La Legge finanziaria 2005 e l’intervento in giudizio dell’ARAN nelle controversie di relative ai rapporti di lavoro alle dipendenze della pubblica amministrazione

(Maurizio Danza)

E’ noto come la Legge n°311 del 30 dicembre 2004 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato), conosciuta come Legge finanziaria 2005, contenga, in materia di personale delle amministrazioni pubbliche, talune disposizioni in parte già riproposte nelle finanziarie precedenti, tra cui il divieto a tutte le amministrazioni pubbliche di adottare provvedimenti per l’estensione di decisioni giurisdizionali aventi forza di giudicato o comunque esecutive, anche se in questa finanziaria esso appare particolarmente rigoroso, riguardando il triennio 2005-2007 (cfr. art.1 c.132 Legge finanziaria). Altre disposizioni invece, pur rispondendo alla ratio della legge tesa ad evitare spese impreviste a carico del bilancio dello Stato per soccombenza in giudizio delle pubbliche amministrazioni, si caratterizzano anche per la novità di introdurre nuove fattispecie di intervento in giudizio sia della Presidenza del Consiglio - Dipartimento della funzione pubblica, nelle controversie relative ai rapporti di lavoro alle dipendenze della pubblica amministrazione (in tal senso il c.133 che ha inserito dopo l’art.61 del D.Lgs n°165/01 il comma 1-bis e il c.134), che dell’ARAN (Agenzia per la rappresentanza negoziale delle pubbliche amministrazioni), le cui funzioni sono disciplinate nell’art.46 del medesimo D.Lgs. n°165/01. Per quanto concerne l’ARAN la legge finanziaria, con disposizione di cui all’art.1 c.134, recita testualmente che essa “può intervenire nei giudizi innanzi al giudice ordinario, in funzione di Giudice del lavoro, aventi ad oggetto le controversie relative ai rapporti di lavoro alle dipendenze della P.a. di cui agli artt. 1 c.2 e 70 c.4, al fine di garantire la corretta interpretazione e l’uniforme applicazione dei contratti collettivi”. Trattasi in buona sostanza della possibilità di intervento nelle controversie aventi ad oggetto norme afferenti al sistema di contrattazione collettiva del pubblico impiego privatizzato. Va a tale proposito fatto notare che in realtà la novità non è certo rappresentata dalle ipotesi di intervento nel processo del lavoro da parte dell’ARAN. Difatti già nel 1998, con l’art.30 del D.Lgs. n°80/98, il legislatore, nell’aggiungere nel corpo del D.Lgs n°29/93 l’art.68 bis (attuale art.64 del D.Lgs. n°165/01), aveva previsto un particolare intervento dell’ARAN nel giudizio del lavoro in merito alle sole questioni pregiudiziali, caratterizzato però, a differenza di quello in esame, dalla previsione di una pari facoltà riconosciuta alle O.O.S.S. firmatarie del CCNL. Ed infatti, grazie a questo strumento processuale innovativo, era stata garantita ad entrambi i soggetti protagonisti della legislazione contrattata e cioè ARAN ed O.O.S.S., firmatarie di un contratto collettivo nazionale, la legittimazione ad intervenire per presentare memorie nel giudizio di merito ed in quello per cassazione anche se non intervenute precedentemente (cfr. c.5 art.64). Giova osservare infatti come, fino a questo momento, la scelta del legislatore aveva attribuito all’ARAN una prevalente funzione di negoziatore in nome e per conto delle amministrazioni dello Stato, (cfr. art 46 del D.Lgs.n°29/93 e attuale art.50 del D.Lgs n°165/01.). E in realtà solo nell’ipotesi limite dell’art.64 c.5 aveva previsto un’esplicita possibilità di intervenire nel processo del lavoro sia nel merito che nel giudizio di cassazione, limitatamente ad una questione pregiudiziale afferente ad una norma della contrattazione collettiva; intervento questo comunque funzionale all’assolvimento del suo ruolo di negoziatore già svolto in relazione al contratto collettivo già sottoscritto con le parti sociali. La norma aveva previsto però un eguale diritto di intervento delle O.O.S.S. firmatarie, anche oltre il termine previsto dall’art.419 c.p.c. (cfr.lett.te art.64 c.5 D.Lgs. n°165/01), ossia quello stabilito per la costituzione del convenuto. Peraltro il ruolo prevalente di negoziatore dell’ARAN si evince altresì dallo strumento di interpretazione autentica delle norme di contrattazione collettiva che, all’art.64 del c.1,c.2,c.3 del D.Lgs. n°165/01, prevede la remissione da parte del Giudice del Lavoro, previa sospensione del giudizio, ai soggetti sindacali della contrattazione collettiva firmatari, convocati dall’ARAN medesima in rappresentanza delle amministrazioni pubbliche e fisiologicamente, almeno nelle intenzioni del legislatore del 1998, finalizzato ad un accordo di interpretazione autentica con gli effetti di cui all’art.49 del D.Lgs n°165/01. Dunque prima della introduzione dell’art.63 bis ad opera della legge finanziaria n° 311/2004, il Decreto legislativo “Norme generali sull’ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche” non conteneva una previsione quale quella attuale, consistente in un potere di intervento in giudizio dell’ARAN così ampio (in relazione a tutte le controversie di lavoro), senza un corrispondente ed analogo diritto riconosciuto in capo alle O.O.S.S. firmatarie. Appare evidente allora che la ratio del legislatore, prima della finanziaria suindicata, avesse privilegiato il ruolo di negoziatore dell’ARAN, prediligendo una concezione paritaria dei soggetti coinvolti nel processo di contrattazione sindacale; ciò peraltro coerentemente al principio ispiratore della riserva di legislazione contrattata in materia di rapporto di lavoro e delle relazioni sindacali, espresso nell’art.40 del decreto legislativo medesimo. Ma se dunque la ratio ispiratrice di tutto il sistema di legislazione contrattata appare una concezione di pari dignità tra negoziatore pubblico e soggetti sindacali firmatari, è giocoforza che detta novità ad una prima valutazione si palesi come una modifica del quadro della legislazione contrattata nel pubblico impiego, come disegnato dal legislatore del ‘1993 ed accentuato in senso privatistico con le riforme degli anni 1997/98 (c.d. seconda riforma del pubblico impiego), che avevano appunto previsto ed accentuato il principio di pari dignità tra il soggetto negoziatore pubblico ARAN e le O.O.S.S. Ed infatti nella norma attuale introduttiva della nuova disposizione nel D.Lgs. n°165/01(appunto l’art. 63 bis) non è stata prevista, accanto all’intervento dell’ARAN, analoga possibilità di intervento in giudizio a quelle O.O.S.S. firmatarie del CCNL. Si potrebbe quindi affermare che l’alterazione del quadro di pari dignità dei soggetti negoziali da parte del legislatore non sta tanto nell’aver previsto l’intervento dell’ARAN in tutte le controversie di lavoro, ma nel non averlo riconosciuto alle O.O.S.S. firmatarie, introducendo un indubbio vantaggio comparativo a favore del negoziatore pubblico ARAN. In realtà, proprio dalla valutazione della reale incidenza del favor per l’ARAN, si coglie evidentemente la ragione dell’intervento legislativo, che appare un tentativo di dare una risposta a taluni strumenti tipici del sistema di contrattazione collettiva del pubblico impiego privatizzato, che sicuramente non hanno dato prova di funzionamento, quali ad esempio quello dell’interpretazione autentica previsto dall’art. 64 c.1,c2,c3 del D.Lgs. n°165/01. Ad un primo esame la norma dell’art.63 bis, ora dalla finanziaria inserito nel corpo del D.Lgs. n°165/01, introduce una fattispecie tipicizzata di intervento in giudizio di non facile riconducibilità alle categorie elaborate dalla dottrina e dalla giurisprudenza. Ed infatti dall’esame letterale della disposizione si ricava una possibilità di intervento dell’ARAN in tutti i giudizi del lavoro “al fine di garantire la corretta interpretazione e l’uniforme applicazione dei contratti collettivi”. Soffermandosi sul senso letterale delle parole adoprate, onde individuare la natura dell’intervento in giudizio dell’ARAN, esse sembrano riferirsi a finalità che già appartengono alla funzione tipica del Giudice del Lavoro e cioè “di garanzia della corretta interpretazione e di uniforme applicazione dei contratti collettivi”. In realtà almeno in parte il testo è ripreso dall’art.46 c.1 del D.Lgs. n°165/01 che, dopo aver indicato le funzioni dell’ARAN di legale rappresentante delle pubbliche amministrazioni, agli effetti della contrattazione collettiva (di qui la funzione di negoziatore), aggiunge che l’ARAN esercita a livello nazionale ogni attività relativa alle relazioni sindacali, alla negoziazione dei contratti collettivi e alla assistenza delle pubbliche amministrazioni “ai fini della uniforme applicazione dei contratti collettivi”. Ciò detto appare illogico che il legislatore abbia voluto prevedere un intervento in giudizio dell’ARAN quale consulente esperto di legislazione contrattata, al fine di adiuvare il giudice nella funzione giudicante; appare più probabile che la ratio della norma, contenuta nella legge finanziaria, sia stata quella di ricomprendere l’intervento della medesima tra le tipologie degli interventi adesivi dipendenti a favore delle amministrazioni assistite, di cui all’art.105 c.2 del c.p.c. Tale ricostruzione peraltro appare coerente con la funzione di legale rappresentante delle amministrazioni pubbliche attribuitagli proprio dall’art.46 del D.Lgs. n°165/01. Quale che sia la soluzione dottrinaria in ordine alla natura dell’intervento appare in questa sede utile valutare se non fosse invece più opportuno prevedere l’estensione del giudizio anche ai soggetti sindacali negoziali, con l’indubbio vantaggio di evitare sia il proliferarsi di contenziosi sulle medesime questioni nonché di giudicati contrastanti. A tal proposito non bisogna trascurare le implicazioni di economia processuale nonché il rischio, all’indomani della modifica, di un ulteriore squilibrio nella difesa processuale delle parti, dovuto ad un indubbio rafforzamento delle amministrazioni pubbliche, che godranno di fatto di una doppia rappresentanza processuale, oggi già affidata all’Avvocatura Generale dello Stato e da ora anche all’ARAN.

Ne conseguirà che le O.O.S.S. firmatarie dei contratti collettivi nazionali, per poter avere ingresso nel processo del lavoro al fine di rendere la loro interpretazione della norma, peraltro posta in essere proprio insieme all’ARAN, dovranno essere assoggettate di volta in volta alla preventiva valutazione del Giudice del Lavoro, onde verificare la sussistenza dell’interesse ad intervenire secondo i criteri di cui all’art.105 c.2 del c.p.c. .Tale alterazione del quadro di pari dignità nei diritti dei soggetti protagonisti della legislazione contrattata potrebbe essere risolta con la modifica dell’art. 63 bis, prevedendo pari facoltà di intervento in capo alle O.O.S.S., con indubbi effetti positivi, processuali e di gestione delle relazioni sindacali. Va poi aggiunto che, non avendo la legge finanziaria 2005, in relazione alla detta facoltà di costituzione dell’ARAN in giudizio, previsto alcuna copertura finanziaria, appare difficile comprendere il reale onere economico a carico dello Stato, che non potrà che essere soddisfatto esclusivamente con le risorse messe a disposizione dalle singole amministrazioni, come previsto dall’art.46 c.8 del D.Lgs. n°165/01, in relazione alla funzione dell’ARAN di assistenza delle pubbliche amministrazioni in sede negoziale.

(Avv. Maurizio Danza - Gennaio 2005)