dell’art. 1 lett. b) del D.M. 12 marzo 2008 e/o nullità
dell’atto INAIL del 18 maggio. Per eccesso di potere per
sviamento, violazione e falsa applicazione di tutte le norme di cui
ai punti A) e B);
D)- Violazione e falsa applicazione di tutte le
norme di cui alla legge n. 241 del 1990 e s.m.i. Eccesso di potere
per sviamento. Violazione e falsa applicazione di tutte le norme
indicate ai punti A), B) e C); in riferimento all’atto INAIL
del 18 maggio 2008 e alla “rilevazione dei siti produttivi
interessati dall’applicazione della legge 247/2007”.;
E)- Nullità e/o illegittimità degli
atti impugnati, per eccesso di potere, per sviamento,
contraddittorietà illogicità, travisamento dei fatti e
disparità del trattamento e/o difetto di motivazione.
Violazione e falsa applicazione di tutte le norme di cui ai punti A),
B) e C e D);
F)- Rinvio pregiudiziale alla Corte di Giustizia
Europea ex art. 234 Trattato CE;
G)- Violazione e falsa applicazione degli articoli 3
e 97 della Cost. e di tutte le norme della Carta Costituzionale.
Eccesso di potere. Violazione e falsa applicazione di tutte le norme
CEDU. Violazione e falsa applicazione degli articoli 136 e ss. E 141
CEDU. Eccezione di illegittimità costituzionale, anche per
violazione di norme CEDU.
La causa è stata, quindi, chiamata e posta in
decisione all’udienza pubblica del 21 gennaio 2010.
DIRITTO
Il ricorso è volto ad ottenere l’annullamento
del decreto 12/03/08, del Ministro del Lavoro e della Previdenza
Sociale, di concerto con il Ministro delle Finanze, avente ad
oggetto: “Modalità attuative dei commi 20 e 21 dell’art.
1 della legge 24 dicembre 2007 n. 247 concernente la certificazione
di esposizione all’amianto di lavoratori occupati in aziende
interessate dagli atti di indirizzo ministeriale”, nella parte
afferente la Provincia di Pistoia.
Va preliminarmente esaminata la richiesta di
dichiarazione di cessazione della materia del contendere, avanzata
dai ricorrenti xxx e xxx in relazione alla sopravvenuta sentenza di
questa sezione 18.6.2009 n. 5750, resa su ricorso di altri
ricorrenti, con la quale il menzionato decreto è stato
annullato “nell’art. 1, lett. b) l’espressione “
nei reparti indicati nei predetti atti di indirizzo, limitatamente ai
reparti od aree produttive per i quali i medesimi atti riconoscano
l’esposizione protratta fino al 1992;” e nell’atto
di cui alla nota INAIL – Direzione Centrale prestazioni –
Ufficio III n. 60002 del 19 maggio 2008 ed in particolare al quarto
capoverso l’espressione “nei reparti per i quali i
predetti atti di indirizzo riconoscano l’esposizione protratta
fino a tutto il 1992”, il quinto capoverso e l’elenco di
cui all’allegato 3 nella parte in cui non prevede
l’applicazione dei benefici di cui all’art. 13, comma 8
della L. n. 257 del 1992 nei confronti di lavoratori i cui
stabilimenti siano ricompresi in altrettanti atti di indirizzo che
recano date di esposizione entro il 1992”
Premessa la inconciliabilità della richiesta
di cessazione della materia del contendere con la contestuale
proposizione di motivi aggiunti - il che la renderebbe inammissibile
per incertezza - la stessa non è, comunque, meritevole di
accoglimento, in quanto la menzionata sentenza non risulta ancora
passata in giudicato.
I predetti motivi aggiunti, con i quali sono state
dedotte ulteriori censure rispetto a quelle espresse nel ricorso
introduttivo, risultano inammissibili, in quanto tardivamente
proposti (e la tempestività dei motivi aggiunti è
rilevabile d’ufficio: cfr. Cons. Stato Sez. IV 19/10/06 n.
6229).
Costituisce principio consolidato in giurisprudenza,
infatti, che il thema decidendum è delineato dalle censure
dedotte con il ricorso introduttivo (cfr. Cons.St., V, 29.4.2009, n.
2728), che può essere ampliato con la proposizione di motivi
aggiunti dopo la scadenza dei termini di impugnazione, unicamente
nell’ipotesi in cui il ricorrente venga a conoscenza,
successivamente alla proposizione del ricorso, di elementi oggettivi
in precedenza non conosciuti senza colpa (cfr. Cons.St., IV,
24.8.2009, n. 5020).
Ciò nella considerazione che, ove si
consentisse la proposizione di motivi nuovi e distinti rispetto a
quelli avanzati con il ricorso introduttivo, si avrebbe una
sostanziale elusione del termine perentorio per l’impugnativa
giurisdizionale.
Nella specie, le illegittimità oggetto dei
citati motivi aggiunti non trovano giustificazione in fatti o
documenti nuovi e, conseguentemente, potevano e dovevano essere
dedotte tempestivamente in quella sede.
Né può considerarsi fatto nuovo,
idoneo a legittimare la proposizione dei motivi aggiunti di cui
trattasi, la richiamata e sopravvenuta sentenza di questa sezione
18.6.2009 n. 5750, sul cui unico presupposto gli stessi sono stati
proposti, trattandosi di elemento estraneo al procedimento relativo
all’adozione dell’impugnato decreto.
Può passarsi alla trattazione del ricorso
introduttivo.
Con il primo motivo i ricorrenti deducono
l’illegittimità dell’impugnato decreto,
sull’assunto che lo stesso sarebbe stato adottato oltre il
termine di 60 giorni fissato dall’art. 1, comma 22, della legge
24.12.2007, n. 247.
Il motivo è destituito di fondamento.
E’ ben vero che il predetto articolo prevede
che “Le modalità di attuazione dei commi 20 e 21 sono
stabilite con decreto del Ministro del lavoro e della previdenza
sociale, di concerto con il Ministro dell’economia e delle
finanze, da emanarsi entro sessanta giorni dalla data di entrata in
vigore della presente legge”. E’ altrettanto vero
però che il citato termine, come correttamente eccepito dalla
difesa erariale, non può in alcun modo ritenersi perentorio.
Costituisce principio consolidato in giurisprudenza
(cfr. da ultimo Cons. St.VI, 14.1.2009, n. 140) che i termini imposti
all’amministrazione sono in generale ordinatori, salvo che non
siano qualificati come perentori dal legislatore, ovvero se ne possa
desumere la perentorietà dalla”ratio legis”,
ovvero dalla previsione di una sanzione a carico dell’amministrazione
medesima, circostanze queste non rinvenibili nella fattispecie in
esame.
A tale stregua, il termine in questione deve
ritenersi meramente sollecitatorio, con la conseguenza che la sua
inosservanza non determina l’illegittimità
dell’impugnato decreto.
Parimenti infondato è il secondo motivo, con
il quale i ricorrenti deducono l’illegittimità
dell’impugnato decreto, sull’assunto che sarebbe stato
adottato in carenza di potere stante le dimissioni del Governo alla
data della sua adozione.
Ciò nella considerazione che l'adozione di un
decreto attuativo di una disposizione legislativa, prevista dalla
stessa disposizione, non eccede i limiti dell'ordinaria
amministrazione e non è quindi in contrasto con le
disposizioni usualmente impartite con circolare della Presidenza del
Consiglio dei Ministri in occasione delle dimissioni (nella specie,
circolare n. 1.4.2/59222 del 25.1.2008) per assicurare la continuità
dell'azione amministrativa (cfr. Cons. St., Cons. St., sez. IV, 5
novembre 1991 n. 890; Cons. St., sez. VI, 29 marzo 1983, n. 244).
Con il terzo motivo i ricorrenti deducono, infine, i
vizi di carenza di istruttoria e di contraddittorietà,
sull’assunto, che non sarebbe stato preceduto da alcuna
valutazione tecnica con particolare riferimento alla Provincia di
Pistoia e sussisterebbe un contrasto tra l’art. 1, lett. b) del
decreto e l’art. 2, punto 2) del decreto medesimo.
Le doglianze non sono meritevoli di accoglimento.
Quanto alla lamentata carenza di istruttoria volta
ad accertare la presenza di residui di amianto entro un determinato
periodo, vanno condivise le considerazioni della difesa erariale,
secondo le quali con la legge n. 247/2007 il Legislatore ha previsto
una procedura di valutazione di esposizione all’amianto che,
rispetto a quella dettata dall’at. 47 della legge n. 326/2003,
valorizzasse, ai fini del riconoscimento dei benefici previdenziali,
i periodi già certificati dall’INAIL per effetto degli
atti di indirizzo.
Dispone, infatti, l’art. 1, comma 20, della
citata legge n. 247/2007 che “Ai fini del conseguimento dei
benefìci previdenziali di cui all’articolo 13, comma 8,
della legge 27 marzo 1992, n. 257, e successive modificazioni, sono
valide le certificazioni rilasciate dall’Istituto nazionale per
l’assicurazione contro gli infortuni sul lavoro (INAIL) ai
lavoratori che abbiano presentato domanda al predetto Istituto entro
il 15 giugno 2005, per periodi di attività lavorativa svolta
con esposizione all’amianto fino all’avvio dell’azione
di bonifica e, comunque, non oltre il 2 ottobre 2003, nelle aziende
interessate dagli atti di indirizzo già emanati in materia dal
Ministero del lavoro e della previdenza sociale” .
A tale stregua nessuna specifica attività
istruttoria con specifico riferimento allo stabilimento Ansaldo Breda
s.p.a. era richiesta per l’adozione delle disposizioni
applicative. Parimenti destituita di fondamento è la dedotta
contraddittorietà tra l’art. 1, lett. b) e l’art.
2, punto 2) del decreto impugnato.
Al riguardo appare opportuno richiamare il contenuto
delle predette disposizioni.
L’art. 1 nell’individuare i lavoratori
destinatari dei benefici previsti dall'art. 13, comma 8, della legge
n. 257 del 1992, e successive modificazioni, al punto b) fa
riferimento a quelli che “hanno prestato nelle aziende
interessate dagli atti di indirizzo adottati dal Ministero del lavoro
e della previdenza sociale la propria attività lavorativa, con
esposizione all'amianto per i periodi successivi all'anno 1992 fino
all'avvio dell'azione di bonifica e, comunque, non oltre il 2 ottobre
2003, con le mansioni e nei reparti indicati nei predetti atti di
indirizzo, limitatamente ai reparti od aree produttive per i quali i
medesimi atti riconoscano l'esposizione protratta fino al 1992”.
Il successivo art. 2, nel disciplinare il
procedimento per il riconoscimento dei benefici in questione, dispone
al punto 1) che I lavoratori di cui all'art. 1 devono presentare
domanda all'INAIL, entro il termine di 365 giorni dalla data di
entrata in vigore del presente decreto, con l'indicazione della
sussistenza delle condizioni di cui alle lettere a) e c) del medesimo
art. 1 ed al punto 2) che “La durata di esposizione
all'amianto per i periodi di attività lavorativa svolta nelle
aziende interessate dagli atti di indirizzo ministeriale
successivamente all'anno 1992 fino all'avvio dell'azione di bonifica
e, comunque, non oltre il 2 ottobre 2003, è certificato
dall'INAIL”.
Come evidenziato dalla difesa erariale, gli atti di
indirizzo richiamati al punto b) dell’art. 1) del decreto,
nell’individuare le mansioni, i reparti ed i periodi da
considerare utili ai fini del riconoscimento dei benefici di cui
all’art. 13, comma 8, della legge n. 257/1992, stabilivano, in
relazione a ciascuno di essi, la data di cessazione di esposizione
all’amianto, avvenuta per la maggior parte dei casi in periodi
antecedenti al 1992.
Non sussiste, pertanto la dedotta contraddittorietà,
peraltro non adeguatamente esplicitata, essendosi i ricorrenti
limitati ad affermare apoditticamente “un contrasto rilevante
che non fa comprendere quale sia l’effettiva portata della
medesima”.
In conclusione e per quanto sopra argomentato,
previa declaratoria di inammissibilità dei proposti motivi
aggiunti, il ricorso introduttivo va respinto in ordine a tutte le
censure dedotte.
Sussistono giusti motivi, stante la particolare
natura della controversia, per compensare interamente tra le parti le
spese di giudizio, ivi compresi diritti e onorari.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio,
Sez. III bis, definitivamente pronunciando sul ricorso indicato in
epigrafe, lo respinge e dichiara inammissibili i proposti motivi
aggiunti.
Spese, diritti e onorari, compensati.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita
dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio
del giorno 21 gennaio 2010 con l'intervento dei Magistrati:
Evasio Speranza, Presidente
Renzo Conti, Consigliere, Estensore
Francesco Brandileone, Consigliere
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 03/03/2010
(Art. 55, L. 27/4/1982, n. 186)
IL SEGRETARIO
