DURC E LAVORO
NERO. UNA BREVE RICOGNIZIONE NORMATIVA
D.ssa Silvana
Toriello
Premessa
Il
Documento unico di regolarità contributiva (DURC) viene introdotto per la prima
volta nel nostro
ordinamento
dalla legislazione della regione Umbria allo scopo rendere effettivo ed
efficiente il rispetto della l. 61 del 30 marzo 1998, la norma che subordinava
la concessione dei finanziamenti per la ricostruzione dopo i sismi del 1997 in Umbria all’obbligo, per le Amministrazioni comunali e i soggetti privati, di richiedere alle
imprese operanti nella ricostruzione la certificazione dell’avvenuto versamento
dei contributi previdenziali e assicurativi a favore dei lavoratori dipendenti
occupati nei lavori di ricostruzione.
Il
c.d. “DURC sisma”, nato come strumento di tutela della Pubblica Amministrazione
che eroga il contributo, finisce per avere una immediata ricaduta positiva in
termini di stimolo alla creazione di posti di lavoro regolari. Infatti, i
lavoratori iscritti agli elenchi delle Casse Edili dell’Umbria e quindi
regolari, triplicano in poco tempo . I riflessi positivi sulla creazione di
occupazione di qualità, stimolano il legislatore ad introdurre il DURC nella
legislazione nazionale, anche se inizialmente nel solo settore edile.
Molte
sono le critiche che ad oggi ancora vengono fatte al DURC ed ai suoi limiti
applicativi soprattutto in considerazione del fatto che la corretta esecuzione
degli adempimenti non coincida affatto con l’attestazione della loro coerenza
con il debito retributivo verso i lavoratori, alludendo essa alla corrività dei
pagamenti, a prescindere dal loro importo. La attestazione dell’esistenza di un
rapporto previdenziale, alimentato da versamenti periodici, non significa,
dunque, che quei versamenti corrispondano a quanto effettivamente dovuto». Ma,
al tempo stesso è da valutare con grande interesse il rilievo che le parti
sociali del settore edile hanno assegnato al DURC, ritenendolo
un
efficace strumento di base per il contrasto alla concorrenza sleale, al lavoro
abusivo e irregolare e per il sostegno della qualità della filiera produttiva,
tanto da averlo inserito tra le disposizioni di 242 contratti integrativi
provinciali (praticamente in tutti i settori dell’industria, artigianato e
cooperative edili delle province italiane). Allo stesso modo, anche in altri
settori produttivi, si guarda con crescente attenzione al documento di
regolarità contributiva. Sono già quattordici i CCNL che hanno introdotto
questo istituto tra le competenze degli, istituendi o istituiti, enti
bilaterali, dimostrando che le stesse potenzialità positive vengono individuate
in tutti i settori.
I l
settore edile, in particolare, si caratterizza, ormai da tempo, per il forte
grado di dispersione delle imprese che innesca fenomeni di disgregazione del
cantiere e frantumazione dei processi di lavorazione con effetti negativi sia
sulla qualità del lavoro che sulla sicurezza.
Si è
affermato, cioè, nel settore un inarrestabile processo di destrutturazione
delle grandi imprese. Le grandi imprese
hanno operato una loro esternalizzazione verso la media dimensione, le medie
hanno mirato ad appaltare a piccole e piccolissime con una parcellizzazione
senza eguali della attività produttiva.
E’
stata registrata, inoltre, negli ultimi decenni una forte riduzione del lavoro
dipendente e del lavoro tipico, a favore dei lavori indipendenti, atipici, parasubordinati,
sommersi ed irregolari.Il Durc ed il potere di controllo della regolarità
contributiva affidato anche alle Casse Edili hanno favorito quel processo di
emersione che era nelle attese.( Edilizia: controllo sociale e lavoro nero. Le
ultime novità normative di Giuseppe Virgilio –in Bollettino Adapt N. 49 del 10
ottobre 2006)
COS’E’ IL
DURC :DEFINIZIONE
La definizione riportata dallo Sportello Unico Previdenziale istituito
per il suo rilascio è la seguente: “Il documento unico di regolarità
contributiva è il certificato che, sulla base di un’unica richiesta, attesta
contestualmente la regolarità di un’impresa per quanto concerne gli adempimenti
INPS, INAIL e Cassa Edile (per i lavori) verificati sulla base della rispettiva
normativa di riferimento”.
IL DURC
(Documento Unico di Regolarità Contributiva) è, dunque, il certificato che ,
sulla base di un ‘unica richiesta attesta contestualmente la regolarità di
un’impresa per quanto concerne gli adempimenti INAIL,INPS e CASSA EDILE
verificati sulla base della rispettiva normativa di riferimento.Poiché in
origine dette verifiche di regolarità dovevano essere acquisite separatamente
nei confronto degli Enti citati, la semplificazione è consistita nel racchiudere
in un unico documento tre diverse verifiche di regolarità nei confronti degli
enti citati.
Di fatto il documento unico di regolarità
contributiva è divenuto oggi, strumento indispensabile per la stessa
sopravvivenza dell’impresa che, in mancanza di DURC, non può operare nel
settore degli appalti pubblici, in quello degli appalti privati in edilizia e
non può usufruire di benefici e sovvenzioni comunitarie per la realizzazione di
investimenti e di benefici normativi e contributivi previsti dalla vigente
normativa in materia di lavoro e legislazione sociale.
Solo di recente, però, il legislatore
nazionale, sulla spinta anche delle leggi regionali e/o dalle prassi che via
via, andavano prendendo piede, ha acquisito consapevolezza dell’importanza
della regolarità contributiva delle imprese e quindi della valenza del DURC da
cui la regolarità contributiva si ricava quale:
- utile strumento per l’osservazione, da parte dei
soggetti istituzionali, delle dinamiche del lavoro, oltre che nuova forma
di contrasto al lavoro sommerso e irregolare, oltre che sistema per
tamponare e porre rimedio ai notevoli deficit degli enti previdenziali;
- strumento di tutela dei diritti dei lavoratori in
materia di sicurezza sul lavoro in quanto nuova forma di contrasto al
lavoro sommerso e irregolare;
- strumento tendente a favorire la concorrenza tra le
imprese, in quanto evita che possano essere avvantaggiate le imprese che
non rispettano in tutto o in parte, anche sotto il profilo del non
tempestivo adempimento, gli obblighi previdenziali, oltre a consentire la
creazione di una banca dati utile per ostacolare la concorrenza sleale
nella partecipazione alle gare.
Contestualmente alla presa d’atto della
valenza e quindi dell’importanza che ha assunto la regolarità contributiva
delle imprese, condensata nel DURC, a livello normativo si rileva una
evoluzione, o forse una involuzione, del concetto stesso di “regolarità
contributiva”, tuttora in divenire. (S. Rosi Bonci (www.appaltiecontratti.it
5/2/2009) Il Documento Unico di Regolarità Contributiva tra concorrenza e
sicurezza: l'esperienza innovativa della Regione Umbria – Maggioli Editore)
L’OGGETTO DEL DURC
L’oggetto del DURC è la regolarità
contributiva concernente tutti gli appalti pubblici nonché i lavori privati in
edilizia soggetti al rilascio di concessione ovvero a denuncia inizio attività
(DIA).
La nozione di appalto pubblico
ricomprende gli appalti di lavoro pubblico in senso stretto, gli appalti di
servizi e forniture, la gestione di servizi ed attività pubbliche in
convenzione e concessione.
La richiesta
deve essere presentata prima dell ‘inizio dei lavori oggetto della concessione
edilizia o della DIA. Inoltre, Il DURC è necessario per il rilascio
dell'attestazione SOA e per l'iscrizione all'Albo dei Fornitori nonché in tutti
i casi in cui sia necessario ai fini dell'assegnazione di agevolazioni,
finanziamenti e sovvenzioni.
CHI RICHIEDE
IL DURC
Lo possono
richiedere le imprese, direttamente o attraverso gli intermediari muniti di
delega : consulenti del lavoro e Associazioni di categoria, le Pubbliche
Amministrazioni appaltanti,gli Enti privati a rilevanza pubblica appaltanti, la
SOA.
QUANDO SI
RICHIEDE IL DURC
La richiesta del
DURC è connessa alle singole fattispecie.
In particolare
negli appalti pubblici, al momento della partecipazione
alla gara e fino all'aggiudicazione, l'impresa può dichiarare l’assolvimento
egli obblighi contributivi.
Per gli appalti/subappalti di lavori pubblici in edilizia:
- per la
verifica della dichiarazione
- per
l'aggiudicazione dell'appalto
- prima della
stipula del contratto
- per il
pagamento degli stati di avanzamento lavori
- per il
collaudo ed il pagamento del saldo finale
Per lavori
privati in edilizia:
- prima
dell'inizio dei lavori oggetto di concessione edilizia o di DIA (denuncia
inizio attività)
Per Attestazione
SOA, iscrizione all'Albo Fornitori, agevolazioni - finanziamenti - sovvenzioni:
- prima
dell'inoltro della relativa istanza
Per gli appalti
di forniture:
- per la
verifica della dichiarazione
- per
l'aggiudicazione dell'appalto
- per la stipula
del contratto
- per
l'emissione dell'ordinativo
- per il
pagamento finale
Per gli appalti
di servizi:
- per la
verifica della dichiarazione
- per
l'aggiudicazione dell'appalto
- per la stipula
del contratto
- all'atto della
regolare esecuzione
- alla liquidazione
di ogni fattura
Per la gestione
di servizi ed attività pubbliche in convenzione o concessione:
- per la stipula
della relativa convenzione o per il rilascio della relativa concessione
Negli ultimi
anni il legislatore ha progressivamente ampliato l’ambito di operatività del
DURC e lo ha fatto proprio per le ragioni che individuavamo più sopra di lotta
al lavoro irregolare e sommerso.
Analizzando quindi
le norme che si sono succedute nel tempo è possibile ricostruire la storia
evolutiva di questa particolare e rilevante forma di certificazione.
IL QUADRO
NORMATIVO
1 - Iter evolutivo della “regolarità
contributiva” nel settore degli appalti pubblici. Il requisito previsto
dall’art. 75, comma 1, lett. e) del D.P.R. n. 554/1999. La Legge 22 novembre 2002,
n. 266 e il D.Lgs. 10 settembre 2003, n. 276.
La “regolarità contributiva” inizialmente
considerata dal legislatore è un’accezione con la quale si intende fare
riferimento alla correttezza nei pagamenti e negli adempimenti previdenziali,
assistenziali ed assicurativi, nonché di tutti gli altri obblighi previsti
dalla normativa vigente riferita alla situazione aziendale.
L’articolo
2 del d.l n.210 del 25 settembre 2002 pone, in capo all’azienda affidataria,
l’obbligo di presentazione di una certificazione attestante la regolarità dei
versamenti contributivi, relativi alle retribuzioni dei lavoratori dipendenti,
alla stazione appaltante «a pena di revoca dell’affidamento». L’obbligo viene
reso ancora più pregnante dalla legge di conversione del citato decreto (legge
n. 266 del 22 novembre 2002), con l’estensione del DURC alle imprese di tutti i
settori.
Con particolare riferimento alla regolarità
contributiva nel settore degli appalti pubblici, si rileva che, sebbene
l’esigenza che tutte le imprese che partecipano agli appalti pubblici siano in
regola con gli obblighi contributivi fosse avvertita già nella legislazione di
settore anteriore all’introduzione del certificato di regolarità contributiva,
è solo con la Legge 22 novembre 2002, n. 266 e del successivo D.Lgs. 10
settembre 2003, n. 276 che viene introdotta l’innovazione del Documento unico
di regolarità contributiva.
In effetti, già l’art. 75, comma 1, lett. e)
del D.P.R. n. 554/1999 (Regolamento di attuazione della legge quadro in materia
di lavori pubblici) prevedeva l’esclusione dalla partecipazione alle procedure
di affidamento di lavori pubblici e l’impossibilità di stipulare i relativi
contratti per i soggetti che “hanno commesso gravi infrazioni debitamente
accertate alle norme in materia di sicurezza e a ogni altro obbligo derivante
dai rapporti di lavoro, risultanti dai dati in possesso dell’Osservatorio dei
lavori pubblici”. A fronte di tale previsione, lo stesso art. 75, al comma 2,
stabiliva che i concorrenti avrebbero dovuto dichiarare l’inesistenza della
sopra citata situazione, con conseguente onere, per le stazioni appaltanti,
dell’effettuazione dei relativi controlli presso l’Osservatorio dei lavori
pubblici.
A seguito di quanto ha previsto l’art. 2 del
D.L. 25 settembre 2002, n. 210, modificato dalla legge di conversione 22
novembre 2002, n. 266, la situazione è sostanzialmente mutata.
La legge di conversione citata ha introdotto
il certificato di regolarità contributiva, prevedendo, al comma 1, che: “Le
imprese che risultano affidatarie di un appalto pubblico sono tenute a
presentare alla stazione appaltante la certificazione relativa alla regolarità
contributiva a pena di revoca dell’affidamento”, certificazione che il comma 3
pone a carico degli istituti previdenziali, assistenziali ed assicurati,
laddove prevede che: “Entro dodici mesi dalla data di entrata in vigore del
presente decreto, l’INPS e l’INAIL stipulano convenzioni al fine del rilascio
di un documento unico di regolarità contributiva”.
Con il successivo D.Lgs. n. 276/2003, all’art.
86, comma 10, con cui è stata aggiunta la lett. b-bis all’art. 3, comma 8, del
D.Lgs. n. 494/1996, è stato previsto, con specifico riferimento alla materia
dei lavori, pubblici e privati, l’obbligo di un documento unico di regolarità
contributiva comprensivo anche dei contributi dovuti alle Casse edili. I riscontri
incoraggianti sugli effetti prodotti nell’ambito degli appalti pubblici,
suggeriscono al legislatore, con l’articolo 86 comma 10 citato di estendere
l’obbligo della presentazione del Durc per tutti i lavori edili, anche privati,
prevedendo che, a seguito di specifica convenzione, oltre all’Inps e all’Inail
anche le Casse Edili siano abilitate al rilascio del DURC. Con questo
intervento , il quadro normativo risulta pienamente delineato e condiviso dalle
parti sociali del settore edile che, il 16 dicembre 2003, sottoscrissero presso
il ministero del Lavoro un avviso comune in materia di emersione del lavoro
irregolare per sostenere la politica di contrasto al lavoro sommerso, sottesa
all’intero impianto della riforma Biagi.
In attuazione della citata normativa, in data 3 dicembre
2003 è stata stipulata una prima convenzione tra INPS e INAIL e,
successivamente,in occasione dell’ampliamento dell’oggetto del Documento Unico
di regolarità contributiva ai lavori privati, in data 15 aprile 2004, è stata
sottoscritta una seconda convenzione tra INPS, INAIL e Casse edili che ha
regolamentato, in particolare, il settore dei lavori in edilizia. Le citate
convenzioni hanno trovato attuazione con la circolare Inail n. 38 del 25 luglio
2005 , con la circolare INPS n. 92/2005 e con la Comunicazione della
Commissione nazionale paritetica della Casse Edili n. 230/2005 approvata dal
Ministero con nota del 12 luglio 2005.Sulla base delle circolari citate è stato
approvato il nuovo modello denominato DURC. Il
legislatore del 2002 e, successivamente, quello del 2003, hanno inteso quindi
porre l’onere di effettuazione delle verifiche in capo ai soggetti che hanno
specifica competenza in materia (INPS, INAIL e Casse edili), con conseguente
mutamento dei compiti delle stazioni appaltanti che, al riguardo, non devono
effettuare alcuna verifica presso l’Osservatorio, ma solamente prendere atto
della certificazione senza poter in alcun modo sindacarne le risultanze.
In prosieguo, l’articolo 10 comma 7 del D. Lgs. n. 203 del 2005,
convertito nella legge 248/2005) concernente “ Misure per il contrasto
all’evasione fiscale e disposizioni urgenti in materia tributaria e
finanziaria”, ha previsto che per ottenere benefici e sovvenzioni comunitarie ,
le imprese di tutti i settori sono tenute a presentare il DURC. La disposizione
ritorna nella Legge Finanziaria n. 266/2005 all’articolo 1 comma 553 ( Legge
Finanziaria per il 2006) che in qualche modo sembra restringere il disposto
dell’articolo precedentemente citato in quanto prevede che i benefici e le
sovvenzioni comunitarie di che trattasi sono quelli “per la realizzazione di
investimenti”.
La
stessa logica di capitalizzare le positività legate a forme di certificazione
della regolarità delle imprese per consentire l’accesso ai benefici normativi e
contributivi, si collocano le ulteriori disposizioni in materia contenute nelle
Leggi Finanziarie del 2006 e del 2007. (S.
Rosi Bonci (www.appaltiecontratti.it 5/2/2009) Il Documento Unico di Regolarità
Contributiva tra concorrenza e sicurezza: l'esperienza innovativa della Regione
Umbria – Maggioli Editore)
2. Le modifiche introdotte dal D.Lgs. 12
aprile 2006, n. 163.
Con l’entrata in vigore del D.Lgs. 12 aprile
2006, n. 163 (c.d. “Codice dei contratti pubblici”) sono state apportate
ulteriori modifiche e integrazioni alla normativa in argomento.
Il Codice dei contratti pubblici all’art. 38,
comma 1, lett. i), ha infatti previsto che: “Sono esclusi dalle procedure di
affidamento…degli appalti di lavori, forniture e servizi,…i soggetti: i) che
hanno commesso violazioni gravi e definitivamente accertate, alle norme in
materia di contributi previdenziali e assistenziali, secondo la legislazione
italiana o dello Stato in cui sono stabiliti;”.
Tale prescrizione che parrebbe richiamare
quanto previsto dall’art. 75 del D.P.R. n. 554/1999, in realtà recupera il
disposto dell’art. 17, comma 1, lett.d) del D.P.R. 25 gennaio 2000, n. 34,
recante “Regolamento recante istituzione del sistema di qualificazione per gli
esecutori di lavori pubblici, ai sensi dell’art. 8 della L.11 febbraio 1994, n.
109 e s.m.”, per i requisiti di ordine tecnico e finanziario necessari per la
qualificazione degli esecutori di lavori pubblici da parte delle SOA: “inesistenza
di violazioni gravi, definitivamente accertate, alle norme in materia di
contribuzione sociale secondo la legislazione italiana o del paese di
residenza”.
Preso atto che comunque, lo strumento
principale per ogni accertamento in tema di regolarità contributiva, è ormai la
certificazione proveniente dagli enti previdenziali e dalle Casse edili,
escludendo quindi ogni valutazione di merito da parte delle stazioni appaltanti
(in tal senso è indirizzato il più recente orientamento giurisprudenziale, da ultimo
Cons. Stato, Sez. V, 17 ottobre 2008, n. 5096), permaneva il problema di
definire quando una violazione poteva qualificarsi “grave”, anche al fine di
limitare la possibile, ed ormai unica, discrezionalità degli enti previdenziali
in ordine alla verifica del requisito.
Il parametro per la valutazione della gravità
dell’inadempimento contributivo che si traduce in causa ostativa al rilascio
del DURC è stato introdotto con il Decreto 24 ottobre 2007 del Ministero del
Lavoro e della Previdenza sociale.
L’art. 8 del sopra citato Decreto individua
infatti la “non gravità” del debito contributivo, che si traduce nella
possibilità di partecipare comunque a gare di appalto, laddove vi sia “uno
scostamento inferiore o pari al 5% tra le somme dovute e quelle versate con
riferimento a ciascun periodo di paga o di contribuzione o, comunque, uno
scostamento inferiore ad euro 100,00, fermo restando l’obbligo di versamento
del predetto importo entro i trenta giorni successivi al rilascio del DURC”.
Oltre all’obbligo della dichiarazione
attestante la regolarità contributiva imposto ai partecipanti alle gare di
appalto, l’art. 38, comma 3, del D.Lgs. n. 163/2006 mantiene fermo l’obbligo,
per l’affidatario, di presentare la certificazione di regolarità contributiva
di cui all’art. 2 del decreto legge, convertito dalla legge 22 novembre 2002,
n. 266 e di cui all’art. 3, comma 8 del decreto legislativo 14 agosto 1996 n.
494 e successive modificazioni ed integrazioni.
D. Legge 210/2002, convertito nella Legge 266/2002 – art. 2 rende obbligatoria
per i lavori pubblici la presentazione del DURC alla stazione appaltante a pena
di revoca dell’affidamento, a integrazione di quanto già stabilito in materia
di appalti pubblici dalla Legge 55/1990 – art. 18 – e dal D.P.C.M. 55/1991 – art.
9.
L’anno successivo il Decreto Legislativo 276/2003 all’articolo 86 comma
10 , nel modificare l’articolo 3 comma 8 del D. Lgs. n. 494/1996 statuisce che
il committente o responsabile dei lavori deve chiedere un certificato di
regolarità contributiva che può essere rilasciato,oltre che dall'INPS e
dall'INAIL, per quanto di rispettiva competenza, anche dalle casse edili le quali
stipulano una apposita convenzione con i predetti istituti al fine del rilascio
di un documento unico di regolarità contributiva. (S.
Rosi Bonci (www.appaltiecontratti.it 5/2/2009) Il Documento Unico di Regolarità
Contributiva tra concorrenza e sicurezza: l'esperienza innovativa della Regione
Umbria – Maggioli Editore)
3. Verso l’ampliamento del concetto di “regolarità contributiva”. La
Legge finanziaria 2007. Il 2° Decreto correttivo del Codice dei Contratti
Pubblici e l’introduzione, all’art. 118, del comma 6-bis. Il 3° Decreto
correttivo e la modifica del comma 6-bis.
L’articolo 1 comma 1175 della Legge Finanziaria dell’anno successivo
(legge 296/2006, Finanziaria per il 2007 ) ha previsto che a decorrere dal 1°
luglio 2007, i benefici normativi e contributivi previsti dalla normativa in
materia di lavoro e legislazione sociale sono subordinati al possesso, da parte
dei datori di lavoro, del documento unico di regolarita' contributiva, fermi
restando gli altri obblighi di legge ed il rispetto degli accordi e contratti
collettivi nazionali nonche' di quelli regionali, territoriali o aziendali,
laddove sottoscritti, stipulati dalle organizzazioni sindacali dei datori di
lavoro e dei lavoratori comparativamente piu' rappresentative sul piano
nazionale.
In concomitanza alla necessità, avvertita soprattutto a seguito degli
interventi dei legislatori locali e delle prassi regionali che via via andavano
prendendo piede di allargare il concetto di regolarità contributiva, e
pertanto l’estensione della verifica attestata con il DURC anche alla verifica
della congruità dell’incidenza della manodopera, il legislatore nazionale
interviene nel panoramica della regolarità contributiva con la Legge
finanziaria 2007, legge n. 296/2006, art. 1, commi 1173 e 1174.
Premesso che lo scopo della citata normativa è inizialmente limitato alla
promozione della regolarità contributiva quale requisito per la concessione dei
benefici e degli incentivi previsti dall’ordinamento, nel comma 1173 si prevede
che, entro sei mesi dalla data di entrata in vigore della legge, “il Ministro
del lavoro e della previdenza sociale procede, in via sperimentale, con uno o più
decreti, all’individuazione degli indici di congruità di cui al comma 1174 e
delle relative procedure applicative, articolati per settore, per categorie di
imprese e per territorio, sentiti il Ministro dell’economia e delle finanze
nonché i Ministri di settore interessati e le organizzazioni comparativamente
più rappresentative sul piano nazionale dei datori di lavoro e dei lavoratori”.
Il successivo comma 1174 individua le modalità attuative degli indici di
congruità, stabilendo che “Il decreto di cui al comma 1173 individua i settori
nei quali risultano maggiormente elevati i livelli di violazione delle norme in
materia di incentivi ed agevolazioni contributive ed in materia di tutela della
salute e sicurezza dei lavoratori. Per tali settori sono definiti gli indici di
congruità del rapporto tra la qualità dei beni prodotti e dei servizi offerti e
la quantità delle ore di lavoro necessarie…”.
L’articolato si conclude specificando che, a decorrere dal 1° luglio
2007, i benefici normativi e contributivi previsti dalla normativa in materia
di lavoro e legislazione sociale sono subordinati al possesso, da parte dei
datori di lavoro, del documento unico di regolarità contributiva comprensivo,
pertanto della verifica di congruità.
Il
successivo comma 1176 delega il Ministro del lavoro e della previdenza sociale
ad emanare un decreto regolamentante, le modalità di rilascio, i contenuti
analitici del documento unico di regolarità contributiva, nonché le tipologie
di pregresse irregolarità di natura previdenziale ed in materia di tutela delle
condizioni di lavoro da non considerare ostative al rilascio del documento
medesimo.
Con specifico riferimento al settore degli appalti di lavori pubblici, il
concetto anticipato dai sopra citati commi della legge finanziaria viene
ripreso dal 2° decreto correttivo del Codice dei contratti pubblici.
Il D.Lgs. 31 luglio 2007, n. 113, interviene nella materia introducendo,
all’art. 118, il comma 6-bis che così recita: “Al fine di contrastare il
fenomeno del lavoro sommerso e irregolare, nel settore dell’edilizia, le Casse
edili, sulla base di accordi stipulati a livello regionale con INPS e INAIL,
rilasciano il documento unico di regolarità contributiva comprensivo della
verifica della congruità dell’incidenza della manodopera relativa al cantiere
interessato dai lavori, ai sensi dell’art. 1, commi 1173 e 1174 della legge 27
dicembre 2007, n. 296”.
Con tale importante modifica il panorama della regolarità contributiva
viene sostanzialmente ampliato, richiedendosi un DURC oltre che regolare, anche
congruo: trattasi di un DURC che certifica non solo la regolarità “formale”
degli adempimenti contributivi da parte dei datori di lavoro, ma anche la
regolarità “sostanziale” dell’impresa, divenendo in tal modo strumento di
contenimento dell’evasione contributiva e fiscale e del miglioramento delle
condizioni di sicurezza all’interno dei cantieri, atteso che in esso deve
risultare congruo il rapporto tra il lavoro da realizzare nello specifico
cantiere e la quantità delle ore di lavoro necessarie alla sua realizzazione.
A seguito della modifica apportata dal 2° decreto correttivo, pertanto,
non dovrebbero più verificarsi i casi aberranti di appalti per la realizzazione
di grandi opere eseguite con un numero esiguo di lavoratori tutti regolarmente
denunciati e per i quali sono stati versati integralmente i contributi,
evidenziandosi in tal caso una palese incongruenza tra il costo dell’opera e il
costo della manodopera impiegata per l’esecuzione.
Ma ecco che, a distanza di un anno dall’entrata in vigore del D.Lgs. n.
113/2007 e dalla conseguente modifica dell’art. 118 del Codice dei contratti,
il legislatore ha avvertito nuovamente l’esigenza di intervenire sul Documento
unico di regolarità contributiva e lo ha fatto con il 3° Decreto correttivo del
Codice dei contratti, D.Lgs. 11 settembre 2008, n. 152, che viene ancora una
volta a modificare il comma 6-bis relativo alla regolarità contributiva.
Il nuovo testo del comma 6-bis dell’art. 118 prevede che: “Al fine di
contrastare il fenomeno del lavoro sommerso e irregolare, il documento unico di
regolarità contributiva è comprensivo della verifica della congruità della
incidenza della manodopera relativa allo specifico contratto affidato. Tale
congruità, per i lavori è verificata dalla Cassa edile in base all’accordo
assunto a livello nazionale tra le parti sociali firmatarie del contratto
collettivo nazionale comparativamente più rappresentative per l’ambito del
settore edile e il Ministero del lavoro, della salute e delle politiche
sociali”. Al
fine di consentire tale verifica i principali ccnl del settore edile, in piena
corrispondenza all’Avviso comune tra le parti sociali del settore edile del 17
maggio 2007, hanno già recepito questa previsione attraverso una tabella di
corrispondenza tra le percentuali di incidenza minima della manodopera sul
valore dell’opera complessiva, comprensivo dei contributi INPS, INAIL e Cassa
Edile, e del tipo di lavorazione, con la quale viene determinata la congruità
del costo del lavoro. L’incidenza, per 17 attività diverse di costruzione
edile, varia da un minimo del 5,36% nella nuova edilizia industriale, esclusi
impianti, ad un massimo del 30% per il restauro e la manutenzione di beni
tutelati.
Cosa era successo? Si è verificata nel frattempo l’abrogazione, da parte della
Legge 133/2008, dei commi 1173 e 1174 della Legge n. 296/2006 relativi agli
indici di congruità e alla loro individuazione da parte del Ministero del
Lavoro e della previdenza sociale, individuazione che, peraltro, non era ancora
avvenuta.
Va rilevato che, a seguito dell’abrogazione dei sopra citati commi, ad
oggi si parla di DURC comprensivo di congruità esclusivamente per gli appalti
pubblici di lavori, mentre nulla viene detto per servizi e forniture, per i
quali il testo non definitivo del 3° Decreto correttivo rinviava invece ai
commi 1173 e 1174 della Legge n. 296/2006, ora, abbiamo visto, abrogati. (S. Rosi Bonci (www.appaltiecontratti.it 5/2/2009) Il
Documento Unico di Regolarità Contributiva tra concorrenza e sicurezza:
l'esperienza innovativa della Regione Umbria – Maggioli Editore)
LA NUOVA
DISCIPLINA INTRODOTTA DAL DM 24 OTTOBRE 2007 (CIRCOLARE INAIL N. 7 DEL 5
FEBBRAIO 2008, CIRCOLARE MINISTERO DEL LAVORO N. 5/2008)
Il Ministro del
Lavoro e della Previdenza Sociale ha firmato in data 25 ottobre 2007 con
pubblicazione sulla Gazzetta Ufficiale n. 279 del 30 novembre 2007 il Decreto
Ministeriale, postulato dall’art. 1, comma 1176, della legge n. 296/2006, con
il quale vengono definite le modalità di rilascio ed i contenuti analitici del
Documento Unico di Regolarità Contributiva (DURC) in tutti i settori di
attività.
Il decreto, in vigore dal 31 dicembre 2007, ha introdotto le seguenti novità:
1) Nel caso degli appalti pubblici (opere, servizi e forniture) e dei
lavori privati edili, anche i lavoratori autonomi devono essere in possesso del
DURC;
2) Se l’Istituto previdenziale che rilascia il DURC è lo stesso soggetto
che ammette il richiedente alla fruizione del beneficio contributivo ovvero
agisce in qualità di Stazione Appaltante, lo stesso provvede direttamente alla
verifica dei requisiti di regolarità senza emettere il certificato;
3) In mancanza dei requisiti di regolarità contributiva, nei casi diversi
dalla partecipazione a gare d’appalto, prima dell’emissione del DURC o
dell’annullamento di un DURC già rilasciato, l’azienda deve essere invitata a
regolarizzare la propria posizione entro il termine massimo di 15 giorni;
4) Nel solo caso di partecipazione a gare d’appalto, la regolarità
contributiva deve essere dichiarata in presenza di “scostamento non grave tra
le somme dovute e quelle versate”;
5) Ai fini della fruizione di benefici contributivi e normativi, sono
previste “cause ostative” al rilascio del DURC. Ciò significa che non la sola
irregolarità contributiva è ostativa al rilascio del DURC ma anche altre cause
enucletate nel corpo del decreto ed in particolare nell’articolo 9.
Si
arriva, quindi, con l’emanazione del dm Ministero del lavoro del 24 ottobre
2007 al riordino di tutta la normativa relativa al DURC . Il provvedimento, che
merita un attento esame, precisa che al DURC, allo stato attuale, sono
assegnati molti ruoli riepilogati dal Ministero del lavoro nella circolare n. 5
del 30.01.2008 ..
L’ambito di applicazione del DURC riguarda per effetto del citato decreto:
• tutti gli appalti pubblici (lavori, servizi e forniture) nonché i
servizi e attività pubbliche svolti in convenzione o in concessione;
• i lavori privati dell’edilizia soggetti a denuncia di inizio attività e
a permesso di costruire;
• i finanziamenti e sovvenzioni per la realizzazione di investimenti
previsti dalla disciplina comunitaria;
• i benefici normativi e contributivi in materia di lavoro e di
legislazione sociale;
• l’attestazione SOA, l’iscrizione all’Albo Fornitori e tutti gli altri
casi specificatamente indicati dalla normativa nazionale o regionale per i
quali è richiesto il DURC.
Vengono
anche fornite indicazioni operative necessarie per ottenere il rilascio del
documento da parte degli Enti preposti. Il rilascio avviene, in seguito
alla richiesta del soggetto interessato, di norma attraverso il canale
telematico, da parte dell’INPS, dall’INAIL e dagli altri istituti previdenziali
che gestiscono forme di assicurazione obbligatoria, previa convenzione con INPS
o con INAIL; dalle Casse edili comparativamente più rappresentative sul piano
nazionale, per i datori di lavoro del settore dell’edilizia e dagli Enti
bilaterali previsti dall’art. 2, c. 1, del d.lgs. 276/2003, in via
sperimentale, previa convenzione con il Ministero del lavoro e limitatamente ai
propri aderenti.
Il
documento deve contenere: i dati identificativi del datore di lavoro; l’iscrizione agli
enti interessati e, ove previsto, alla Cassa edile; la dichiarazione di
regolarità ovvero di non regolarità (con indicazione della motivazione o della
specifica scopertura) nel versamento; la data della verifica; la data del
rilascio del documento; il nominativo del responsabile del procedimento.
In
particolare, per il settore edile, l’art. 2, comma 2 del decreto e la già
citata circolare applicativa n. 5/2008 hanno specificato che possono rilasciare
il DURC, le Casse Edili istituite dalle associazioni, dei lavoratori e delle
imprese che hanno stipulato il CCNL comparativamente più rappresentative sul
piano nazionale, adeguandosi alle previsioni contenute nell’art. 252, comma 5
d.lgs.. 163 del 12.04.2006, (Codice dei contratti pubblici relativi a lavori,
servizi e forniture in attuazione delle direttive 2004/17/CE e 2004/18/CE): «Le
casse edili che non applicano la reciprocità con altre casse edili regolarmente
costituite non possono rilasciare dichiarazioni liberatorie di regolarità
contributiva». Sempre nella circolare 5/2008, il Ministero sostiene che è solo
con la circolarità che avviene il riconoscimento dei versamenti effettuati presso
ciascuna Cassa ai fini della ricostruzione unitaria della posizione lavorativa
del lavoratore edile la cui attività, come noto, è caratterizzata da una forte
mobilità tra diverse aziende, ottenendo un effettivo beneficio per il
lavoratore.
Nel
Decreto si evidenziano le condizioni e i tempi per il rilascio e viene fornita
una “tabellazione” delle irregolarità ostative al rilascio del documento stesso
che di seguito vediamo nei punti salienti.
Per
il rilascio del DURC e quindi per il riconoscimento della regolarità contributiva
devono ricorrere le seguenti condizioni:
a)
per gli Istituti di previdenza, assistenza e assicurativi:
correttezza
degli adempimenti mensili o comunque periodici (alla data della richiesta, o,
ove manchi, alla data in cui è effettuata la verifica), con riferimento
all’intera azienda (salvo alcune specificità previste per le Casse edili), per
consentire l’accesso agli appalti alle sole imprese qualificate; corrispondenza
tra versamenti effettuati e versamenti accertati dagli istituti interessati (accertati
come dovuti); inesistenza di inadempienze in atto, non costituisce causa
ostativa al suo rilascio l’eventuale presenza di una rateazione del debito
contributivo approvata dall’istituto interessato o la sospensione dei pagamenti
a seguito di disposizioni legislative o, infine, la richiesta di compensare il
debito contributivo con un credito documentato;
b)
per la Cassa Edile: regolare versamento dei contributi e degli accantonamenti
(per ferie e gratifica natalizia) ; denuncia alla Cassa edile, per ciascun
operaio, di un numero di ore lavorate e non lavorate non inferiore a quello
contrattuale (specificando le causali di assenza) eventuale rateazione del
debito contributivo approvata dalla Cassa edile competente.
I tempi – L’art. 6 ha stabilito in 30 giorni il termine entro cui deve
essere accertata la condizione di regolarità del datore di lavoro che richiede
i benefici da parte degli enti previdenziali, mentre le Casse edili e gli Enti
bilaterali rilasciano il DURC nei termini previsti dalla convenzione. La durata
dell’efficacia del DURC è mensile per la fruizione delle agevolazioni normative
e contributive, mentre rimane trimestrale per gli appalti privati in edilizia.
Infatti,
ai sensi del comma 1 dell’articolo 7 del decreto 24 ottobre 2007, il documento
ha validità mensile, in base alla considerazione che il termine normale dei
versamenti contributivi Inps e degli
accantonamenti
alla Cassa edile è mensile e che, quindi, i benefici sono di norma erogati
mensilmente.
Il
comma 3 dell’articolo 6 regolamenta il termine di sospensione (30 giorni)
assegnati per la verifica ulteriore, qualora venga accertata una situazione di
irregolarità dalla quale potrebbe conseguire il mancato riconoscimento dei
benefici richiesti.
In
tale ipotesi, tramite notifica del «preavviso di accertamento negativo», viene
assegnato al datore di lavoro, un termine non superiore ai 15 giorni per
regolarizzare la situazione debitoria, durante il quale viene sospeso il
recupero delle agevolazioni richieste.
Cause
non ostative : Il DURC é rilasciato anche qualora vi siano crediti
iscritti a ruolo per i quali sia stata disposta la sospensione della cartella
amministrativa a seguito di ricorso amministrativo o giudiziario. Relativamente
ai crediti non ancora iscritti a ruolo:in pendenza di contenzioso
amministrativo, la regolarità può essere dichiarata sino alla decisione che
respinge il ricorso;in pendenza di contenzioso giudiziario, la regolarità è
dichiarata sino al passaggio in giudicato della sentenza di condanna, salvo
l'ipotesi in cui l'Autorità giudiziaria abbia adottato un provvedimento
esecutivo che consente l'iscrizione a ruolo delle somme oggetto del giudizio ai
sensi dell'art. 24 del d. lgs. 26.02.99, n. 46.Ai soli fini della
partecipazione a gare di appalto non osta al rilascio del DURC uno scostamento
non grave tra le somme dovute e quelle versate, con riferimento a ciascun
Istituto previdenziale ed a ciascuna Cassa edile.
Non si considera grave lo scostamento inferiore o pari al 5% tra le somme
dovute e quelle versate con riferimento a ciascun periodo di paga o di
contribuzione o, comunque uno scostamento inferiore ad €100,00, fermo restando
l'obbligo di versamento del predetto importo entro i trenta giorni successivi
al rilascio del DURC.Non costituisce causa ostativa al rilascio del DURC l'aver
beneficiato degli aiuti di Stato specificati nel DPCM emanato ai sensi
dell'art. 1, comma 1223 della legge 27 dicembre 2006, n. 296.
La
“tabellazione”
– Con l’ultima disposizione del dm, contenuta nell’art. 9 si
introduce, infine, l’importante novità della “tabellazione”
della violazione di norme ostative al rilascio del Durc. Si utilizza lo
strumento della sospensione del Durc come vera e propria sanzione accessoria,
quando vengano accertate delle irregolarità in materia di tutela delle condizioni
di lavoro comprese tra quelle previste in un elenco preciso di fattispecie
contenuto nell’Allegato A, Elenco
delle disposizioni in materia di tutela delle condizioni di lavoro di cui
all’articolo 9 la cui violazione è causa ostativa al rilascio del DURC.
Il periodo di sospensione previsto va da un minimo di 3 mesi per la mancata
concessione del riposo giornaliero e del riposo settimanale (violazione degli
artt. 7 e 9, D.Lgs. n. 66/2003 inerente a un numero di lavoratori pari almeno
al 20% del totale della manodopera regolarmente impiegata), ad uno massimo di
24 mesi in caso di omicidio colposo per violazione delle norme di sicurezza
(art. 589, comma 2, c.p.), oppure di rimozione od omissione dolosa di cautele
contro gli infortuni sul lavoro (art. 437 c.p.). La già citata circolare
applicativa del Ministero del lavoro n. 5 del 30.01.2008, ha chiarito,
richiamandosi al contenuto della delega di cui all’art. 1, comma 1176, della
Finanziaria 2007, che «le violazioni in questione devono essere accertate con
provvedimenti amministrativi o giurisdizionali definitivi. In sostanza,
pertanto, ai fini dell’impedimento al rilascio di un durc, dette violazioni devono
essere state accertate con sentenza passata in giudicato ovvero con ordinanza
ingiunzione (evidentemente non impugnata); viceversa,l’estinzione delle
violazioni attraverso la procedura della prescrizione obbligatoria ovvero, per
quanto concerne le violazioni amministrative, attraverso il pagamento in misura
ridotta ex art. 16 della L. n. 689/1981 non integra il presupposto della causa ostativa»
e riguardano solo il DURC richiesto per la fruizione dei benefici normativi e
contributivi e non possono essere estese al DURC richiesto in occasione di
appalti pubblici e privati. Al
riguardo occorre sottolineare che un conto è introdurre una disciplina unitaria
riferita alle modalità di rilascio ed ai contenuti analitici del DURC, per
rispondere ad evidenti esigenze di armonizzazione dei profili operativi e
procedimentali in materia, un conto è invece estendere la portata degli effetti
legati al mancato rilascio del Documento oltre l'ambito esplicitamente
delineato dall'art. 1, comma 1176, della L. n. 296/2006. Va infatti
sottolineato che tale disposizione normativa, che rappresenta la fonte primaria
di legittimazione del Decreto, fa esplicito riferimento al DURC finalizzato
alla fruizione dei benefici normativi e contributivi e pertanto deve ritenersi
che l'ambito di efficacia delle cause ostative connesse alla violazione della
disciplina in materia di tutela delle condizioni di lavoro - cause che peraltro
incidono direttamente sui diritti soggettivi degli interessati - non possa
essere esteso al DURC rilasciato in occasione di appalti pubblici e privati ma
sia da riferirsi al DURC richiesto ai soli fini della fruizione dei predetti
benefici normativi e contribuivi.Nel complessivo quadro ordinamentale, infatti,
la disciplina normativa procede a tipizzare le specifiche cause interdittive
che incidono sulla possibilità di svolgere o continuare a svolgere la normale
attività d'impresa, cause che vanno interpretate, proprio per i gravi effetti
che comportano, secondo una logica di tassatività piuttosto che di estensione
analogica. In tal senso, è possibile fare riferimento ad alcune previsioni in
materia di appalti e anche alla più recente normativa in materia di cause
interdittive legate alla violazione della disciplina prevenzionistica. Va
infatti rilevato che, relativamente alla materia degli appalti, le violazioni
alla disciplina sulla salute e sicurezza dei lavoratori già rappresentano
"causa ostativa" in quanto, ai sensi dell'art. 38, comma 1 lett. e),
sono esclusi dalla partecipazione alle procedure di affidamento delle
concessioni e degli appalti di lavori, forniture e servizi, ne possono essere
affidatari di subappalti i soggetti "che hanno commesso gravi infrazioni
debitamente accertate alle norme in materia di sicurezza e a ogni altro obbligo
derivante dai rapporti di lavoro, risultanti dai dati in possesso
dell'Osservatorio [dei contratti pubblici]". Anche in materia di
responsabilità amministrativa delle imprese, va ricordato che la L. n. 123/2007, modificando l'art. 25 del n. 231/2001, ha
inserito una specifica disposizione (art. 25 septies, comma 2) secondo cui, in
caso di condanna per i delitti di omicidio colposo e lesioni colpose gravi o
gravissime, all'impresa vengono applicate le sanzioni interdittive di cui
all'art. 9, comma 2, della citata legge fra le quali è già previsto "il
divieto di contrattare con la pubblica amministrazione".
In sostanza, quindi, stante la
previsione da parte del Legislatore di specifiche ipotesi di sanzioni
"accessorie" di natura interdittiva collegate alla violazione della
normativa lavoristica e di tutela delle condizioni di lavoro, appare
maggiormente in linea con il quadro regolatorio complessivo una interpretazione
che, sia sotto il profilo letterale che sistematico, circoscriva l'efficacia
delle citate "cause ostative" al rilascio del DURC ai soli profili
concernenti la fruizione dei benefici normativi e contributivi.
Così delimitata la funzione della sospensione del DURC si caratterizza
chiaramente per essere una sanzione accessoria volta a favorire l’estinzione delle
sanzioni comminate, tramite il pagamento delle sanzioni amministrative in
misura ridotta previsto dalla l. 689/1981, oppure secondo la procedura della
prescrizione obbligatoria di cui al d.lgs. 758/1994. L’istituto presenta alcuni
profili critici già rilevati , inoltre la sua stessa concreta applicazione si
basa su una “autocertificazione per benefici contributivi” resa dal legale
rappresentante dell’impresa che richiede il DURC all’atto stesso della
richiesta. In pratica una dichiarazione sostitutiva di atto notorio, in cui lo
stesso conferma l’assenza di irregolarità o comportamenti tali da non consentire
l’accesso a benefici normativi e contributivi previsti dalla legislazione sociale
in materia di lavoro, allegata. Questo in attesa che sia attuato un sistema
informativo nazionale sugli illeciti in materia di sicurezza sul lavoro. (Tutela del lavoro e regolarità del mercato nel settore
delle costruzioni - Il caso italiano in una prospettiva sovranazionale e
comparata di Gabriele Civolani, Luciano Schiavo e Davide Venturi – Working
paper adapt 15 luglio 2009, n. 90)L’estinzione attraverso prescrizione
obbligatoria evita la sospensione del DURC.
Ciò non è previsto per gli illeciti di natura amministrativa pure dal
decreto regolamentate. Ciò significa che in caso di impiego di lavoratori in
nero si sarà comunque esposti all’applicazione della sanzione accessoria della
sospensione del DURC e per un periodo di circa sei mesi non si potrà fruire di
DURC per ottenere benefici normativi e contributivi. Per
quanto attiene ai benefici contributivi gli stessi sono stati assimilati a
quegli sgravi collegati alla costituzione e gestione del rapporto di lavoro che
rappresentano una deroga all'ordinario regime contributivo, deroga che però non
configura una ipotesi agevolativa nel caso in cui lo sgravio non sia costruito
come "abbattimento" dì una aliquota più onerosa, calcolata secondo i
normali parametri statistico-attuariali, ma rappresenti la "regola"
per un determinato settore o categoria di lavoratori. Di conseguenza, non
rientrano nella nozione in esame quei regimi di "sottocontribuzione"
che caratterizzano interi settori (agricoltura, navigazione marittima, ecc.},
territori (zone montane, zone a declino industriale ecc.) ovvero specifiche
tipologie contrattuali (apprendistato) con una "speciale" aliquota
contributiva prevista dalla legge, ambiti nei quali il totale abbattimento o la
riduzione dell'onere economico-patrimoniale nei confronti della platea dei
destinatari costituisce l'ipotesi ordinaria, in quanto l'intervento a carico
del bilancio statale, dettato da ragioni di carattere politico-economico,
prescinde da specifiche ed ulteriori condizioni richieste al soggetto
beneficiario.Ne consegue che, laddove in questi stessi ambiti, siano invece
previste - rispetto al regime generale di sottocontribuzione - ulteriori
agevolazioni di carattere contributivo non generalizzate a tutti gli operatori
del settore ma legate a specifici presupposti o condizioni poste in essere solo
da alcuni di essi queste ultime, ripristinandosi la logica di "regola e di
eccezione", possono considerarsi benefici nel senso anzidetto e quindi
condizionati al possesso del DURC.Detta categoria di benefici è dunque individuata,
sia pur a meri fini esemplificativi e non esaustivi, nell'elenco allegato alla
presente circolare" In ordine invece ai benefici "normativi",
gli stessi sembrano potersi identificare in tutte quelle agevolazioni che
operano su un piano diverso da quello della contribuzione previdenziale ma
sempre di natura patrimoniale e comunque sempre "in materia di lavoro e
legislazione sociale". In tale nozione, pertanto, sembrano rientrare
quelle agevolazioni di carattere fiscale nonché i contributi e le sovvenzioni
previste dalla normativa statale, regionale o da atti a valenza comunque
normativa connesse alla costituzione e gestione dei rapporti di lavoro (ad es.
cuneo fiscale, credito di imposta per nuove assunzioni effettuate in ambiti
territoriali o settori determinati).
GLI “INDICI DI CONGRUITÀ” E LA SITUAZIONE ATTUALE
Un
ulteriore prospettiva di sviluppo nell’utilizzo del DURC è quella rappresentata
dagli indici di congruità introdotti dall’articolo 1, commi 1173 e 1174, della
legge 27 dicembre 2006, n. 296 secondo cui nel Durc deve essere contenuta una
verifica «del rapporto tra la qualità dei beni prodotti e dei servizi offerti e
la quantità delle ore di lavoro necessarie » trasformandolo, quindi da
documento atto a certificare la regolarità “formale” dei versamenti contributivi
da parte dei datori di lavoro anche ad attestazione della regolarità
“sostanziale” dell’impresa, intesa come conformità a livelli minimi di
normalità tecnico-produttiva. Questo allargamento dell’ambito di interesse del
DURC ad altri campi viene proposta dal legislatore nazionale dopo un analogo
intervento precedentemente introdotto dalla l.r. Puglia n. 28 del 26 ottobre
2006 con la quale si cercava per la prima volta di collegare, appunto, i beni e
servizi prodotti alla quantità di ore di lavoro necessarie per produrle,
cercando di dare attuazione pratica al punto 4 della piattaforma Cgil, Cisl e
Uil contro il lavoro nero del 18 luglio 2006 .La corretta ricostruzione della
filosofia di questi interventi volti, non a imporre un obbligo di assunzione di
lavoratori in capo all’imprenditore, quanto a introdurre un parametro di
analisi dall’esterno della correttezza delle sua organizzazione, porta ad
inquadrare lo strumento “indice di congruità” tra le “sanzioni promozionali”,
atte cioè a favorire comportamenti virtuosi grazie all’influenza dell’azione
del regolatore pubblico, in alternativa al tradizionale strumento dell’azione
repressiva . Comunque, la normativa nazionale, che era stata introdotta per
tutti i settori produttivi è stata, come detto,abrogata, prima ancora della sua
effettiva entrata in vigore dal d.l.112 del 2008 convertito nella legge 133 del
2008, per poi essere reintrodotta limitatamente ai soli lavori, senza una loro
ulteriore specificazione e/o qualificazione, dal Terzo decreto correttivo, il
d.lgs. n. 152 dell’11 settembre 2008, del Codice dei Contratti pubblici
(all’art. 118 comma 6 bis, quindi, del d. lgs. n. 163/2006. (Tutela del lavoro e regolarità del mercato nel settore delle
costruzioni - Il caso italiano in una prospettiva sovranazionale e comparata di
Gabriele Civolani, Luciano Schiavo e Davide Venturi – Working paper adapt 15
luglio 2009, n. 90)
LA CIRCOLARE
34/2008
Con circolare n.
34 del 15 dicembre 2008, il Ministero del Lavoro, della Salute e delle Politiche
sociali ha fornito chiarimenti in ordine agli adempimenti posti a carico dei
datori di lavoro ai fini del DURC per la fruizione del benefici contributivi,
come disciplinati dal Decreto Ministeriale 24 ottobre 20072.
Per quanto riguarda il rispetto degli accordi e contratti collettivi, il
Ministero ha ritenuto che tale circostanza non possa essere oggetto di
autocertificazione, ma solo di verifica in sede di vigilanza da parte del
personale ispettivo. Relativamente ai requisiti per il rilascio del DURC, il
Ministero ha chiarito che la richiesta di un beneficio secondo le abituali
procedure equivale a richiesta di verifica della sussistenza dei presupposti
per la regolarità contributiva. Come ribadito nella circolare ministeriale, il
requisito della regolarità contributiva non può essere autocertificato, in
quanto è lo stesso Istituto che deve effettuare d'ufficio la verifica.In caso
di accertate inadempienze contributive, da notificare con raccomandata r.r., il
Ministero ha confermato che, prima di revocare il beneficio, la ditta deve
essere invitata a regolarizzare la propria posizione entro 15 giorni .Questo
passaggio crea non pochi dubbi all’interprete in quanto spinge ad interrogarsi
sull’incidenza della normativa in materia di DURC sull’ assentimento dei
benefici contributivi e normativi per sé legati alla sola sussistenza dei
requisiti di legge. I datori di lavoro debbono attestare l'inesistenza a
proprio carico di provvedimenti definitivi in ordine alla commissione di
violazioni in materia di tutela delle condizioni di lavoro, indicate
nell'allegato A del Decreto Ministeriale 24 ottobre 2007, ovvero il decorso del
periodo indicato dallo stesso allegato, relativo a ciascun illecito.Tale
attestazione deve essere effettuata dall'impresa interessata con apposita
autocertificazione, firmata dal legale rappresentante, da presentare alla
Direzione Provinciale del Lavoro territorialmente competente in base alla sede
legale. L'autocertificazione deve essere fornita una sola volta utilizzando
esclusivamente il modulo allegato alla circolare ministeriale. Ogni eventuale
modifica di quanto dichiarato dovrà essere tempestivamente comunicata alla
stessa DPL presso la quale è stata depositata. In sede di prima applicazione,
la presentazione di detta autocertificazione deve essere effettuata entro il 30
aprile 2009.
La circolare
dunque presenta una semplificazione perché elide la necessità dell’invio del
modello SC37 all'INPS e dell'autocertificazione all'INAIL. Tali modelli sono
stati sostituiti con un unico modello di autocertificazione dell'inesistenza di
provvedimenti amministrativi o giurisdizionali per violazioni di norme sulla
sicurezza sul lavoro e di orario di lavoro. Tale modello, allegato alla stessa
circolare, dovrà essere inviato una sola volta ( salvo modifiche di quanto
dichiarato intervenute successivamente) alla Direzione provinciale del lavoro
territorialmente competente,in base alla sede legale dell'impresa, entro il 30
aprile 2009 per i benefici contributivi già in godimento (per i datori di
lavoro che non abbiano ancora richiesto alcun beneficio contributivo, l'invio
dovrà precedere la prima richiesta del beneficio).
La circolare in questione viene
emanata dopo l’intervento della decisione n. 4035 del 25 agosto 2008 del
Consiglio di Stato Sez. V che ha fissato il seguente principio di diritto: “Il durc, invero, non può essere sostituito, nella
sua funzione probante, dalla cd. autocertificazione. Sussiste infatti tra le
generale previsioni in tema di cd. autocertificazione – che per ragioni di
semplificazione procedimentale consente di dimostrare, salvo verifica,
adempimenti con dichiarazioni dell’interessato prodotte in sostituzione delle
normali certificazioni – e la previsione per gli appalti pubblici sopra
ricordata circa il durc, un rapporto di specialità, in forza del quale
prevale, in materia di appalti, la predetta disposizione dell’art. 3, comma 8,
lett. b.bis) d. lgs. n. 494 del 1996. In entrambe le situazioni, infatti, ci si trova innanzi ad un mezzo di semplificazione
procedimentale. A favore del durc, nondimeno, e della sua prevalenza
sussiste anche il valore ulteriore della certificazione ufficiale delle
regolarità contributiva, che corrisponde ad un evidente quanto dominante
interesse pubblico al contrasto del preoccupante fenomeno della evasione
previdenziale, di particolare significato nel settore degli appalti pubblici.
Ne consegue che ciò che forma materia tipica del durc non può, quando
un tale documento è richiesto, essere surrogato dalla dichiarazione sostitutiva
dell’interessato.”
IN PARTICOLARE LA DISCIPLINA
DI CUI AL D.LGS. 81/2008 COSI’ COME INTEGRATO DAL D. LGS. 106/2009.
Da ultimo il Decreto legislativo
163/2006 unitamente al D. Lgs. 81/2008 richiedono la presentazione del DURC
rispettivamente negli appalti pubblici di lavori servizi e forniture e negli
appalti privati in edilizia, cioè in tutte le ipotesi di cantieri temporanei o
mobili in cui si effettuano lavori edili o di ingegneria civile di cui
all’allegato X del Testo Unico.In particolare l’articolo 90 del Testo Unico
81/2008 così come integrato dal D. Lgs. 106/2009al comma 9 lett. a) e b)
prevede : Il committente o il responsabile dei
lavori, anche nel caso di affidamento dei lavori ad un'unica impresa o ad un
lavoratore autonomo:
a) verifica l'idoneità
tecnico-professionale dell'impresa affidataria ,delle imprese affidatarie,
delle imprese esecutrici e dei lavoratori autonomi in relazione alle funzioni o
ai lavori da affidare, con le modalità di cui all'allegato XVII.
Nei casi di cui al comma 11 nei cantieri la cui entità presunta è
inferiore a 200 uomini-giorno e i cui lavori non comportano rischi particolari
di cui all’allegato XI , il requisito di cui al periodo che precede si
considera soddisfatto mediante presentazione da parte delle imprese e dei
lavoratori autonomi del certificato di iscrizione alla Camera di commercio,
industria e artigianato e del documento unico di regolarità contributiva,
corredato da autocertificazione in ordine al possesso degli altri requisiti
previsti dall'allegato XVII;
b) chiede alle imprese esecutrici una dichiarazione dell'organico medio
annuo, distinto per qualifica, corredata dagli estremi delle denunce dei
lavoratori effettuate all'Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS),
all'Istituto nazionale assicurazione infortuni sul lavoro (INAIL) e alle casse
edili, nonché una dichiarazione relativa al contratto collettivo stipulato
dalle organizzazioni sindacali comparativamente più rappresentative, applicato
ai lavoratori dipendenti. Nei casi di cui al comma 11 Nei cantieri la cui
entità presunta è inferiore a 200 uomini giorno e i cui lavori non comportano
rischi particolari di cui all’allegato XI, il requisito di cui al periodo che
precede si considera soddisfatto mediante presentazione da parte delle imprese
del documento unico di regolarità contributiva, fatto salvo quanto previsto
dall’articolo 16-bis, comma 10, del decreto-legge 29 novembre 2008, n. 185,
convertito, con modificazioni, dalla legge 28 gennaio 2009, n. 2, e
dell'autocertificazione relativa al contratto collettivo applicato;”
Ciò ha fatto sostenere a taluno (P. PENNESI, D.PAPA in “Il contrasto al
lavoro nero ed irregolare ed il DURC” in “ Il Testo Unico della salute e
sicurezza sul lavoro dopo il correttivo (D. Lgs. 106/2009)” a cura di Michele
Tiraboschi – Lorenzo Fantini, ed. Giuffrè 2009, pp.525 – 534) che il ruolo del
Durc ha subito una evoluzione. Da semplice certificazione della regolarità
contributiva delle aziende ad “elemento di selezione delle aziende”. Solo
quelle in possesso del DURC possono infatti “ legittimamente operare
nell’edilizia ove si riscontra la più alta percentuale di lavoro nero”.
Come sottolineato dai succitati autori anche la più recente
giurisprudenza del Consiglio di Stato ha rilevato l’importanza della regolarità
contributiva per gli appalti pubblici non riconoscendo regolarità ad imprese
anche in caso di scoperture contributive di entità non elevata. In particolare
la giurisprudenza più recente del Consiglio di Stato (cfr. Cons. Stato, Sez. V,
1° agosto 2007, n. 4273; Cons. Stato, Sez. V, 17 ottobre 2008, n. 5096), ha
evidenziato che la nozione di regolarità contributiva, quale in particolare
risultante dalla normativa del 2002 e del 2003, non coincide con il requisito
previsto dall’art. 75, comma 1, lett. e) del D.P.R. n. 554/1999. Infatti,
mentre quest’ultimo fa riferimento solo a “gravi infrazioni debitamente
accertate alle norme in materia di sicurezza e a ogni altro obbligo derivante
dai rapporti di lavoro, risultanti dai dati in possesso dell’Osservatorio dei
lavori pubblici”, comportando che vengono in considerazione solo infrazioni che
hanno dato luogo a contenzioso e che siano state portate a conoscenza
dell’Osservatorio, viceversa, la regolarità contributiva è un concetto ben più
ampio, che comporta l’assenza di qualsiasi inadempienza agli obblighi
previdenziali, iniziando dal mancato tempestivo pagamento delle somme dovute a
seguito di dichiarazioni e denunce da parte del medesimo soggetto interessato,
per comprendere anche quelle evenienze in cui, soprattutto a seguito di
accertamenti o rettifiche da parte degli enti previdenziali, possono sorgere
contenziosi di non agevole e pronta definizione, ovvero alle ipotesi nelle quali
si tratta di verificare le condizioni per un condono o per una rateizzazione, o
ancora il mancato rispetto all’adempimento di obblighi ai quali non vi siano
ragionevoli motivi per non effettuare o ritardare il pagamento.
Di fatto il documento unico di regolarità contributiva (di seguito
“DURC”) è divenuto ad oggi, strumento indispensabile per la stessa
sopravvivenza dell’impresa che, in mancanza di DURC, non può operare nel
settore degli appalti pubblici, in quello degli appalti privati in edilizia e
non può usufruire di benefici e sovvenzioni comunitarie per la realizzazione di
investimenti e di benefici normativi e contributivi previsti dalla vigente
normativa in materia di lavoro e legislazione sociale.
Il Documento Unico di Regolarità Contributiva (DURC), in linea di
principio, attesta la regolarità dell’impresa nel suo complesso, senza che sia
possibile per una medesima impresa essere considerata regolare o irregolare a
seconda dei “cantieri o opere” presi in considerazione.
Si fa rinvio all’interpello n. 15 del 20 febbraio 2009 del Ministero del
lavoro e delle politiche sociali per individuare una ipotesi evolutiva che
lascia intravedere la possibilità di un “DURC di cantiere” in casi molto
specifici ed in presenza di determinate condizioni.
In tale interpello è precisato: “tale principio, da considerarsi quale
regola generale, scaturisce evidentemente dalla necessità di introdurre
meccanismi che possano dar luogo ad una “selezione” di imprese che operano sul
mercato, consentendo in particolare alle sole imprese che agiscono,
complessivamente, su un piano di regolarità di avere rapporti negoziali con la
pubblica amministrazione.
Va tuttavia rilevato che da tale principio non è sbagliato discostarsi
laddove, come nei casi in esame, l’impresa interessata ad ottenere il rilascio
del Documento di regolarità contributiva per il pagamento di un SAL possa
dichiararsi comunque regolare con riferimento al personale utilizzato nello
specifico cantiere ovvero non possa agire per regolarizzare la posizione delle
imprese subappaltatrici con le quali sussiste una responsabilità solidale
secondo l’ipotesi descritta.
In tali fattispecie, pertanto, sembra possibile attivare una specifica
procedura di accertamento da parte del personale ispettivo INPS, che rilascerà
un verbale in cui si dà contezza della regolarità degli adempimenti
contributivi nei confronti del personale utilizzato nel singolo appalto, così
come previsto dall’art. 3, comma 20, della L. n. 335/1995. Detto verbale potrà
essere quindi utilizzato ai fini del rilascio di una certificazione di
regolarità contributiva, evidentemente riferita al singolo cantiere, con il
quale l’impresa in questione potrà ottenere il pagamento degli stati di
avanzamento lavori.”
L’impresa avrà tutto l’interesse a presentare una situazione regolare
all’arrivo degli ispettori.
