Lo stato delle
relazioni sindacali nel pubblico impiego
Il primo aspetto che
emerge con chiarezza dal Rapporto CNEL pubblicato il 19 dicembre 2006
in relazione alla contrattazione del pubblico impiego per gli anni
2004-2005, è il ritardo sistematico e prolungato nella
stipulazione dei rinnovi contrattuali, segno di crescenti difficoltà
di funzionamento delle relazioni sindacali nel settore e di perdita
di efficacia dell’accordo del 1993. Il periodo di
contrattazione oggetto di esame,coincide esattamente con il secondo
biennio della terza tornata contrattuale per I dipendenti pubblici
dopo la riforma del 1993, quella relativa al quadriennio 2002-2005.
La procedura fisiologica, come noto, prevede un rinnovo entro tre
mesi dalla scadenza (31-12-2003 per tutti I contratti). In realtà
I rinnovi del biennio economico si sono conclusi al più presto
a fine 2005, con quasi due anni di ritardo e a biennio praticamente
scaduto, e nella maggioranza dei comparti con un ritardo anche
superiore, a nuovo biennio già largamente iniziato, come per I
casi di sanità, regioni ed autonomie locali, università,
agenzie fiscali, enti pubblici non economici, presidenza del
Consiglio dei ministri, istituti di alta formazione (v. raffronto tra
I vari Comparti , per I quattro comparti più grandi, che
coprono circa il 90% del totale dei dipendenti pubblici
contrattualizzati). Quella dei ritardi è una tendenza che è
andata rafforzandosi nel tempo, a partire dal biennio 1996-7, ma solo
nell’ultimo quadriennio, ed in misura ancor più
accentuata negli anni qui in esame, I ritardi hanno eguagliato o
addirittura superato lo stesso periodo di validità dei
contratti. Tali ritardi secondo il rapporto del CNEL sono
attribuibili a varie ragioni. Vi sono in primo luogo problemi di
risorse e di costi, connessi ai vincoli di finanza pubblica ed alle
difficoltà del bilancio dello Stato, crescenti negli ultimi
anni. Secondo diverse analisi , la contrattazione dell’ultimo
periodo, specie quella integrativa condotta nelle amministrazioni
decentrate, ha comportato dinamiche del costo del lavoro
significativamente più elevate di quelle del settore privato
nello stesso periodo. Di qui un duplice tentativo da parte del
governo da un lato di porre dei freni alla autonomia di spesa delle
amministrazioni decentrate nella contrattazione integrativa,
attraverso varie misure di drastica ricentralizzazione della
contrattazione inserite a più riprese nelle leggi finanziarie
degli ultimi anni, e dall’altro di contenere le uscite facendo
slittare di fatto I rinnovi dei contratti nazionali, pur senza un
congelamento formale come era avvenuto nei primi anni novanta. In
connessione con il problema delle risorse per finanziare I contratti,
ed è questa una seconda ragione dei ritardi, si è anche
assistito secondo il rapporto del CNEL nell’ultimo quadriennio
ad un rientro in forza della politica e dei decisori politici nel
processo negoziale, in forme non di rado improprie rispetto al
modello contrattuale introdotto dalla riforma del 1993. Che la
definizione dell’ammontare delle risorse sia un processo di
decisione eminentemente politico, collocato nelle leggi di bilancio
dello stato, è infatti naturale ed inevitabile. Improprio è
invece intavolare in proposito un vero e proprio negoziato tra
sindacati e governo ai massimi livelli, con tanto di esibizione
mediatica di tavoli affollatissimi di ministri che nulla avrebbero
formalmente a che fare con la materia, ma evidentemente presenti al
tavolo in rappresentanza dei variegati interessi dei partiti, come si
è verificato alla fine di maggio. In tal modo il ruolo
dell’Aran quale agente negoziale esclusivo nella contrattazione
nazionale è risultato del tutto oscurato, non solo sul piano
mediatico, ed uno dei pilastri della riforma del 1993 seriamente
indebolito. Peraltro, vi erano significative divisioni tra I diversi
partiti della maggioranza circa l’entità media degli
aumenti da riconoscere ai pubblici dipendenti . Infine, una terza
ragione che ha reso particolarmente problematici I rinnovi
dell’ultimo quadriennio, e del 2004-2005 in particolare,
consiste nelle tensioni prodotte dalla riforma del Titolo V della
Costituzione sulla struttura vigente della contrattazione collettiva.
In particolare tensioni relative al peso da attribuire al livello
nazionale e a quello decentrato di contrattazione, con disaccordi non
solo tra gli attori quanto dentro gli stessi attori – tra I
diversi livelli organizzativi dei sindacati e tra I diversi livelli
delle amministrazioni pubbliche, il governo centrale e l’Aran.
In questo contesto non sorprende se I rinnovi si sono accompagnati ad
una notevole conflittualità, con tre scioperi di tutto il
personale pubblico prima di arrivare all’accordo di fine maggio
2005. Ma anche dopo tale accordo ci sono voluti altri mesi prima che
l’Aran ricevesse gli atti di indirizzo da parte dei comitati di
settore (rappresentati per 7 settori dal governo stesso), senza I
quali non potevano essere aperte le trattative per I contratti di
comparto. Una volta arrivati gli atti di indirizzo, gli accordi sono
stati conclusi tra l’inizio di dicembre 2005 per I lavoratori
della scuola, dei ministeri e delle aziende autonome, e tra marzo e
giugno 2006 per tutti gli altri. In un certo senso, l’Aran è
risultata essa stessa vittima del processo di ripoliticizzazione
delle relazioni sindacali nel settore. Quanto ai contenuti,
trattandosi di rinnovi relativi alla sola parte economica, essi non
presentano particolari caratteri di novità, se non per un
aspetto, relativo alla cosiddetta ‘mensilizzazione’ dei
trattamenti per la produttività collettiva e individuale. Una
novità che prende sostanzialmente atto dell’uso spesso
poco incentivante, generalizzato e poco selettivo che è stato
fatto dell’istituto in questione nella contrattazione
integrativa, trasformandolo di fatto in elemento fisso della
retribuzione. Per il resto, già il contratto per la parte
normativa relativa al quadriennio 2002-2005 non presentava caratteri
particolarmente innovativi, quanto piuttosto di aggiustamento e
manutenzione delle rilevanti innovazioni introdotte nel quadriennio
precedente, nuovo ordinamento professionale in testa. Novità
di rilievo riguardano invece il rapporto tra livello nazionale e
livello decentrato di contrattazione, con una notevole
ricentralizzazione della contrattazione rispetto la quadriennio
1998-2001, che è significativamente proseguita anche nel
biennio in esame. Ma esse non sono introdotte direttamente nei
contratti di comparto bensì in misure definite nelle leggi
finanziarie dello Stato, in prosecuzione di una tendenza in atto dal
2002. Tali modificazioni si comprendono alla luce degli sviluppi
della contrattazione integrativa negli anni precedenti. Con la
cosiddetta ‘fase 2’ della riforma, a fine 1997 (D. lgs.
396/1997),la contrattazione decentrata si era infatti vista
riconosciuta un maggiore autonomia rispetto al quadriennio
precedente, con la possibilità per le singole amministrazioni,
sancita nei CCNL per il quadriennio 1998-2001, di aggiungere risorse
proprie per il trattamento del personale, oltre a quelle direttamente
stanziate dai contratti di livello superiore, purché
finalizzate all’attivazione di nuovi servizi o di processi di
riorganizzazione degli enti, e compatibili con I vincoli di bilancio
delle singole amministrazioni. Questa possibilità di immettere
risorse aggiuntive nella contrattazione rispetto a quelle definite
dal contratto di livello superiore, con vincoli facilmente
aggirabili, è stata spesso utilizzata al servizio di una
applicazione poco rigorosa del nuovo inquadramento professionale e
dei fondi per la produttività. La stessa alternativa che la
contrattazione nazionale poneva tra compensi di produttività e
progressioni orizzontali è stata in vari casi aggirata
utilizzando dapprima in maniera massiccia le risorse del fondo di
produttività per finanziare le progressioni, e ricostituendo
successivamente il fondo stesso attraverso l’immissione di
risorse fresche giustificate con l’ampliamento dei servizi, in
modo da lasciare inalterate la quota di produttività
distribuita ai dipendenti. Anche le progressioni verticali sono state
spesso finanziate con risorse aggiuntive, considerati I fondi modesti
ad esse normalmente destinati dai contratti nazionali (in genere lo
0,2-0,3% del monte stipendi complessivo ad una certa data). L’uso
massiccio delle progressioni orizzontali, e in misura minore
verticali, con talvolta passaggi di blocchi interi di personale, è
in parte comprensibile in sede di prima applicazione del nuovo
istituto, dopo anni di paralisi del precedente sistema che in alcuni
casi aveva lasciato situazioni di relativo sottoinquadramento del
personale. Ma, a parte episodi di veri e propri abusi, con doppi o
tripli passaggi non consentiti dai contratti nazionali, quella
tendenza è in parte proseguita anche nell’ultimo
quadriennio, comportando due conseguenze problematiche, specie se
dovesse persistere nel tempo. La prima, sul piano economico, riguarda
una dinamica delle retribuzioni di fatto che viene prodotta da
spostamenti verso l’alto della struttura del personale per
livello di inquadramento. In non pochi casi è come se le
progressioni orizzontali, non solo su pressione delle rappresentanze
sindacali in azienda e dei sindacati esterni, avessero preso il posto
dei vecchi scatti automatici di anzianità, qualcosa di dovuto
dalle amministrazioni in compensazione di dinamiche retributive
nazionali ritenute insoddisfacenti. Con l’aggravante che se gli
effetti economici possono essere simili, I costi di gestione (di
transazione) sono assai più elevati rispetto ai vecchi scatti,
a causa dell’appesantimento delle procedure (spesso fintamente)
selettive, della necessità di allestire corsi di formazione
appositamente finalizzati alle progressioni, ecc. Certamente non
ovunque è stato così, ma casi del genere non sono stati
l’eccezione – tanto da far rimpiangere
a qualche amministratore I vecchi scatti di anzianità. La
seconda conseguenza problematica, sul piano organizzativo, riguarda
il relativamente rapido spostamento di quote crescenti di personale
verso I gradi alti sia all’interno delle singole categorie che
nel sistema di inquadramento complessivo. Un fenomeno di
concentrazione nei gradini alti della scala che irrigidisce uno
strumento pensato per introdurre più flessibilità nella
gestione del personale. Questa è una caratteristica non nuova
nel lavoro pubblico, più volte conosciuta anche in passato. Ma
è preoccupante che già a così poco tempo dalla
introduzione del nuovo ordinamento, in più di un comparto si
sia ritenuto necessario aumentare, in qualche caso in misura
considerevole, il numero dei livelli di progressione orizzontale e
talvolta anche verticale per fare fronte a tale fenomeno. Oltre ai
problemi organizzativi appena richiamati, queste tendenze hanno
creato non pochi problemi dal punto di vista del controllo dei costi,
alimentando dinamiche delle retribuzioni di fatto, comprensive cioè
degli effetti della contrattazione integrativa, assai più
sostenuta di quelle contrattuali determinate dai contratti nazionali,
sensibilmente al di sopra dell’inflazione e notevolmente
divaricata rispetto a quelle del settore industriale nello stesso
periodo . Per queste ragioni, nello stesso periodo in cui il Libro
Bianco sul mercato del lavoro auspicava un forte decentramento della
contrattazione anche nel settore pubblico, in analogia con il settore
privato e in ragione del processo di privatizzazione da anni in corso
nel settore, il ministro del Tesoro correva ai ripari con forti
misure di ricentralizzazione ex-ante della contrattazione collettiva.
Già con la legge finanziaria per il 2002 (l. 448/2001,
art.17), in modificazione o integrazione del d.lgs. 165/2001,
venivano rafforzati I poteri di controllo del governo, a fianco dei
comitati di settore competenti, sulle implicazioni finanziarie sia
della contrattazione nazionale, attraverso l’esame delle
ipotesi di accordo e l’esclusione di qualsiasi concorso dello
Stato alla copertura di spese derivanti da disposizioni assunte in
dissenso col governo, sia della contrattazione integrativa,prevedendo
verifiche congiunte delle implicazioni finanziarie di tale
contrattazione, operate insieme ai comitati di settore delle
amministrazioni non statali. Dopo una misura analoga nella legge
finanziaria per il 2003 (art. 33, l. 289/2002), I provvedimenti più
drastici sono probabilmente quelli adottati nel biennio qui in esame,
nella legge finanziaria per il 2006. Provvedimenti I quali
prescrivono che, a decorrere dal 2006, l’ammontare dei fondi
complessivi per il finanziamento della contrattazione integrativa non
può eccedere quello previsto per il 2004 (diminuito dell’1%
per le Regioni e autonomie locali), e che I risparmi derivanti
dall’applicazione della norma in questione costituiscono
economie di bilancio per migliorare I saldi delle rispettive
amministrazioni e non possono essere utilizzati per incrementare I
fondi negli anni successivi . In breve, sia la contrattazione
nazionale di comparto, con il connesso ruolo dell’Aran, che
quella integrativa di secondo livello hanno mostrato nel biennio in
esame notevoli segnali di difficoltà rispetto al modello
previsto dalla riforma del 1993 e del 1997. Resta da vedere se nel
prossimo biennio queste difficoltà potranno rientrare, o se si
renderà necessario un nuovo intervento di correzione del
quadro regolativo della contrattazione nel settore. Altre novità
del periodo riguardano un ripensamento di altri aspetti della riforma
introdotta nel 1993, con le modificazioni e integrazioni che l’hanno
accompagnata per tutto il decennio, come ad esempio la regolazione
della dirigenza pubblica e il cosiddetto spoil system. Ma essi hanno
una connessione solo limitata ed indiretta, sia pure significativa,
con le relazioni sindacali e la contrattazione collettiva.
(Avv. Maurizio Danza - Febbraio
2008)
