LA DIFFIDA EX ART. 16 TESTO UNICO 1124/1965 E LA CONSEGUENTE PROPONIBILITA’ DI GRAVAMI ALLA DPL SUL TEMA DELL’OBBLIGO ASSICURATIVO INAIL: UNA VEXHATA QUAESTIO. TRA PRINCIPIO DI LEGALITA’ E PRINCIPIO DI EFFICIENZA DELL’AZIONE AMMINISTRATIVA.

(Silvana Toriello)

PREMESSA

La vicenda oggetto del presente contributo è un esempio paradigmatico, ad avviso di chi scrive , di come l’ordinamento italiano non riesca a rinunciare al proprio formalismo e di come l’ossequio alla forma ovvero l’irrigidirsi su considerazioni dal carattere formale o normativo possa comportare conseguenze non proprio positive sull’ efficienza operativa della Pubblica Amministrazione soprattutto costi cui si correlano discutibili benefici. Esprime dunque la difficoltà che sul piano dell’efficienza e dell’efficacia dell’azione della Pubblica Amministrazione può ingenerare il rispetto forzoso della lettera della norma e quindi il rispetto rigoroso del principio di legalità.

LA POSIZIONE DEL MINISTERO DEL LAVORO NELLA NOTA N. 962 DEL 7/2/2004.

Furono alcune DPL a porre i primi quesiti sul tema. L’articolo 16 del TU 1124/1965 si diceva, prevede la possibilità per il datore di lavoro di ricorrere, entro il termine di dieci giorni, all'Ispettorato del lavoro nella cui circoscrizione si svolge il lavoro avverso la diffida inoltrata dall’Istituto assicuratore, quando venga a conoscenza che non si sia provveduto secondo le disposizioni dell'art. 12 alle denunce in esso previste. La diffida viene inoltrata mediante cartolina raccomandata e fissa il termine di dieci giorni per l'adempimento. E’ prassi dell’Istituto assicuratore dicevano queste DPL emettere direttamente il certificato di variazione avverso il quale il gravame di cui all’art. 16 finisce con l’essere proposto. Ma è ammissibile detto gravame in questi casi? Uniformandosi alle indicazioni anche giurisprudenziali della nota della DG AA GG ,RRUU e Attività ispettiva, n.962 del 7/2/2004 queste DPL propendevano per la negativa ma rilevavano tuttavia contrasto con alcune decisioni del Consiglio di Amministrazione dell’Inail che invece sosteneva essere in questi casi la DPL competente a decidere. Il problema veniva quindi sollevato al fine di evitare l’adozione da parte delle due Amministrazioni interessate di provvedimenti contrastanti e di conflitti negativi di competenza.

La nota citata precisava , in particolare, quanto segue. Il mezzo di riesame previsto dall’art. 16 D.P.R. n. 1124/1965 consiste nel ricorso amministrativo presentato alla Direzione provinciale del lavoro avverso il provvedimento di diffida dell’Inail. Vale a dire che, ove l’Inail rilevi, a seguito di attività propria o di notizia ad esso comunque pervenuta (pertanto anche discendente dall’azione di accertamento di altro organo o Istituto), che si è venuto ad omettere taluno degli adempimenti previsti dall’art. 12 Tu, il medesimo fa luogo a una diffida al datore di lavoro affinché questi, nel termine di 10 giorni dal ricevimento della relativa raccomandata, adempia all’omessa denuncia circa la natura dei lavori intrapresi. Unitamente alla denuncia il datore di lavoro è tenuto a fornire all’Inail ogni utile indicazione per la valutazione del rischio da assicurare, da cui l’Istituto trarrà elementi per la determinazione del premio. Alla stregua della stessa fattispecie normativa risultano inoltre oggetto di denuncia tanto le attività ulteriori rispetto a quelle iniziali dalle quali deriva una modificazione della natura e della estensione del rischio già assicurato quanto la cessazione delle medesime. Tra i dati che vanno tempestivamente portati alla conoscenza dell’Inail vi sono quelli concernenti le variazioni dei nominativi di quanti agiscono quali datori di lavoro nonché di modificazione dell’ubicazione delle sedi lavorative e aziendali. Una volta notificatagli la diffida, il datore di lavoro, ove non intenda prestare acquiescenza alla stessa, dovrà, entro 10 giorni dalla notizia, presentare ricorso alla competente Direzione del lavoro. La presentazione del ricorso ha effetto sospensivo del provvedimento impugnato, per cui l’Inail, nelle more della decisione, non potrà dare corso all’esazione dei premi controversi, come diversamente potrà successivamente a una decisione ad essa favorevole. La pronuncia della Direzione provinciale, che deve intervenire entro 180 giorni dal ricorso, può essere oggetto di impugnazione presso la sede centrale del Ministero del lavoro entro 15 giorni dall’avvenuta conoscenza. Tale gravame di secondo grado non possiede, tuttavia, il medesimo effetto sospensivo del primo ricorso, salvo l’espressa e preliminare determinazione in questo senso dell’adito Ministero. Avverso le decisioni assunte in via amministrativa è ammesso il ricorso giudiziale al Giudice del lavoro secondo le modalità e le forme delle controversie in materia di previdenza e di assistenza obbligatorie (artt. 442 ss c.p.c.). Va chiarito che oggetto della successione di ricorsi qui considerata è la rimostranza del destinatario con riguardo a un atto di diffida rivolto dall’Ente assicuratore, una volta conosciuto che l’attività svolta era soggetta a un obbligo non adempiuto di denuncia e di assicurazione, mentre non risulta ancora determinato il rischio che l’Inail abbia poi provveduto ad accertare. Quest’ultima ipotesi, concernendo vertenze circa la sussistenza dell’obbligo di pagamento di contributi assicurativi, sfugge alla previsione degli strumenti di ricorso ex art. 16 D.P.R. n. 1124/1965.

Con la stessa nota il Ministero chiariva i rapporti di coesistenza del ricorso al Comitato Regionale per i rapporti di lavoro di cui all’articolo 17 del D. Lgs. 124/2004 con quello ex art. 16 citato. La notizia della mancata presentazione delle denunce all’Inail può derivare sia da attività di controllo poste in essere direttamente dall’Istituto, sia a seguito di segnalazione provenienti da altre "sedi", ispettive e non. Non pare pertanto che debba esservi dubbio che l’esito del ricorso proposto al Comitato regionale per i rapporti di lavoro (costituito necessariamente dai rappresentanti del Ministero del lavoro, dell’Inps e dell’Inail) possa costituire valido veicolo di conoscenza dell’esistenza di una situazione fattuale ricadente tra quelle normate dal precitato art. 12 Tu. Altro motivo di contatto tra la materia dedotta nel riesame al Comitato - concernente la natura e l’esistenza del rapporto di lavoro - e l’attività di controllo sull’adempimento delle denunce del rischio lavorativo non pare potersi configurare; tanto meno tra il predetto il mezzo d’impugnazione ex art. 17 D.Lgs. n. 124/2004 e quello proponibile alla stregua dell’art. 16 D.P.R. n. 1124/1965. In questo sensO il Ministero del lavoro. Per questioni di chiarezza va comunque sottolineato che, oltre a evidenti motivi sostanziali, il gravame al Comitato regionale si differenzia da quello avente ad oggetto la denuncia del rischio per peculiarità attinenti ai soggetti legittimati, alle forme, ai tempi e agli strumenti di impugnazione giudiziale. Al Comitato possono essere impugnati sia verbali ispettivi di accertamento che ordinanze di ingiunzione. Ciò, in tutti i casi in cui sia in contestazione la sussistenza o la qualificazione del rapporto di lavoro. Di fronte alla Direzione provinciale, diversamente, può essere portata solo la ritenuta illegittima diffida dell’Inail a prescindere dalle più diverse ragioni che giustificano sia l’omissione che la richiesta di ottemperanza. Ai sensi della nota ministeriale risulta perciò provata l’"assoluta autonomia dei due istituti che, anche a seguito del D.Lgs. 124/2004, rimangono in vigore ciascuno nell’ambito di rispettiva competenza". Volendo tuttavia rinvenire motivi di relazione tra i considerati mezzi di gravame, potrà forse ricostruirsi il reciproco rapporto in termini di eventuale successione "logico-temporale" tra la preventiva impugnazione al Comitato e quella eventuale e successiva (almeno lì dove la necessità di denuncia all’Ente assicuratore possa sorgere o meno dalla soluzione della vertenza sull’esistenza o sulla differente modalità e qualificazione del rapporto lavorativo), in prima istanza, alla Direzione del lavoro, quindi direttamente al Ministero del lavoro. Ove poi i ricorsi dovessero essere proposti contemporaneamente e l’impugnativa al Comitato dovesse recare un motivo di pregiudizialità rispetto a quello ai sensi dell’art. 16 Tu, la Direzione provinciale investita di quest’ultima sarebbe tenuta, secondo la migliore logica di opportunità, a statuire - nelle more della risoluzione del principale ricorso e a ogni fine di economia dei mezzi istruttori - una temporanea sospensione nel giudizio, anche al fine di evitare contrasti di "giudicato" discendenti, sostanzialmente, dalla medesima amministrazione procedente. Tale appare, sebbene in via meramente eventuale, l’unico nesso di relazione esistente tra tali strumenti. La nota ministeriale evidenzia a proposito che altro è la controversia che insorge a seguito di diffida ad adempiere all’obbligo di denuncia, altro, invece, concerne la vertenza in cui sia in discussione "la sussistenza dell’obbligo del pagamento dei contributi assicurativi in relazione alla diversa qualificazione di una attività denunciata", fermo che condizione preliminare del ricorso ai sensi dell’art. 16 Tu rimane la notificazione della diffida ad adempiere. Peraltro, anche rispetto alla pretesa del pagamento del contributo assicurativo, potrà assumere diretto o mediato riflesso l’esperimento del ricorso al Comitato regionale per i rapporti di lavoro.

LA POSIZIONE DELL’INAIL :LA NOTA 2267 DEL 12 MARZO 2008

L’Inail forte della prassi seguita da ormai più di un decennio e degli orientamenti non sempre univoci del Ministero sull’argomento aveva sostenuto con proprie note la possibilità per il datore di lavoro di produrre ricorso alla DPL ai sensi dell’articolo 16 avverso il certificato di variazione,partendo da una sostanziale equiparazione tra la diffida ed il certificato di variazione riaffermata, peraltro, anche in numerose delibere di definizione dei gravami di che trattasi da parte delle stesse DPL nonché dal Ministero nelle decisioni di secondo grado. Con nota protocollo n. 2667 del 12 marzo 2008 l’Inail si era così espresso :” La questione riguarda la natura della diffida quale atto avverso il quale è esperibile il ricorso ex art. 16 Tu n. 1124/1965, ed in particolare l’ammissibilità di un’interpretazione estensiva tale da ricomprendere qualsiasi provvedimento di richiesta di pagamento del premio correlata all’accertamento della sussistenza o della variazione dell’obbligo assicurativo.

Nella prassi, infatti, la diffida è stata sostituita dal cd. Certificato di variazione, nel quale l’Inail, prendendo atto delle risultanze degli accertamenti ispettivi ed amministrativi, rielaborati e verificati dagli uffici competenti, quantifica le somme dovute, invitando il datore di lavoro al pagamento delle stesse. In questi casi, non sembra potersi revocare in dubbio, come il datore di lavoro possa contestare la sussistenza dell’obbligo assicurativo mediante ricorso alla Direzione provinciale del lavoro, competente per materia, ed in seguito al Ministero del lavoro in applicazione dell’art. 16 del Tu.

Nei gravami proposti ai sensi dell’art. 16 del Dpr n. 1124/ 1965, oggetto della decisione non è tanto la legittimità della diffida che non ha carattere novativo, dunque non «crea» l’obbligo ma semplicemente lo

richiama quanto l’affermata sussistenza dell’obbligo assicurativo e, di conseguenza, l’obbligo del datore di lavoro di versare le somme indicate negli accertamenti compiuti dall’Istituto. Si ritiene, quindi, che il termine utilizzato dal legislatore non sia tassativamente riferito ad un atto di diffida, quanto alla richiesta

esplicita da parte dell’Inail dell’osservanza delle norme e del pagamento del premio. La dottrina, peraltro, riconosce che per la diffida non è richiesta una forma particolare, e può essere considerata tale ogni invito rivolto al datore di lavoro ad adempiere all’obbligo assicurativo, purché formulato in modo tale da fissare un termine per l’adempimento o la presentazione del ricorso amministrativo. In tal senso, quale che sia la forma del provvedimento adottato dall’Istituto, a fronte di un’affermazione di sussistenza dell’obbligo assicurativo, sia in presenza di una diffida che di un certificato di variazione, sembra evidente l’ammissibilità del ricorso alle Direzioni provinciali del lavoro, competenti per materia, ex art. 16 del Dpr.n. 1124/1965. Una diversa interpretazione, del resto, comporterebbe l’ingiustificata privazione della possibilità per il datore di lavoro di esperire un ricorso amministrativo, stante, altresì, l’incompetenza dell’Inail a decidere in materia.

LA NOTA 4913 DEL 7 APRILE 2009 DEL MINISTERO DEL LAVORO

Partendo proprio dalla nota 762 del 2004 il Ministero del lavoro precisa che “l’art. 16 del Testo Unico attiene a questioni riguardanti l’obbligo del datore di lavoro di denunciare le lavorazioni o la modificazione del rischio assicurato” e che il testo medesimo del menzionato art. 16 ha portata applicativa limitata a rimostranze contro un atto di diffida.  La norma in oggetto, infatti, attribuisce alla presentazione del ricorso avverso il provvedimento impugnato un effetto immediatamente sospensivo dello stesso che impedisce all’inail nelle more della decisione dello stesso, di procedere all’esazione dei premi controversi prima di una decisione ad esso favorevole.In sostanza gli strumenti di ricorso ex art. 16 non hanno ad oggetto la sussistenza dell’obbligo di pagamento di contributi assicurativi bensì l’obbligo di denuncia ex art. 12 DPR 1124/1965. Scopo fondamentale della denuncia ex art. 12 è anche quello di consentire al datore di lavoro di fornire all’Istituto medesimo tutti gli elementi e le indicazioni che siano da esso richiesti per la valutazione del rischio e la determinazione del premio di assicurazione”. Secondo il Ministero, giusta anche la dizione del comma 3 dell’articolo 16, l’obbligo assicurativo del diffidato al pagamento del premio non si realizza prima del decorso del termine di dieci giorni previsto dall’articolo 16 comma 3, ovvero dalla decisione negativa della DPL sul ricorso presentato in prima istanza e si sostanzia con la successiva determinazione del rischio da parte dell’Inail sulla base delle informazioni acquisite con l’accertamento amministrativo ed ispettivo e/o fornite dal datore di lavoro tramite la denuncia medesima. Di conseguenza non paiono ammissibili interpretazioni che consentano  l’estensione dell’ambito di applicazione dell’art. 16 a provvedimenti diversi dalla diffida, tra cui la richiesta del pagamento del premio per mezzo del certificato di variazione e/o assicurazione. Ed in genere a”… qualsiasi provvedimento di richiesta di pagamento del premio correlata all’accertamento della sussistenza o della variazione dell’obbligo assicurativo, come sostenuto dall’Inail nella propria nota del marzo 2008. Tale impostazione rispetta il principio secondo il quale la natura e glie effetti di un determinato tipo di provvedimento sono prestabiliti dall’ordinamento giuridico, con la indicazione dei requisiti previsti per la formazione dell’atto medesimo e con la conseguente inderogabilità dell’osservanza delle fasi attraverso le quali il provvedimento deve essere formato.Infatti in linea con un costante orientamento giurisprudenziale,” non può considerarsi diffida da impugnare l’atto informale con il quale l’Istituto assicuratore invita il datore di lavoro all’ adempimento dell’obbligo contributivo”(cfr.Cass. n.559 del 6 febbraio 1978 ; n.2675 del 27 maggio1978; n.2340 del 30 marzo 1983).

Per questa parte ci si consenta di rilevare la vetustà di detta giurisprudenza risalente agli anni settanta quando lo stesso Istituto con propria circolare riaffermava la necessità della diffida ai fini della determinazione dell’obbligo assicurativo. Ma accanto alla vetustà si noti anche l’inconferenza rispetto ai casi in concreto verificatisi. La richiesta premi non era contenuta in atti di invito informali ma in veri e propri certificati di variazione e/o assicurazione.

L’orientamento ormai consolidato della Corte di legittimità, prosegue il Ministero del lavoro, più volte intervenuta in materia ha espressamente sancito che il procedimento di riesame ex art. 16 del DPR 1124/1965 “ si riferisce esclusivamente a controversie che insorgono a seguito di procedimento di diffida rivolta dall ‘inail al datore di lavoro dell’inadempienza di denuncia di cui al precedente art. 12 (inizio attività o sopravvenute variazioni o modificazioni della medesima) e pertanto non è operante nelle controversie in cui sia in discussione la sussistenza dell’obbligo di pagamento dei contributi assicurativi in relazione alla diversa qualificazione dell’attività denunciata” (Cass. Sez. Lav. N.57 del 7 gennaio 1986; Cassazione 14 giugno 1985 n.3576,Cassazione 8 luglio 1982 n. 4055).

Anche in relazione a questa ulteriore citazione poco incide sulla realtà dei fatti concreti quali sino a quel momento verificatisi, infatti, qui non è in discussione quanto rappresentato nella sentenza che è corretto ma solo il punto della possibile equipollenza della diffida al certificato di variazione e/o di assicurazione di cui nella sentenza non è parola.

Dal punto di vista strettamente procedurale, continua il Ministero, inoltre, la tutela approntata in via amministrativa dal TU 1124/1965, si sostanzia in uno specifico ricorso gerarchico improprio ex art. 1 comma 2 del DPR 1199/1971, esperibile davanti ad una autorità amministrativamente diversa da quella che ha emanato il provvedimento impugnato, ma non gerarchicamente superiore, per un riesame dell’istanza su questioni di legittimità e di merito “ per effetto di una norma che esprime una peculiare valutazione legislativa circa l’opportunità di concedere un rimedio attraverso il provvedimento in oggetto. E’ questa previsione normativa l’esclusivo fondamento di un ricorso rivolto ad una autorità che non è gerarchicamente sovraordinata all’organo che ha emesso il provvedimento impugnato.( Parere del Consiglio di Stato, Commissione speciale 17 gennaio 2001).

Il carattere eccezionale dello strumento in esame che, peraltro, costituisce una condizione di procedibilità per l’eventuale procedimento giudiziale, lo rende ammissibile esclusivamente nei casi tassativi previsti dalla legge in ossequio ai principi di legalità e di tipicità.

Infine la stessa prassi amministrativa con cui l’Inail ha inteso sostituire la diffida con il certificato di variazione, non rientrando tra le fonti del diritto non può essere ritenuta idonea ad innovare l’ordinamento giuridico con efficacia pari agli atti aventi forza di legge.

LA CONSEGUENTE POSIZIONE DELL’INAIL.

A fronte della posizione assunta dal Ministero vigilante l’Inail non ha potuto che, conseguentemente adoperarsi anche se molte erano le obiezioni che in concreto potevano essere sollevate e che qui di seguito si riassumono.

Innanzitutto il mutevole orientamento del Ministero nel tempo stante il fatto che, in concreto, sino a quel momento innumerevoli ricorsi erano stati definiti dalle DPL in materia di obbligo assicurativo se pure oggetto degli stessi era un certificato di variazione e non una diffida

Nel trentennio nel frattempo intercorso, l’Istituto aveva ovviamente adeguato le proprie procedure informatiche alla prassi dominante ed in ossequio ad un principio di semplificazione dei procedimenti amministrativi ed anche al fine di elidere il tempo e le incertezze operative connesse all’invio di una diffida, all’attesa di una risposta da parte del datore di lavoro, di una eventuale notizia di proposizione del gravame e ancora più di una notizia di definizione del medesimo in senso favorevole o sfavorevole da parte della DPL, aveva eliso dalle proprie procedure il rinvio alla diffida quale presupposto necessario ai fini della richiesta del premio considerandola equiparabile al certificato di variazione.

L’affermarsi di tale prassi era stata , peraltro, rinvigorita dal fatto di essere utile ai fini dell’interruzione della prescrizione. Il verbale ispettivo in Inail , infatti, anche se emesso da ispettori dell’Inail e non di altri enti può prendere atto della violazione delle norme da parte del datore di lavoro ma non quantificare in via definitiva il premio dovuto, il che potrebbe comportare che ne venga messa in discussione la valenza come atto di diffida e costituzione in mora come tale interruttivo della prescrizione. Con l’emissione del certificato di variazione e/o di assicurazione da parte della Sede le risultanze del verbale ispettivo (atto interno) vengono fatte proprie dall’Istituto ed assumono valenza giuridica sul piano degli effetti definitivi nei confronti del soggetto esterno.

Preoccupavano anche i costi indotti sull’ente da detta operazione. Si diceva: ora tutte le controversie presenti presso le DPL sul tema verranno definite come inammissibili ed il datore di lavoro che è convinto della non sussistenza dell’obbligo assicurativo impugnerà l’atto in sede giurisdizionale con conseguente aumento dei costi per l’ente in termini di spese legali e processuali. Inoltre veniva a mancare un utile filtro per verificare nell’immediato la correttezza dell’operato delle Sedi.

Ma l’aumento dei contenziosi in sede giudiziaria e quindi dei costi legali e processuali per l’Istituto si prospettava anche sotto il diverso versante dei ricorsi che l’Inail propone avverso le decisioni della DPL che dichiarano la non sussistenza dell’obbligo assicurativo. In questi casi la norma prevede che l’Istituto possa ricorrere al Ministero del lavoro e poi all’Autorità Giudiziaria entro 60 gg dalla comunicazione del Ministero. Va però tenuto conto del disposto dell’art. 443 cpc ai sensi del quale:“la domanda relativa alle controversie in materia di assistenza e previdenza obbligatoria, non è procedibile se non quando siano esauriti i provvedimenti amministrativi prescritti dalle leggi speciali per la composizione in sede amministrativa, o siano decorsi i termini ivi fissati per il compimento dei procedimenti stessi o siano, comunque, decorsi i  180 giorni dalla data in cui è stato proposto il ricorso amministrativo”. Il comma successivo prevede poi che “ se il giudice nella prima udienza  di discussione rileva l’improcedibilità della domanda….. sospende il giudizio e fissa all’attore un termine perentorio di 60 giorni per la presentazione del ricorso in sede amministrativa”. Alla luce di quanto sopra l’Istituto, prendendo atto dei contenuti della nota in questione e della sostanziale inammissibilità dei ricorsi di secondo grado in sede amministrativa avrebbe dovuto rinunciare alla proposizione del ricorso, rivolgendosi direttamente al Tribunale una volta decorsi i termini per il compimento del procedimento amministrativo.

Ma la nota ministeriale presentava carenze anche da altri punti di vista : intanto nulla diceva in merito agli artt. 152 e 153 del T. U. 1124/1965 che, comunque, prevedono il medesimo meccanismo di diffida di cui all’articolo 16 ormai più volte citato. In secondo luogo nulla dice in merito al caso del cliente esterno all’Inail che si veda negato l’obbligo assicurativo e che, pure in assenza di diffida, ha diritto a chiedere in sede di ricorso alla DPL il riconoscimento dell’obbligo assicurativo per la conseguente tutela.

La prima preoccupazione dell’ente, comunque , è stata quella di costruire ogni cautela in merito alla salvaguardia della tempestività della richiesta premi che comunque per effetto della reintroduzione del meccanismo della diffida subiva un’inevitabile rallentamento. Il contenzioso avverso la diffida sospende,infatti, la possibilità di richiedere i premi e la sospende fino alla pronuncia della DPL sulla specifica questione. Al fine di elidere ogni ricaduta in negativo sulla richiesta dei premi da parte dell’Istituto assicuratore, si è palesata con immediatezza la necessità di dare certezza temporale alla conoscenza degli esiti del contenzioso eventualmente instauratosi presso le DPL e segnalata al Ministero sul punto la necessità che venisse creata apposita interoperabilità sul piano informatico.

Tutte queste considerazioni sono state portate all’attenzione del Ministero del lavoro in appositi incontri ed hanno consentito all’Istituto di ottenere sei mesi di transizione ai fini di una riorganizzazione del proprio sistema informatico in relazione alle nuove necessità determinatesi.

LE NOTE INAIL DEL 24.06.2009 E DEL 23 DICEMBRE 2009

Con la nota 24.06.2009, n. 6704 l’Inail nel far seguito alle precedenti comunicazioni sul tema, nel richiamare la nota del 7 aprile 2009, trasmessa alle proprie Direzioni Provinciali del Lavoro, dal Ministero del lavoro ed i chiarimenti ivi previsti secondo cui non sono considerate ammissibili interpretazioni che estendono l'ambito di applicazione dell'art. 16 ad atti diversi dalla diffida. rappresentava che ,al fine di ovviare alle difficoltà operative prodotte da tale circostanza, è stato concordato con la Direzione Generale per l'Attività Ispettiva e con la Direzione Generale per le Politiche Previdenziali del Ministero del Lavoro, un periodo di transizione di 6 mesi, durante il quale le Direzioni Provinciali del Lavoro continueranno a pronunciarsi sui ricorsi amministrativi ex art.16 T.U. n. 1124/1965, anche in presenza di atti che rivestono una forma diversa dalla diffida, se riferiti a controversie circa la sussistenza dell'obbligo assicurativo, compresi, quindi, i certificati di variazione emessi da una Sede INAIL. Durante questo periodo l'Istituto, anche per non privare il datore di lavoro della possibilità di esperire un ricorso amministrativo, stante l'incompetenza dell'INAIL a decidere in materia, si sarebbe attivato per adeguare al disposto normativo le procedure informatiche e consentire, così, alle Sedi di emettere la diffida di cui all'art.16 del T.U.. Al riguardo rendeva noto che entro il 31 dicembre 2009 avrebbe rilasciato in produzione in procedura GRA-WEB, sezione utilità, apposita funzionalità concernente il procedimento di che trattasi per poi attivare una interoperabilità per via informatica con le DPL. Con la nota di dicembre n. 10988  finalmente l’Inail comunicava il rilascio in produzione della procedura entro il 31.12.2010 per cui a partire da tale data, qualora, a seguito di accertamento ispettivo o amministrativo, è rilevata l'omessa denuncia, ai sensi e per gli effetti dell'art. 12 del DPR n. 1124/1965, degli elementi richiesti per la valutazione del rischio e la determinazione del premio di assicurazione, prima di procedere all'emanazione di un certificato di assicurazione o di variazione con richiesta di pagamento per il recupero dei premi, il datore di lavoro medesimo deve essere diffidato a sanare le inosservanze accertate entro il termine di dieci giorni dal ricevimento del provvedimento. Trascorso il termine di dieci giorni fissato per l'adempimento, senza che sia stato presentato ricorso alla DPL, il datore di lavoro è tenuto a versare il premio risultante dagli accertamenti compiuti dall'Istituto. Nella nota si dà atto che d’intesa con il Ministero del Lavoro, si sta realizzando una interoperabilità per via informatica con le DPL, per la quale si fa riserva di fornire, con successiva nota, ulteriori indicazioni, al fine di conoscere tempestivamente la proposizione del gravame e la data correlata, nonché l'esito del contenzioso, per non pregiudicare la immediatezza della richiesta premi. In attesa della suddetta interoperabilità, l’Istituto suggeriva alle proprie strutture territoriali di concordare con le locali DPL efficaci modalità per lo scambio delle informazioni sopra menzionate ricordando che, in caso di dati in possesso delle PP.AA. , nessun onere può essere posto a carico dell'utente. Nella nota si precisava : “ in pratica l'art. 16 del T.U. rappresenta lo strumento attraverso il quale l'INAIL chiede al datore di lavoro di adempiere ad uno o più obblighi, previsti dall'art. 12 del T.U., ai quali lo stesso non ha provveduto spontaneamente. L'art. 12 del DPR n. 1124/1965, oltre a prevedere l'obbligo della denuncia iniziale di esercizio, prevede tutta una serie di altri adempimenti inerenti il rapporto assicurativo già instaurato. Tra questi anche le "modificazioni di estensione e di natura del rischio già coperto dall'assicurazione" come nel caso, ad esempio, di assoggettabilità all'obbligo assicurativo di determinati lavoratori e la conseguente omessa assicurazione da parte del datore di lavoro. L'accertamento, da parte dell'Istituto, della sussistenza dell'obbligo assicurativo nei confronti di taluni soggetti, con conseguente variazione dell'imponibile retributivo da assumere quale base di calcolo del premio dovuto, si identifica certamente con una modificazione di estensione del rischio assicurato e, come tale, rientra nella previsione di legge. La diffida, in sostanza, rappresenta l'atto di impulso attraverso il quale l'INAIL avvia il procedimento amministrativo, sostituendosi al Datore di Lavoro, che dovrebbe sfociare in un provvedimento (ad es. un certificato di variazione e/o di assicurazione). La diffida ad adempiere può scaturire, oltre che da verbale ispettivo, anche da diversi altri casi. Ad esempio, nell'esame di una denuncia di nuovo lavoro può emergere l'esecuzione di lavori il cui rischio non risulta assicurato oppure retribuzioni presunte per il personale soggetto all'obbligo assicurativo maggiori di quelle dichiarate in sede di autoliquidazione. In questi casi si effettua la diffida per soddisfare l'art. 12 nella parte relativa all'obbligo di comunicare le modificazioni e l'estensione del rischio già assicurato. Un altro caso potrebbe verificarsi quando dai giornali o da una comunicazione emerge che un datore di lavoro ha ceduto l'azienda, ovvero un ramo di essa, ad altro soggetto giuridico. In questa ipotesi la diffida sarebbe riferita alla istituzione del rapporto assicurativo. Nel sottolineare l'importanza della questione, si chiede di prestare la massima attenzione all'applicazione del provvedimento in esame che costituisce, peraltro, una condizione di procedibilità per l'eventuale procedimento giudiziale. La corretta applicazione della diffida ex art. 16 riveste, inoltre, notevole importanza ai fini di assicurare tempestività per ottenere l'adempimento degli obblighi di legge e provvedere al recupero dei premi mediante richiesta di pagamento.”

LE RICADUTE SULLE STRUTTURE TERRITORIALI DELL’ISTITUTO.

Le strutture territoriali dell’Istituto abituate da sempre ad un lavoro scandito dai ritmi e dalle modalità operative di una procedura ben nota, hanno letteralmente “subito” l’introduzione della diffida che, comunque, in tutti i casi in cui sussiste dubbio sulla sussistenza dell’obbligo assicurativo sospende la possibile liquidazione del verbale, sospende la stessa richiesta del premio ed introduce nel procedimento amministrativo che porta alla richiesta del premio una serie di interruzioni e sospensioni temporali cui gli operatori non sono assolutamente avvezzi. D’altronde continuare ad emanare certificati di variazione e/o di assicurazione in assenza di diffida avrebbe comportato per il privato dopo la decisione del Ministero di dichiarare inammissibili i gravami prodotti avverso detti provvedimenti di rimanere privo di tutela in sede amministrativa e di doversi necessariamente rivolgere all’autorità giudiziaria ordinaria con tutte le conseguenze che avrebbe indotto nel sistema l’articolo 443 cpc..Si sarebbero ridotte le garanzie di tutela per il cittadino e comunque si sarebbe, per altra via ricostituita la necessità di provvedere a fronte, si ripete, del chiaro disposto dell’articolo 443 c.p.c.. Di fatto si è dunque reso necessario ricostituire le condizioni per consentire il rispetto di una norma, peraltro, mai abrogata.

Il primo punto che ha reso problematica da parte delle Sedi l’applicazione della diffida è stato il raccordo con normative sopravvenute come ad esempio la diffida ex art. 13 del D. Lgs. 124/2004 in quanto si diceva ma se l’ispettore ( come anche lo stesso funzionario amministrativo) già diffida il datore di lavoro all’adempimento connesso alla presentazione della denuncia servendosi di tale diffida , che bisogno c’è  poi di attivare diffida ex art. 16?

Un altro elemento molto discusso è quello concernente il caso in cui il datore di lavoro non abbia presentato denuncia in ordine ad una mera modificazione oggettiva dell’attività ( ad es. da bar a bar con servizio con cucina). Anche in questo caso in cui è mancata una denuncia di variazione ai sensi dell’art. 12 è necessario produrre diffida? Ed all’atto pratico ove mai il datore di lavoro faccia ricorso alla DPL su che cosa deciderà la DPL? sulla natura dell’attività esercitata che, per essere diversa, fa scattare l’obbligo della denuncia? Ma la diversità dell’attività in quanto tale non attiene al pronunciamento del Consiglio di Amministrazione dell’Inail?

Quando si riscontra l’omessa denuncia di imponibile retributivo da parte del datore di lavoro in quali casi è necessario produrre la diffida? La sistemazione ex art. 28 TU costituisce un caso di produzione della diffida?In presenza di “lavoro nero” emerso sia a seguito di verbale Inail che di verbale DPL occorre prima di liquidare il  verbale procedere alla diffida ex art. 16? L’ispettore può emanare la diffida? E così via.

Nel tentativo di ridare corpo e vita ad una norma pressoché caduta in desuetudine in un quadro normativo che si è logicamente evoluto e che è sostanzialmente cambiato, le conclusioni cui è possibile pervenire sono le seguenti. La norma di che trattasi è stata scritta negli anni 60’ ed ovviamente risponde alle logiche di accertamento e di esame che erano in voga in quegli anni. Essa va letta in connessione all’articolo 12 del Testo Unico che pone in capo al datore di lavoro una serie di obblighi ben precisi : obbligo di presentare la denuncia dei lavori, obbligo di presentare la denuncia di variazione dei lavori, obbligo di presentare la denuncia di cessazione, obbligo di presentare la denuncia delle eventuali variazione anagrafiche. In tutti i casi in cui si palesi la mancata presentazione di dette denunce è possibile far scattare la diffida.

La denuncia ed il suo contenuto, in tutte le sue forme, rappresentano un passaggio fondamentale ai fini dell’instaurarsi di un corretto rapporto assicurativo. Esse costituiscono infatti il tramite per consentire al datore di lavoro di descrivere nel dettaglio la propria attività , i beni strumentali adoperati e quant’altro. Per giurisprudenza consolidata della Suprema Corte vengono considerate dichiarazioni di scienza utili e necessarie per legittimare l’imponibile contributivo poi applicato. In assenza è doveroso chiamare il datore di lavoro alla loro produzione proprio al fine di renderlo partecipe della costituzione del rapporto che in tal modo rifletterà quanto da lui dichiarato. L’imponibile contributivo verrà ratificato dalla sua stessa dichiarazione e consentirà all’Istituto innanzitutto di stabilire che l’obbligo assicurativo esiste e poi anche in quali determinazioni concrete si specificherà all’interno del rapporto assicurativo.

L’oggetto del contenzioso che il datore di lavoro instaurerà presso la DPL riguarderà sempre l’obbligo assicurativo e la sua possibile sussistenza. Anche in caso di variazione del rischio assicurato, ove il datore di lavoro ometta di presentare la propria denuncia priverà l’Istituto della possibilità di valutare gli elementi necessari ai fini della sussistenza dell’obbligo assicurativo e, nello specifico, del requisito oggettivo dell’obbligo concernente l’attività assicurata. Ove nel corso dell’accertamento ispettivo il funzionario di vigilanza acquisirà la denuncia di variazione o altra denuncia necessaria, è chiaro che non sarà più necessario procedere alla diffida.

E’ importante, peraltro, tenere conto della finalità dell’articolo 16 nel suo raccordo con l’articolo 12 che è di precostituire tutte le condizioni utili al fine di effettuare una corretta valutazione sulla sussistenza dell’obbligo assicurativo che concerne la complessiva instaurazione del rapporto assicurativo tra l’inail ed il datore di lavoro. Proprio in considerazione della rilevanza del passaggio non si ritiene che in un sistema come quello Inail in cui l’ispettore non liquida il verbale e quindi non quantifica il premio essendo infatti questa seconda fase rimessa solo alla sede e quindi al responsabile dello specifico processo rivolto al pagamento del premio , si ritiene che la diffida ex art. 16 non possa essere rimessa al funzionario di vigilanza ma debba essere riservata alla sede Inail ed al responsabile del processo aziende che formalizza la richiesta premi e che gestirà, peraltro, anche i rapporti con la DPL per le vie informatiche che si stanno andando a costituire.

L’INTEROPERABILITA’ CON LE DPL  PER VIA INFORMATICA.

Al fine di consentire alle Strutture territoriali di ottenere “in tempo reale” le informazioni necessarie ad attivare la richiesta premi, l’Inail è quasi pronto al varo del nuovo applicativo che attraverso punto cliente consentirà di interagire con le DPL tenute a far conoscere la data di eventuale proposizione del gravame ed il conseguente esito. L’auspicio è che le criticità indotte nei tempi di lavoro, e non solo, dalla reintroduzione della diffida nell’operatività delle sedi possano essere superate da questa nuova possibilità di colloquio diretto con le DPL. In definitiva l’auspicio è che la tecnologia possa consentire di superare quella diminuzione di efficienza che la reviviscenza della norma alle attuali condizioni può produrre. Chi scrive ha sempre coltivato dei dubbi sull’opportunità dell’operazione voluta dal Ministero del lavoro. Anche la dottrina aveva sposato la tesi che per la diffida non fosse richiesta una forma particolare e che poteva essere considerato tale ogni invito rivolto al datore di lavoro ad adempiere all’obbligo assicurativo, purchè formulato in maniera tale da fissare un termine per l’adempimento o la presentazione del ricorso amministrativo (vedi per tutti FERRARI G. Cedam “Infortuni sul lavoro e malattie professionali” pag. 221).Molte delibere sul tema come detto da parte del Ministero del lavoro medesimo rendevano esplicita la equiparazione del certificato di variazione e/o assicurazione alla diffida. L’osservanza formale del Testo Unico imposta dal Ministero nulla ha aggiunto al quadro preesistente ed invece di introdurre maggiore semplificazione, scegliendo la via dell’ossequio a tutti i costi alla lettera delle norme, ha solo ulteriormente complicato. L’Istituto forte delle proprie capacità informatiche si sforzerà di tradurre la criticità prodottasi in una opportunità per il tramite della informatizzazione progressiva non solo per questa parte dei contenuti dell’articolo 16 ma anche di tutti i gradi successivi del giudizio.