N. 516/2010 Reg. Dec.
N. 2784 Reg. Ric.
ANNO
2006
REPUBBLICA
ITALIANA
IN
NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta) ha
pronunciato la presente
DECISIONE
Sul ricorso numero di registro generale 2784 del 2006, proposto da:
Ministero dell'interno, in persona del Ministro, legale rappresentante
pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato,
domiciliata per legge in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;
contro
I. D., rappresentato e difeso dall'Avv. Antonio Bivona e dall'Avv.
Giuseppe Gioia, con domicilio eletto presso Segreteria Sezionale del Consiglio
di Stato in Roma, piazza Capo di Ferro, n. 13;
per
la riforma
della sentenza del T.A.R. LAZIO - ROMA, Sezione I-TER n. 741/2006, resa
tra le parti, concernente INFLIZIONE DELLA SANZIONE DISCIPLINARE DELLA
DESTITUZIONE.
Visto il ricorso in appello con i relativi allegati;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 11 dicembre 2009 il Cons. Claudio
Contessa e uditi per le parti l'Avvocato dello Stato Bacosi;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
Il Ministero dell'interno riferisce che il sig. I. (agente della Polizia
di Stato) nel periodo compreso fra il 24 giugno 2003 e l'8 ottobre dello stesso
anno ebbe a maturare numerose assenze adducendo motivi relativi a stati morbosi
propri e del figlio minore senza - tuttavia - produrre le necessarie
certificazioni mediche, nonostante ne fosse stato a più riprese richiesto in modo
espresso dagli organi competenti.
In particolare, l'agente I. era rimasto ininterrottamente assente dal
servizio per 21 giorni consecutivi (dall'8 settembre 2003 all'8 ottobre 2003)
per asseriti motivi di salute senza produrre alcuna valida certificazione
medica.
Con atto in data 18 novembre 2003 la competente Questura di Nuoro ebbe a
contestare al sig. I. gli addebiti in parola, menzionando espressamente:
- l'art. 5, n. 1) e n. 4) del d.P.R. 737 del 1981 (i quali comminano la
sanzione della deplorazione - rispettivamente - per "abituali o gravi
negligenze nell'adempimento dei propri doveri" e per "mancanze
gravemente lesive della dignità delle funzioni"), nonché
- l'art. 4, n. 1), n. 12) e n. 18) del medesimo decreto (i quali
comminano la sanzione della pena pecuniaria - rispettivamente - per "la
recidiva in una mancanza punibile con il richiamo scritto",
"l'irregolarità nell'ordine di trattazione degli affari" e
"qualsiasi altro comportamento, anche fuori dal servizio, non espressamente
preveduto nelle precedenti ipotesi, comunque non conforme al decoro delle
funzioni degli appartenenti ai ruoli dell'Amministrazione della pubblica
sicurezza").
Risulta, ancora, agli atti che con atto sottoscritto in data 11 febbraio
2004 il Questore della Provincia di Nuoro, richiamato l'art. 4, n. 1), n. 12) e
n. 18) del d.P.R. 737, cit., ebbe ad infliggere al sig. I. una sanzione
pecuniaria pari a 3/30 di una mensilità dello stipendio, motivando come segue:
"contravvenendo a specifiche disposizioni normative, non ha prodotto
documentazione sanitaria e istanze di regolarizzazione di congedo straordinario
relative a più periodi di assenza dal servizio per malattia e per situazioni
parentali - Persisteva in tale comportamento, nonostante reiterati inviti da
parte del proprio ufficio, determinando disservizio".
Tuttavia, con atto in data 6 maggio 2004, il Questore di Nuoro dispose
l'annullamento in autotutela del richiamato atto in data 11 febbraio 2004
"anche perché non ancora notificato" e "in relazione a
particolari circostanze emerse", senza nulla aggiungere in ordine alle
effettive ragioni di tale nuova determinazione, né in ordine ai motivi di
pubblico interesse che inducevano ad adottare tale nuova determinazione.
Contestualmente, il Questore disponeva il rinnovo del procedimento
sanzionatorio fin dagli atti di avvio.
Ed infatti, con atto in data 10 luglio 2004 la Questura procedeva ad una nuova contestazione di addebiti in relazione (ancora una volta)
alle assenze non giustificate relative al periodo dal 24 giugno all'8 ottobre
2003, affermando che il comportamento contestato "potrebbe configurare la
mancanza di cui all'art. 7, nr. 7) del d.P.R. 737/81" (si tratta
dell'ipotesi di "omessa riassunzione del servizio, senza giustificato
motivo, dopo cinque giorni di assenza arbitraria", per la quale è prevista
la massima sanzione della destituzione dal servizio).
Con deliberazione in data 23 febbraio 2005 il competente consiglio
provinciale di disciplina proponeva a stretta maggioranza l'irrogazione, nei
confronti del sig. I., della sanzione della destituzione.
Nell'occasione, l'Organo deliberante (dopo aver esaminato e respinto
alcune eccezioni in rito sollevate dall'appellato) osservava che non potesse
dirsi nella specie violato il divieto del bis in idem, in quanto il primo procedimento
disciplinare non si era concretato in alcun provvedimento finale ed in quanto
il provvedimento in data 11 febbraio 2004 non era mai stato notificato ed era
stato fatto oggetto di un provvedimento di annullamento in autotutela.
Se ne dedurrebbe la persistente volontà dell'Amministrazione di
perseguire il sig. I. per la sua condotta disciplinarmente rilevante, anche
perché "esigenze di legittimità hanno consigliato l'adozione di un
provvedimento di annullamento in autotutela con conseguente rinnovazione degli
atti".
Con il decreto in data 22 marzo 2005 (fatto oggetto di impugnativa in
primo grado) il Ministero dell'interno disponeva la destituzione del sig. I.
dai ranghi della Polizia di Stato.
Il provvedimento in questione veniva impugnato dal sig. I. innanzi al
T.A.R. del Lazio il quale, con la pronuncia oggetto del presente gravame,
accoglieva il ricorso ed annullava la sanzione desti tutoria.
Nell'occasione (in via di estrema sintesi) i primi giudici ritenevano:
- che la grave sanzione irrogata all'odierno appellato si ponesse in
contrasto con la previsione di cui all'art. 26 del d.P.R. 737 del 1981, il
quale consente la riapertura del procedimento disciplinare già concluso solo in
casi tassativi (nella specie non sussistenti);
- che l'operato dell'Amministrazione dell'interno si ponesse in contrasto
con il generale principio del ne bis in idem nella materia sanzionatoria,
atteso che per le medesime condotte al sig. I. era stata già irrogata una
sanzione pecuniaria.
La pronuncia in questione veniva gravata in sede di appello dal Ministero
dell'interno, il quale ne contestava la correttezza e ne chiedeva l'integrale
riforma articolando tre motivi di doglianza (1) Insussistenza della violazione
dell'art. 26, d.P.R. n. 737/1981; 2) Erroneo riferimento al principio del ne
bis in idem; 3) Sussistenza dei presupposti per l'esercizio del potere di
autotutela).
Si costituiva on giudizio il sig. I., il quale concludeva per la
reiezione del gravame.
Con ordinanza n. 1944/06 (resa all'esito della camera di consiglio del 21
aprile 2006) questo Consiglio di Stato accoglieva l'istanza di sospensione
cautelare della pronuncia gravata, osservando - per un verso - che l'appello
apparisse assistito dal requisito del fumus boni juris e che - per altro verso
- l'interesse dedotto dall'Amministrazione apparisse, in una valutazione
comparativa, prevalente rispetto a quello vantato dal ricorrente in primo
grado.
Con successiva ordinanza n. 2688 del 30 maggio 2006, questo giudice
provvedeva alla correzione di un errore materiale contenuto nella citata
ordinanza n. 1944 del 2006.
All'udienza pubblica del giorno 11 dicembre 2009 i procuratori delle
parti costituite rassegnavano le proprie conclusioni ed il ricorso veniva
trattenuto in decisione.
DIRITTO
1. Giunge alla decisione del Collegio il ricorso in appello proposto dal
Ministero dell'interno avverso la sentenza del T.A.R. del Lazio con cui è stato
accolto il ricorso proposto da un agente di P.S. avverso il provvedimento di
destituzione dal servizio disposto ai sensi dell'art. 7 del d.P.R. 25 ottobre
1981, n. 737 a causa della prolungata ed ingiustificata assenza dal servizio
del dipendente.
2. Con il primo motivo di appello, il Ministero dell'interno lamenta
l'erroneità della pronuncia in epigrafe per la parte in cui ha ritenuto violata
la previsione di cui all'art. 26 del d.P.R. 737 del 1981, disciplinante le
condizioni e i limiti per la riapertura del procedimento disciplinare a carico
degli appartenenti alla Polizia di Stato.
Nella tesi del Ministero appellante, il richiamo effettuato dai primi
giudici alla menzionata disposizione non risulterebbe pertinente in quanto essa
si limiterebbe a fissare limiti e condizioni per l'esercizio della sola reformatio
in melius dei provvedimenti sanzionatori, mentre alcuna limitazione opporrebbe
all'esercizio della reformatio in pejus (nel caso di specie, realizzato
dall'Amministrazione), anche in considerazione della particolare esigenza di
severità sanzionatoria che caratterizza la materia disciplinare nel settore che
ne occupa.
Secondo l'appellante, inoltre, il fatto stesso che in sede di disciplina
regolamentare (art. 26, cit.) si sia avvertito il bisogno di limitare con una
previsione espressa il potere dell'Amministrazione di limitare in bonam
partem i propri provvedimenti, comporterebbe - argomentando a contrario -
che laddove venga in rilievo una modifica in senso migliorativo, tale modifica
sarebbe possibile anche in presenza di una nuova valutazione degli elementi già
acquisiti, in conformità alle regole generali in materia di autotutela (ricorso
in appello, pag. 6).
2.1. L'argomento, nel suo complesso, non può essere condiviso.
Si osserva in primo luogo al riguardo che le evidenti esigenze di
certezza caratterizzanti il settore dei procedimenti disciplinari non ammettono
in alcun modo un'opzione ermeneutica dalla portata sostanzialmente integrativa
del dato normativo, quale quella proposta dalla difesa erariale.
Ed infatti, laddove la disposizione richiamata dai primi giudici dispone
che il procedimento disciplinare già concluso possa essere riaperto solo al
ricorrere di alcune tassative condizioni (emersione di nuove prove le quali
possano condurre al proscioglimento dell'incolpato, ovvero ad una sanzione di
minire gravità), non sembrano sussistere margini di sorta per ammettere che la
medesima disposizione preveda altresì la riapertura del procedimento
disciplinare in tutte le ipotesi in cui ciò avvenga in modo sfavorevole per il
dipendente.
Dal punto di vista sistematico, è evidente che la disposizione in esame
risulti ispirata dal principio di favor per l'incolpato e che essa non ammetta
le integrazioni (meramente interpretative ed in malam partem) di cui è
menzione nella richiamata prospettazione offerta dalla difesa erariale.
Ed ancora, pure ad ammettere in via astratta l'esercitabilità dei poteri
di autotutela nella materia disciplinare - come ritenuto dall'appellante -,
resta fermo che l'esercizio di tali poteri sarebbe possibile (conformemente ai
generali principi regolatori della materia) solo al ricorrere di alcune tassative
condizioni (es.: previa esplicitazione dello specifico interesse pubblico
sotteso all'esercizio del potere di autotutela, ponderazione fra i vari
interessi nella specie coinvolti, valutazione dell'elemento/tempo nella
concreta dinamica degli eventi), che nel caso di specie non sono in alcun modo
state valutate dall'Amministrazione procedente, se non attraverso il ricorso a
mere formule di stile.
Né può in alcun modo essere condivisa la tesi secondo cui l'esercizio del
potere di autotutela nella materia disciplinare potrebbe essere fondato sic
et simpliciter sulla nuova e diversa valutazione che l'Amministrazione
abbia operato degli elementi già in suo possesso, atteso che una siffatta
prospettazione configgerebbe (oltre che con il richiamato dato normativo) con
le evidenti ragioni di tutela sottese alla scelta normativa di assoggettare il
procedimento disciplinare ad un rigido sistema di decadenze e preclusioni, nel
cui ambito il momento della contestazione degli addebiti assolve al preciso
compito di cristallizzare l'inadempienza contestata e di porre l'incolpato in
condizione di predisporre in modo adeguato le proprie difese, anche in
relazione alla tipologia dell'infrazione contestata e della sanzione correlata.
Quanto rilevato appare determinante e assorbente. Si esaminano comunque le
ulteriori censure che appaiono infondate.
Con il secondo motivo di appello, il Ministero dell'interno lamenta
l'erroneità del riferimento che i primi giudici avrebbero operato al divieto
del bis in idem nella materia sanzionatoria.
Al riguardo, il Ministero appellante osserva che il riferimento
risulterebbe erroneo atteso che non vi sarebbe stata in concreto l'applicazione
di alcuna precedente sanzione in relazione ai fatti che hanno infine condotto
alla destituzione e che, quindi, il primo procedimento disciplinare non
potrebbe in alcun modo dirsi concluso (con conseguente consumazione del potere
sanzionatorio).
Ed infatti, il T.A.R. avrebbe omesso di considerare che il primo
procedimento sanzionatorio non si sarebbe mai concluso, atteso che il relativo
provvedimento finale (sottoscritto dal Questore in data 11 febbraio 2004) era
stato oggetto di un successivo atto di ritiro prima ancora che esso fosse
portato a legale conoscenza dell'interessato.
Secondo l'Avvocatura erariale, l'Amministrazione avrebbe - al contrario -
posto in essere nel caso di specie un atto di mero ritiro, per altro operante
su un atto avente ancora carattere meramente interno, in quanto non formalmente
notificato e, quindi, non integrato nella relativa efficacia.
La prospettazione in questione rinverrebbe nella disciplina normativa
degli anni più recenti una puntuale conferma ad opera dell'art. 21-bis
della l. 241 del 1990, secondo cui il provvedimento limitativo della sfera
giuridica dei privati acquista efficacia nei confronti di ciascun destinatario
soltanto con la comunicazione effettuata nei suoi confronti.
Con il terzo motivo, infine, l'Avvocatura erariale osserva che, anche
nell'ipotesi in cui dovesse ritenersi che il promo procedimento disciplinare fosse
realmente concluso con l'adozione del provvedimento espresso in data 11
febbraio 2004, nondimeno l'operato dell'Amministrazione risulterebbe legittimo
in quanto concretante un legittimo esercizio del potere di autotutela,
certamente esercitabile anche nella materia sanzionatoria.
Al riguardo, il Ministero appellante osserva che le modalità concrete di
esercizio del richiamato potere ne paleserebbero la piena legittimità, in
considerazione del fatto:
- che l'Amministrazione procedente aveva effettuato un'adeguata
valutazione dell'interesse pubblico attuale e concreto all'adozione dell'atto
di ritiro, anche in considerazione della gravità delle infrazioni contestate al
dipendente;
- che nessun affidamento poteva dirsi nel caso di specie insorto nella
sfera giuridica del sig. I..
3.1. I due motivi in questione, che possono essere esaminati
congiuntamente, sono infondati.
Al riguardo il Collegio osserva che, anche a prescindere dal se possa
affermarsi che nel caso concreto il primo procedimento sanzionatorio si fosse
effettivamente concluso al momento in cui la Questura di Nuoro aveva proceduto alla nuova contestazione di addebiti, ed anche ad ammettere
- con l'Avvocatura erariale - che nel caso di specie l'Amministrazione avesse
proceduto ad adottare un atto di mero ritiro relativa ad un atto dalla valenza
meramente interna, nondimeno la serie procedimentale conclusasi con l'adozione
della sanzione destitutoria risulterebbe illegittima in quanto affetta da
profili di carenza motivazionale e contraddittorietà.
Sotto tale aspetto, la pronuncia oggetto di gravame merita di essere
puntualmente confermata per la parte in cui ha affermato che, anche ad
ammettere in ipotesi la sussistenza in capo all'Amministrazione di un potere di
adottare nuove determinazioni in ordine alle condotte poste in essere dal sig.
I., le concrete vicende di causa palesano che non sussistessero nella specie i
presupposti per un tale esercizio di jus poenitendi (ovvero, che tali
presupposti non siano stati esplicitati dall'Amministrazione nel corso del
procedimento, come pure sarebbe stato necessario).
Ed infatti, premesso che appare innegabile che i fatti contestati al sig.
I. nel novembre del 2003 e nel luglio del 2004 fossero sostanzialmente i
medesimi, in tanto l'Amministrazione avrebbe potuto procedere ad una nuova e
diversa valutazione della specifica gravità di tali fatti, in quanto avesse di
tanto fornito adeguata contezza in sede motivazionale nel corso del
procedimento, anche al fine di consentire all'incolpato di predisporre in modo
adeguato le proprie difese.
Ed invero, dall'esame degli atti di causa emerge che:
- nell'adottare il decreto di annullamento della prima sanzione, il
Questore di Nuoro si sia limitato a richiamare il fatto che il primo
provvedimento non fosse ancora notificato, nonché il dato relativo a
"particolari circostanze emerse", senza aggiungere alcun elemento dal
quale fosse dato comprendere l'effettiva consistenza di tali circostanze, né la
specifica gravità ai fini dell'adozione di un atto sostanzialmente reiterativo
di un procedimento già giunto alle sue fasi conclusive;
- nell'ambito del verbale del Consiglio Provinciale di Disciplina in data
23 febbraio 2005, è dato leggere che "esigenze di legittimità hanno
consigliato l'adozione di un provvedimento di annullamento in autotutela con
conseguente rinnovazione degli atti", senza in alcun modo esplicitare
l'obiettiva consistenza delle asserite esigenze di legittimità, né le
sopravvenienze che avevano indotto l'Amministrazione a ritornare sul proprio
operato, valutando in modo sensibilmente più grave le medesime condotte in
relazione alle quali si era già svolto sino alle sue fasi conclusive un primo
procedimento disciplinare;
- in definitiva, l'esigenza di conformare l'attività amministrativa al
generale canone del rite, recteque agere comportava che anche l'adozione
di un atto di mero ritiro risultasse legittima solo a condizione che
l'Amministrazione esplicitasse in modo adeguato le ragioni per cui riteneva (a
circa otto mesi dalla prima contestazione di addebiti) di dover rivedere tanto
a fondo il proprio pregresso operato, da sanzionare con la destituzione i
medesimi comportamenti che appena alcuni mesi prima aveva ritenuto meritevoli
di una mera sanzione pecuniaria;
- il solo fatto che il primo procedimento sanzionatorio non fosse
terminato con l'adozione di un provvedimento espresso e che l'Amministrazione
non avesse consumato il relativo potere non obliterava comunque il dato storico
per cui essa avesse già mosso una formale contestazioni in relazione ai fatti richiamati
in premessa e che vi avesse abbinato una possibile conseguenza sanzionatoria,
avviando a tal fine una fase procedimentale in contraddittorio con
l'interessato. Del pari, tale circostanza non poteva escludere che, una volta
che l'Amministrazione avesse comunque ritenuto di rideterminarsi sulla
questione, gravasse in capo alla stessa l'obbligo di puntualmente motivare in
ordine alle ragioni concrete sottese all'esercizio del proprio jus
poenitendi, anche alla luce delle ineludibili esigenze di garanzia che
devono necessariamente essere sottese allo svolgimento di qualunque
procedimento disciplinare.
4. In base a quanto esposto, il ricorso in epigrafe deve essere respinto.
Il Collegio ritiene che sussistano giusti motivi onde disporre
l'integrale compensazione delle spese di lite fra le parti.
P.
Q. M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Sesta,
definitivamente pronunciando sul ricorso in epigrafe, lo respinge.
Spese del grado del giudizio compensate.
Ordina che la presente decisione sia eseguita dall'autorità
amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 11 dicembre 2009
con l'intervento dei Signori:
- Giuseppe
Barbagallo - Presidente
- Roberto
Garofoli - Consigliere
- Manfredo
Atzeni - Consigliere
- Claudio
Contessa - Consigliere, Estensore
- Gabriella De
Michele - Consigliere
IL PRESIDENTE
Giuseppe
Barbagallo
L'ESTENSORE
Claudio Contessa
Depositata in
Segreteria il 4 febbraio 2010
(Art. 55, L. 27/4/1982, n. 186)
