L’indennita’ di vacanza contrattuale e le relazioni sindacali del pubblico impiego

(Avvocato Maurizio Danza)

E’ noto come l’indennità di vacanza contrattuale, introdotta dall’accordo del luglio 1993 e divenuta recentemente di grande attualità in concomitanza con il fenomeno di consolidato ritardo dei contratti collettivi evidenziato nell’ultimo rapporto CNEL del 19 dicembre 2006 , nell’originaria concezione dell’accordo di concertazione sia stata rappresentata principalmente come un istituto a difesa del potere di acquisto della retribuzione, finalizzato a sanzionare in qualche modo il difetto di funzionamento delle relazioni sindacali. A ben vedere, proprio dall’esame della giurisprudenza sviluppatasi in riferimento al pubblico impiego contrattualizzato, si rileva come sia assai difficile disgiungere le valutazioni di tutela economica, riferite all’indennità di vacanza contrattuale, da quelle squisitamente giuridiche, afferenti invece alle relazioni sindacali ed in particolare allo strumento della contrattazione collettiva. In particolare la giurisprudenza si è espressa attraverso due orientamenti diversi: un primo che ritiene che il riconoscimento dell’indennità di vacanza non sia condizionato ad un successivo accordo e che dunque detto diritto sia perfetto e tale da costituire titolo per un decreto ingiuntivo, sulla base dei criteri di quantificazione di cui all’accordo del luglio 1993 e dell’intervenuto ritardo nel rinnovo superiore a 3 mesi; un secondo orientamento che invece ritiene indispensabile un successivo accordo tra A.R.A.N. e organizzazioni sindacali firmatarie per il riconoscimento dell’indennità di vacanza contrattuale, il cui corollario è la qualificazione dell’indennità di vacanza quale erogazione provvisoria della retribuzione contrattuale con esclusione di ogni effetto sanzionatorio. Quest’ultima tesi, sostenuta dalle amministrazioni pubbliche, è evidentemente fondata sul presupposto della attribuzione alla contrattazione collettiva quadro del potere in materia sulla base dell’art. 40 del D. lgs. n°165/01, fonte principale del sistema di legislazione contrattata , nonchè sullo stesso art. 45 c. 1 D. lgs. n°165/01, in base al quale l’attribuzione di trattamenti economici ai dipendenti della pubblica amministrazione può avvenire soltanto tramite i contratti collettivi. Appare dunque evidente come il tema delle relazioni sindacali non sia affatto secondario nel dibattito di grande attualità che ruota intorno alla indennità di vacanza contrattuale, evidentemente conseguenza dell’orientamento suindicato, avallato altresì anche da un parere dell’A.R.A.N. e cioè dal negoziatore pubblico che agisce in rappresentanza delle pubbliche amministrazioni nelle trattative dei contratti dei comparti del pubblico impiego. A tal riguardo va poi precisato come quest’ultimo orientamento appaia anche più articolato, atteso che da una parte alcune pronunce unitamente alle amministrazioni pubbliche sostengono che l’accordo sia indispensabile sia ai fini della determinazione che dell’erogazione della indennità, dall’altra le recenti sentenze dei giudici del Lavoro, tutte accoglitive, ritengono che l’accordo sia necessario per la sola erogazione, ma non per la determinazione dell’indennità, essendo già determinata nell’accordo del luglio 1993. Questa la tesi del Ministero della pubblica istruzione innanzi al Tribunale del Lavoro di Livorno , che sostiene altresì la necessità che alla contrattazione quadro di cui all’art. 48 del D. lgs. n°165/01 segua un ulteriore adempimento normativo, atteso che l’eventuale onere per la corresponsione dell’indennità, come del resto tutti gli altri oneri relativi ai contratti collettivi di lavoro, deve essere quantificato dal Ministero dell’Economia e delle Finanze con una apposita norma da inserire nella legge finanziaria, ai sensi dell’art. 11 della Legge n°468/78, che ne deve specificatamente stabilire la destinazione . Ma vi è di più atteso che il Dicastero sostiene che il richiamo alla norma generale, di cui all’art. 48 del D. lgs. n°165/01 lasci presupporre che l’eventuale corresponsione dell’indennità attenga alle scelte strategiche del Governo e agli obiettivi generali della contrattazione collettiva e non possa pertanto essere finalizzata solo ad una singola amministrazione o ad un solo comparto, ma vada estesa a tutto il personale della p.a. in base agli artt. 2, c. 3 II capoverso e 45 c. 1 D. lgs. n°165/01. Tale tesi però è disattesa dal Tribunale di Livorno che, nel ritenere la norma del CCNL Scuola diretta fonte del diritto all’indennità e argomentando che il successivo accordo di cui all’art. 48 del D. lgs. n°165/01 riguarderebbe l’erogazione e non la determinazione della predetta, cui si applica la norma specifica del protocollo del luglio 1993 , aderisce all’orientamento che attribuisce ai soggetti delle relazioni sindacali poteri meno incisivi in merito all’indennità di vacanza contrattuale. A conferma che la problematica dell’indennità investe profondamente la struttura delle relazioni sindacali del pubblico impiego e i poteri dei soggetti coinvolti va menzionato il primo precedente negativo dell’anno 2007 della Corte di Appello di Firenze, che, ribaltando la pronuncia di primo grado del Tribunale di Livorno, rigetta la domanda alla corresponsione dell’indennità di vacanza contrattuale . A ben vedere infatti la pronuncia si basa principalmente sul disconoscimento di qualsivoglia carattere sanzionatorio dell’indennità di vacanza contrattuale, riconosciuta invece quale strumento di pressione per i soggetti delle relazioni sindacali che, secondo i giudici della Corte, non potrebbe comportare, se non in un’anomala concezione delle medesime relazioni, l’irrogazione di sanzioni di tipo economico nei confronti di una sola parte contrattuale e cioè l’ARAN ed il Governo, per non aver accettato tempestivamente la piattaforma contrattuale. La tesi sanzionatoria, proseguono i Giudici, comporterebbe la responsabilità di tutti i soggetti dell’attuale sistema di relazioni sindacali, non essendo possibile concepire una sanzione per il mancato rinnovo solo in capo alle amministrazioni pubbliche . Ancora più restrittiva e categorica di quanto ribadito nel giudizio presso la Corte di Appello di Firenze del 2007 la tesi del Ministero della Pubblica Istruzione nel successivo giudizio di opposizione innanzi al Tribunale di Monza, che da una parte, nel dedurre l'inammissibilità dell’erogazione, la basa sull’omessa attivazione della procedura di cui all'art. 48 del D. lgs. n°165/01, dall’altra sostiene che i ricorsi non fossero fondati sulla base di crediti certi, liquidi ed esigibili e che in ogni caso l'indennità di vacanza contrattuale non andrebbe erogata in considerazione della retroattività della disciplina economica del nuovo contratto del comparto scuola 2002-2005, con la conseguente eliminazione di ogni pregiudizio economico per i lavoratori . Appare dunque evidente come anche la tesi della retroattività dell’intervenuto accordo di rinnovo sindacale con effetti assorbenti dell’indennità di vacanza maturata, sia evidentemente fondata sulla prevalenza del sistema delle relazioni sindacali ed in particolare dello strumento della contrattazione collettiva rispetto alla norma dell’accordo del luglio 1993, fonte diretta secondo un indirizzo giurisprudenziale del diritto soggettivo all’indennità di vacanza contrattuale. Probabilmente vanno ascritti a tale orientamento “di prevalenza” del sistema delle relazioni sindacali proprio quei contratti collettivi nazionali che sin dalla tornata 2002-2003, nel tentativo di contribuire ad una soluzione definitiva della problematica, hanno inserito una norma ad hoc nei contratti, stabilendo che gli aumenti contrattuali devono intendersi comprensivi dell’indennità di vacanza contrattuale . Per altro verso la sentenza appare peculiare atteso che, a differenza degli altri precedenti, affronta la problematica delle relazioni sindacali in via incidentale, come conseguenza della natura non sanzionatoria dell’indennità di vacanza, lasciando senza soluzione la questione interpretativa relativa all’art. 48 del D. lgs. n°165/01, circa la necessità o meno di un accordo ulteriore tra A.R.A.N. ed organizzazioni sindacali ai fini del riconoscimento della indennità medesima. E’ di tutta evidenza che, de iure condendo, la problematica in merito alla spettanza o se si vuole al diritto all’indennità di vacanza contrattuale appare ancora lontana da una definitiva risoluzione, tenuto conto dei numerosi contenziosi attualmente pendenti in attesa di pronuncia da parte della Suprema Corte. In ogni caso, se dovesse prevalere un orientamento conforme a quello della Corte di Appello di Firenze, che qualifica l’indennità quale erogazione provvisoria e non sanzione, anche in caso di sopravvenuta stipula del c.d. rinnovo contrattuale, non sarebbe più possibile l’attuale prassi, adottata dai soggetti delle relazioni sindacali, di inserire la clausola di “inclusione” dell’indennità di vacanza nell’aumento contrattuale già in alcuni dei contratti collettivi dell’ultima tornata 2006-2009 appena iniziata. Ed infatti, dei tre contratti siglati a partire dall’autunno dell’anno 2007 per il quadriennio normativo 2006-2009 e biennio economico 2006-07, quelli che contengono la clausola di assorbimento della indennità di vacanza sono rispettivamente il CCNL dei Ministeri e quello degli Enti pubblici economici , mentre quello della scuola ne è privo. Probabilmente la tematica dell’indennità di vacanza contrattuale a quindici anni ormai dalla nascita e più in generale il sistema di protezione dei diritti dei lavoratori, tenuto conto del fenomeno già accennato dei ritardi nei rinnovi contrattuali, necessita di un intervento riformatore, che ben potrebbe trovare una sua definizione nella preannunciata revisione da più parti dell’accordo del luglio 1993.