N. 21741/2010 REG.SEN.
N. 10273/2007 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO
ITALIANO
Il Tribunale
Amministrativo Regionale per il Lazio
(Sezione Prima Bis)
ha pronunciato la
presente
SENTENZA
Sul ricorso numero di
registro generale 10273 del 2007, proposto da:
L. Salvatore,
rappresentato e difeso dall'avv. Vania Romano, con domicilio eletto
presso Vania Romano in Roma, v.le G. Mazzini, 6;
contro
Ministero della Difesa,
Procura Generale c/o la Corte dei Conti, Procura Regionale Corte dei
Conti Lazio, non costituiti;
per l'annullamento
previa sospensione
dell'efficacia,
della nota in data
11.10.2007, emessa dal Ministero della Difesa - Direzione Generale
per il Personale Militare, prot. n. M D GMIL 09VI 20 CNT 03 / GM
8437/12187, con cui è stata rigettata l’istanza
presentata dal ricorrente per ottenere il rimborso delle spese legali
relative al primo ed al secondo grado del processo subito innanzi
alla Corte dei Conti; nonché della nota emessa dal Ministero
della Difesa - Direzione Generale per il Personale Militare in data
13 settembre 2007, prot. n. M D GMIL 09VI 20 CNT 03/ GM 8437/11064,
con cui si informava il ricorrente di aver richiesto il giudizio di
interpretazione alla Procura della Corte dei Conti; e di ogni altro
atto presupposto, conseguente ovvero connesso, ivi in particolare
inclusi la nota della Procura Generale presso la Corte dei Conti,
prot n. PG 14914/2007 P del 18 settembre 2007, la nota della Procura
Regionale presso la Sezione giurisdizionale per il Lazio della Corte
dei Conti, prot. n. G/2001/00006/SPE 54762 del 12 settembre 2007;
nonché per quanto occorrere possa, le note del medesimo
Ministero resistente - DGPM prot. n. MD GMIL 09VI 20 CNT 03/GM
8437/8669 del 4 luglio 2007 e DGPM, prot. n.. M D GMIL 09VI 20 CNT
03/GM8437/4695 del 5 aprile 2007;.
Visto il ricorso con i
relativi allegati;
Viste le memorie
difensive;
Visti tutti gli atti
della causa;
Relatore nell'udienza
pubblica del giorno 5 maggio 2010 il dott. Giuseppe Rotondo e uditi
per le parti i difensori avv.to Vania Romano;
Ritenuto e considerato in
fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
Con il ricorso in esame,
parte ricorrente – previa impugnazione in via strumentale degli
atti con i quali l’intimata amministrazione ha rigettato
l’istanza per ottenere il rimborso delle spese legali relative
al primo e secondo grado del processo subito innanzi alla Corte dei
conti – chiede il riconoscimento del proprio diritto al
rimborso di tali spese.
In punto di diritto, essa
deduce:
1)violazione e falsa
applicazione dell’art. 3, c. 2 bis, del D.L. 23/10/1996. n. 543
e dell’art. 18, c. 1, D.L. n. 67/1997 - falsa applicazione
dell’art. 10 bis, c. 10, del D.L. n. 203/2005 e degli artt. 78,
R.D. n. 1214/1934, 25, R.D. 1038/1933 e 6, DPR n. 260/1998 –
violazione degli artt. 3 e 10 bis della L. n. 24171990 –
eccesso di potere sotto vari profili;
2) )violazione e falsa
applicazione dell’art. 3, c. 2 bis, del D.L. 23/10/1996. n. 543
e dell’art. 18, c. 1, D.L. n. 67/1997 (sotto altri profili) –
falsa applicazione degli artt. 91 e 92 c.p.c. nonché dell’art.
8, DPR n. 115/2002 – mancata considerazione dei fatti –
difetto di istruttoria e di motivazione – violazione dell’art.
2 della tariffa professionale forense – falsa applicazione
degli artt. 78 del R.D. n. 1214/1934, 25, R.D. 1038/1933 e 6, DPR n.
260/1998 (sotto altri profili) – eccesso di potere sotto
molteplici profili.
Il ricorso è
infondato nei sensi che seguono.
Recita l’art. 3,
comma 2 bis, della legge 14 gennaio 1994, n. 20 (aggiunto dal D.L.
23/10/1996, convertito con modificazioni in legge 20 dicembre 1996,
n. 639 recante ad oggetto “Disposizioni urgenti in materia di
ordinamento della Corte dei conti. convertito in legge”): “In
caso di definitivo proscioglimento ai sensi di quanto previsto dal
comma 1 dell'art. 1 della legge 14 gennaio 1994, n. 20, come
modificato dal comma 1 del presente articolo, le spese legali
sostenute dai soggetti sottoposti al giudizio della Corte dei conti
sono rimborsate dall'amministrazione di appartenenza”.
L’art. 10 bis, c.
10, D.L. 30 settembre 2005 n. 203 - convertito, con modificazioni,
dalla legge n. 248 del 2005, recante ad oggetto “Misure di
contrasto all'evasione fiscale e disposizioni urgenti in materia
tributaria e finanziaria” ha statuito – nel testo ratione
temporis vigente - che “Le disposizioni dell'art. 3, c. 2 bis
del D.L. 23/10/1996, n. 543, convertito, con modificazioni, dalla L.
n. 639/1996 … si interpretano nel senso che il giudice
contabile, in caso di proscioglimento nel merito, e con la sentenza
che definisce il giudizio, ai sensi e con le modalità di cui
all'art. 91 del c.p.c. liquida l'ammontare degli onorari e diritti
spettanti alla difesa del prosciolto, fermo restando il parere di
congruità dell'Avvocatura dello Stato da esprimere sulle
richieste di rimborso avanzate all'amministrazione di appartenenza”.
Con l’art. 17, D.L.
1/7/2009, n. 78, convertito in legge 3/8/2009, n. 102 (non
applicabile, ratione temporis, alla fattispecie in esame) si è
inserita, nella precedente disposizione interpretativa, la frase “non
puo' disporre la compensazione delle spese del giudizio …”.
Dispone, infine, l’art.
1, c. 1 della legge 14 gennaio 1994, n. 20: “La responsabilità
dei soggetti sottoposti alla giurisdizione della Corte dei conti in
materia di contabilità pubblica è personale e limitata
ai fatti ed alle omissioni commessi con dolo o colpa grave, ferma
restando l'insindacabilità nel merito delle scelte
discrezionali. In ogni caso e' esclusa la gravita' della colpa quando
il fatto dannoso tragga origine dall'emanazione di un atto vistato e
registrato in sede di controllo preventivo di legittimita',
limitatamente ai profili presi in considerazione nell'esercizio del
controllo. Il relativo debito si trasmette agli eredi secondo le
leggi vigenti nei casi di illecito arricchimento del dante causa e di
conseguente indebito arricchimento degli eredi stessi”.
Quello sopra il quadro
normativo di riferimento, come seguono le considerazioni in diritto.
Il Collegio non ignora la
circostanza che in materia di rimborso spese legali ed in sede di
interpretazione del relativo disposto normativo debbano essere
registrati pregressi, contrastanti orientamenti giurisprudenziali.
Parte della
giurisprudenza (cfr (cfr. Cons. St., sez. III, 11 novembre 2008, n.
1914/2008; id., 14 ottobre 2008, n. 2391/2008; id., 29 gennaio 2008,
n. 98/2008; Cass., sez. lav., 24 novembre 2008, n. 27871; sez. lav.,
19 novembre 2007, n. 23904; Cons. stato), ritiene che il datore di
lavoro pubblico sia tenuto a rimborsare le spese legali sostenute dal
dipendente implicato in giudizio amministrativo di responsabilità
erariale, per fatti connessi al servizio svolto o all'ufficio
ricoperto, in ragione di un principio generalissimo e fondamentale
dell’ordinamento amministrativo che discende, per un verso,
dall'interesse dell'amministrazione allorquando l'inadempimento,
l'imputazione o l'addebito riguardino un'attività svolta in
diretta connessione con i fini dell'ente e siano, in definitiva,
ascrivibili all'ente stesso; per altro verso, dal divieto di
arricchimento senza causa e dalla regola generale di cui all'art.
1720, co. 2, c.c., dettata in tema di rapporti fra mandante e
mandatario, secondo la quale il mandatario ha diritto ad esigere dal
mandante il risarcimento dei danni subiti a causa dell'incarico.
Logico corollario di tali
premesse sono:
a)l’applicazione
del principio anche a fattispecie anteriori all’entrata in
vigore delle specifiche norme;
b)l'affermazione che la
pretesa al rimborso delle spese legali non ha consistenza di
interesse legittimo ma di diritto soggettivo, la cui sussistenza è
subordinata al ricorrere di alcune condizioni normativamente
stabilite.
Deve annotarsi, tuttavia,
che l’affermazione di cui sopra sub a) non è del tutto
pacifica.
Altro indirizzo
giurisprudenziale (cfr per tutte Cd.s. sez. IV, 26/11/2009, n. 7439),
che il Collegio condivide in quanto più aderente alla
peculiarità dell’ordinamento amministrativo, esclude,
infatti, che la disposizione normativa sul rimborso delle spese
legali presenti portata confermativa di un principio già
esistente nell'ordinamento.
Si afferma,
condivisibilmente, che non è presente nel nostro ordinamento
giuridico un principio generale di rimborsabilità delle spese
legali; esistono singole, frammentate e limitate ipotesi espresse di
rimborso delle spese: trattasi, invero, di previsioni settoriali che,
semmai, risultano indicative proprio della specificità del
beneficio, e non già della "generalità" dello
stesso; e per il precipuo e differente carattere di normazione
diretta all'universo delle "amministrazioni statali" va
esclusivamente ad essa attribuita una connotazione introduttiva (e
non meramente confermativa o ricognitiva) del generale principio di
rimborsabilità, come tale priva di efficacia retroattiva.
In altri termini, la
disposizione normativa (art. 3, c. 2 bis del D.L. 23/10/1996, n. 543
convertito con modificazioni dalla L. n. 639/1996) non può
avere effetti che per l'avvenire e non può retroagire a
momenti anteriori all'evento generativo del beneficio.
Si tratta, allora, di
stabilire il momento dal quale origina il titolo alla fruizione del
beneficio contemplato dalla suddetta norma.
L'attenta lettura della
stessa (“Le spese legali sostenute dai soggetti sottoposti al
giudizio della Corte dei conti sono rimborsate dall’amministrazione
di appartenenza”) evidenzia la inscindibile correlazione tra la
"conclusione" del giudizio con sentenza (o provvedimento)
che escluda la responsabilità e la rimborsabilità delle
somme, con ciò configurandosi "la fattispecie nella sua
compiuta integralità"; la stessa determinazione del
quantum ai fini del giudizio di congruità costituisce elemento
attinente alla fase applicativa e non costitutiva del beneficio
stesso (in termini, C.d.s., sez. IV, 26/11/2009, n. 7439).
Ne consegue, che
illegittimamente l’amministrazione ha denegato il rimborso sul
presupposto che “i fatti in questione risalgono a prima
dell’entrata in vigore della legge cha ha previsto tale
rimborso” dovendosi porre attenzione, quanto all’insorgenza
del diritto, all’evento generativo del beneficio come appena
sopra individuato. La posizione di diritto soggettivo, posseduta ed
azionata in giudizio, fa ragione, invece, sulla infondatezza delle
censure dedotte nel primo motivo di ricorso volte a far valere
l’irritualità (rectius, illegittimità) delle
richieste che l’amministrazione ha inoltrato prima
all’Avvocatura di Stato e poi alla Procura della Corte di
conti. Oggetto del presente giudizio è l’accertamento
del buon diritto (azione confessoria) al rimborso delle spese legali,
rispetto al quale gli atti, le lettere ed il procedimento adottati
dall’amministrazione (formalmente censurati) non svolgono
alcuna funzione di intermediazione per il soddisfacimento della
pretesa sostanziale.
Ad ogni modo, nel
comunicare alla parte ricorrente le ragioni ostative all’accoglimento
dell’istanza, l’intimata amministrazione ha fatto
proprie, per relationem, le ragioni addotte dalla Procura della Corte
dei Conti; sicché, quale che siano state le formalità
seguite, l’atto di diniego, conclusivo del procedimento, resta
imputabile, nel contenuto, nella motivazione e nel dispositivo,
esclusivamente all’amministrazione procedente, mentre le
richieste inoltrate alla Procura ed all’Avvocatura di Stato
assumono, al più, natura e consistenza di (legittimi) pareri
facoltativi acquisiti all’istruttoria del procedimento.
Dal combinato disposto
delle norme sopra evocate si evince, quale condizione normativamente
stabilita (art. 3, comma 2 bis, L. n. 639 del 1996) per il rimborso
delle spese legali da parte dell’amministrazione, che nei
confronti dell’imputato in giudizi di responsabilità
amministrativa sia stata pronunciata una sentenza di proscioglimento
nel merito ovvero completamente assolutoria (tanto che, è
stata esclusa l’applicazione dell’art. 3, comma 2 bis, L.
n. 639 del 1996, nel caso di assoluzione per assenza di colpa grave:
C. Conti reg. Liguria, sez. giurisd., 3 dicembre 2005 , n. 1471).
Non è dubbio che
tale condizione manchi nella fattispecie in esame.
La sezione
giurisdizionale del Lazio della Corte dei conti – con la
decisione di primo grado - ha osservato che “il danno di cui si
chiede il risarcimento … è conseguente alle spese
sostenute dall’erario per il recupero del relitto del DC9
ITAVIA; recupero che è stato effettuato nel corso delle
indagini penali finalizzate ad accertare la causa del disastro aereo.
Si tratta, in sostanza, di un’azione risarcitoria che è
strettamente correlata a condotte che hanno un rilievo penalistico e
che sono tuttora sub iudice (…) ai convenuti si contesta di
aver indotto l’autorità giudiziaria penale ad ordinare
il recupero integrale del relitto del DC9 ITAVIA al fine di accertare
le cause del disastro aereo di Ustica, recupero che non sarebbe stato
necessario – almeno nella sua integralità –ove gli
stessi convenuti non avessero manifestato reticenze ed omissioni tali
da impedire una attendibile ricostruzione dei fatti (…). Posto
che si tratta di questione appartenente alla giurisdizione del
giudice della responsabilità amministrativa, va, peraltro,
rilevato che la peculiarità della fattispecie induce a
ritenere … che l’elemento oggettivo della responsabilità
non abbia ancora i requisiti della attualità e della
concretezza necessari perché possa essere utilmente esercitata
l’azione di responsabilità (…). Al riguardo si
ribadisce che il recupero del relitto aereo è stato chiesto
dalla magistratura penale nell’ambito delle complesse indagini
finalizzate all’accertamento delle cause del disastro; le spese
sostenute per il recupero integrale del relitto hanno, quindi, la
natura di spese di giustizia il cui regolamento avrà i
caratteri della definitività solo all’esito del processo
nell’ambito del quale le spese sono state ordinate. Tale
circostanza riverbera i suoi effetti anche in termini di concretezza
ed attualità del danno, tenuto conto che soltanto in base alle
risultanze definitive del processo penale sarà dato conoscere
se le spese in questione vengano addebitate – ed in quale
misura – ai soggetti ritenuti responsabili dei reati loro
ascritti o se, invece, vengano considerate quali spese gravanti
esclusivamente sul bilancio dello Stato, non ripetibili a carico dei
soccombenti. Ed è ovvio che del tutto diverse saranno le
valutazioni che ne conseguono in termini sia di effettiva sussistenza
del danno erariale sia di esatta quantificazione del danno stesso. In
definitiva, la domanda non può, allo stato degli atti, essere
accolta per mancanza dei requisiti dell’attualità e
della concretezza del danno”
La Sezione prima
giurisdizionale centrale della Corte di conti – pronunciandosi
sugli appelli (principale ed incidentale) proposti da parti avverso
la suddetta sentenza – ha definitivamente chiarito che “In
tale contesto decisorio, l’espressione “allo stato degli
atti” utilizzata dal primo giudice, al fine di giustificare e
chiarire la portata del suo pronunciato, non può essere in
alcun modo letta ed equivalere … quale sinonimo di una non
consentita “sentenza provvisoriamente assunta” o di
una”sentenza interlocutoria con sottesa riserva di
pronunciamento definitivo” … Quella espressione è,
al contrario, meramente indicativa e significativa di una pronuncia,
come ogni altra, resa sulla base degli elementi e delle risultanze
processuali che per l’evidenziata carenza di alcune componenti
essenziali dell’azione di responsabilità, non consentiva
una pronuncia nel merito delle contestazioni mosse (…)
Pertanto, alla impugnata pronuncia della corte territoriale …
va assegnata carattere di definitività, quale tipico
provvedimento recettivo dell’azione per difetto di talune delle
sue componenti essenziali, al quale, per il suo chiaro contenuto
logico e lessicale, resta estranea ogni statuizione od esigenza di
provvedimento interlocutorio od istruttorio. A ciò consegue,
altresì, quale ulteriore corollario, che, entro i ristretti
limiti di tale suo contenuto, l’indicata statuizione è
destinata ad acquisire forza di giudicato che … non è
idoneo a coprire altre deduzioni e/od a precludere ulteriori
iniziative dell’organo requirente che si rendessero praticabili
in ragione di successive acquisizioni, nella chiarita assenza in quel
pronunciamento, di ogni accertamento definitivo sulla responsabilità
amministrativa”.
Come si evince per
tabulas dalla mera lettura del pronunciamento della Corte di conti,
la sentenza definitiva resa nei confronti di parte ricorrente non
reca alcuna statuizione in ordine all’accertamento della
responsabilità amministrativa. E’ una pronuncia affatto
priva, nel suo contenuto, di qualsiasi valutazione e/ o accertamento
in punto di siffatta responsabilità, escludendo solo il danno
risarcibile con sentenza definitoria del processo. Una sentenza che,
ancorché definitiva quanto alla reiezione dell’azione
per difetto di talune sue componenti essenziali (est, danno
risarcibile), non affronta né decide, però, il merito
della vicenda, nel senso che non prende in alcun modo in
considerazione la condotta di parte ricorrente per giudicarla ai fini
della colpevolezza o della assoluzione dagli addebiti.
Tanto vero che, la
pronuncia del giudice contabile non copre affatto “altre
deduzioni” né preclude “ulteriori iniziative
dell’organo requirente che si rendessero praticabili in ragione
di successive acquisizioni”; e tutto ciò “nella
chiarita assenza in quel pronunciamento, di ogni accertamento
definitivo sulla responsabilità amministrativa”.
E’ proprio la
sentenza della Corte dei Conti ad affermare, in modo deciso, chiaro e
tassativo, che è mancato un accertamento definitivo sulla
responsabilità amministrativa di parte ricorrente.
Non una sentenza in rito,
quindi, avendo la Corte respinto l’azione della procura presso
la Corte dei conti per mancanza del danno risarcibile, ma neppure
idonea ad inverare – per il suo contenuto - la condizione
normativa imposta dalla fonte paradigmatica occorrendo, affinché
le spese legali sostenute dai soggetti sottoposti al giudizio della
Corte dei conti siano rimborsate dall'amministrazione di
appartenenza, il definitivo proscioglimento dell’agente nel
merito - ai sensi di quanto previsto dal comma 1 dell'art. 1 della
legge 14 gennaio 1994, n. 20 (giusta art. 3, comma 2 bis, della legge
14 gennaio 1994, n. 20, aggiunto dal D.L. 23/10/1996, convertito con
modificazioni in legge 20 dicembre 1996, n. 639: ratione temporis
vigente) -; ossia, un giudizio cognitorio pieno sui fatti e le
omissioni contestate all’esito del quale sia stata accertata,
definitivamente, l’assenza di responsabilità
amministrativa, ovvero del dolo o della colpa grave in capo
all’agente: accertamento, questo, sull’elemento
soggettivo, che nella fattispecie è del tutto mancato.
Né può
inferirsi che la sentenza della Corte può essere assimilata,
ai fini che qui interessano, ad un pronunciamento di assoluzione e/o
proscioglimento. La sentenza (di merito) ha escluso, come detto,
l’esistenza di un danno risarcibile, in difetto dei suoi
presupposti, senza trattare, però, nel merito, la
responsabilità amministrativa dell’agente (condotta e
nesso di causalità) alla luce dei fatti contestatigli dalla
Procura. A tutta evidenza, si tratta di una decisione che,
accertativa della carenza del danno al momento della proposizione
dell’azione, non è tecnicamente qualificabile, allo
specifico fine del giudizio sulla rimborsabilità, come
assolutoria dalla responsabilità amministrativa (tanto vero
che, rispetto a tale accertamento - e contestazione dei fatti –
neppure trova applicazione il principio del ne bis in idem ed il
giudice contabile ben potrà conoscere della stessa vicenda “in
ragione di successive acquisizioni”).
Sennonché, le
disposizioni che prevedono il rimborso delle spese legali, nel
fissare i relativi presupposti costitutivi della fattispecie, devono
ritenersi di stretta interpretazione; ciò in quanto, come
sopra argomentato, non esiste nel nostro ordinamento un principio
generale che consenta di affermare, indipendentemente dalla fonte
normativa settoriale ed a prescindere dai limiti in cui il diritto
viene conformato, l’esistenza di un generalizzato diritto al
rimborso di tali spese; circostanza, quest’ultima, che rende,
in parte qua, manifestamente infondati i rilievi di
incostituzionalità adombrati nei riguardi dell’art. 10
bis, c. 10 della L. n. 248/2005.
La condizione normativa
in commento (proscioglimento nel merito, rectius, accertamento della
inesistenza della responsabilità amministrativa) costituisce,
pertanto, l’unico ed effettivo presupposto del credito
azionato, in difetto del quale manca la ragione causale stessa per
chiedere ed ottenere il rimborso delle spese legali sostenute
nell’ambito di un giudizio contabile.
Si tratta di una
condizione/presupposto tassativa, indefettibile ed indeclinabile, non
altrimenti surrogabile in via analogica, e neppure sospetta di
incostituzionalità (negli ulteriori sensi prospettati da parte
ricorrente nella memoria conclusiva, per asserita violazione degli
artt. 3, 24 c. 2^, 111 e 113 della Costituzione) in quanto omologa
alle ipotesi di responsabilità penale per le quali il rimborso
delle spese legali è anch’esso condizionato,
dall’ordinamento, alla piena assoluzione dell’imputato
dalla responsabilità imputatagli (est, conclusione del
procedimento con una sentenza di assoluzione, che abbia accertato la
insussistenza dell'elemento psicologico del dolo o della colpa
grave).
Ne consegue, stante la
carenza del citato presupposto, ed assorbita ogni altra
considerazione, l’infondatezza della pretesa azionata in
giudizio per difetto di un elemento costitutivo della fattispecie
paradigmatica.
La mancata costituzione
delle parti evocate in giudizio esime il collegio dalla pronuncia
sulle spese di lite.
P.Q.M.
Il Tribunale
Amministrativo Regionale del Lazio – Sezione I-bis –
respinge, nei sensi in motivazione, il ricorso meglio in epigrafe
specificato.
Nulla spese.
Ordina che la presente
sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in
Roma nella camera di consiglio del giorno 5 maggio 2010 con
l'intervento dei Magistrati:
Elia Orciuolo, Presidente
Franco Angelo Maria De
Bernardi, Consigliere
Giuseppe Rotondo,
Consigliere, Estensore
L'ESTENSORE IL
PRESIDENTE
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 30/06/2010
(Art. 55, L. 27/4/1982,
n. 186)
IL SEGRETARIO
