N. 670/2010 Reg. Dec.
N. 5904 Reg. Ric.
ANNO
1998
REPUBBLICA
ITALIANA
IN
NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta) ha
pronunciato la presente
DECISIONE
sul ricorso in appello iscritto al numero di registro generale 5904 del
1998, proposto da:
S.P.A. A., in persona del legale rappresentante in carica, rappresentata
e difesa dall'avv. Vittorio Chierroni, con il quale è elettivamente domiciliata
presso G. G. in Roma, Corso ...omissis...;
contro
COMUNE DI PODENZANA, in persona del sindaco in carica, non costituito in
giudizio;
per
la riforma
della sentenza del TAR TOSCANA - FIRENZE:Sezione II n. 00818/1997, resa
tra le parti, concernente INTERVENTI PER ABBATTIMENTO DEI RUMORI SU TRATTO
AUTOSTRADA.
Visto il ricorso in appello con i relativi allegati;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 17 novembre 2009 il consigliere
Carlo Saltelli e uditi per l'appellante l'avvocato Chierroni;
Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue:
FATTO
Il Sindaco del Comune di Podenzana, con provvedimento prot. 2312 del 4
luglio 1995 ordinava, ai sensi della legge 23 dicembre 1978, n. 833, e
dell'articolo 36 della legge 8 giugno 1990, n. 142, alla società A. S.p.A.,
concessionaria dell'A.N.A.S. per la costruzione, manutenzione e gestione
dell'autostrada ...omissis..., di installare barriere fonoassorbenti nei
tratti dell'Autostrada ...omissis... interessanti il territorio
comunale, indicati in rosso nella planimetria allegata al provvedimento, e di
asfaltarli, utilizzando composti atti a ridurre il livello di rumorosità
causato dal traffico veicolare: ciò in quanto, a seguito degli esposti di
alcuni cittadini (abitanti nelle località ...omissis...) e dei
conseguenti rilievi effettuati dall'Unità Sanitaria Locale n. 1^ Lunigiana, era
emersa la violazione dei limiti di rumorosità (di 55 d.b.a. diurno e 45 d.b.a.
notturno) stabiliti dalla zonizzazione effettuata dal comune ai sensi del
D.P.C.M. 1^ marzo 1991 e dalle linee guida della Regione Toscana (di cui alla
decisione n. 488 del 25 gennaio 1993), con conseguente pregiudizio della salute
per l'elevato inquinamento acustico.
Il Tribunale amministrativo regionale per la Toscana, sez. II, con la sentenza n. 818 del 17 dicembre 1997, respingeva il ricorso proposto
dalla società A. S.p.A., ritenendo l'impugnata ordinanza sindacale immune dai
vizi denunziati, incentrati sulla violazione di legge con riferimento agli
artt. 32 della legge 23 dicembre 1978, n. 833, 38 della legge 8 giugno 1990, n.
142, e 23 della Costituzione; sull'eccesso di potere per difetto di motivazione
sui presupposti del provvedimento e per la erroneità del presupposto per
inapplicabilità al caso degli standards fissati alla stregua del D.P.C.M.
1.3.1991, oltre che per difetto di istruttoria, con conseguente illogicità e
difetto di funzionalità.
Con atto di appello notificato il 16 giugno 1998, la società A. S.p.A.
chiedeva la riforma della predetta sentenza, lamentandone la erroneità alla
stregua di tre motivi di gravame, con i quali venivano sostanzialmente
riproposte le censure sollevate in primo grado, secondo l'appellante, malamente
apprezzate ed inopinatamente respinte, con motivazione carente,
contraddittoria, illogica e non condivisibile.
Il Comune di Podenzana, al quale il gravame veniva ritualmente e
tempestivamente notificato, non si costituiva in giudizio.
Con ordinanza n. 1431 del 28 luglio 1998 veniva accolta l'istanza
cautelare di sospensione dell'efficacia della sentenza impugnata, ai fini del
riesame del provvedimento impugnato alla luce delle nuove disposizioni dettate
dalla legge 26 ottobre 1995, n. 447.
Il ricorso veniva discusso all'udienza del 17 novembre 2009, ed il
collegio se ne riservava la decisione.
DIRITTO
I. I motivi di appello, che per la loro intima connessione possono essere
esaminati congiuntamente, sono infondati e devono essere respinti.
I.1. Occorre premettere che, secondo un consolidato indirizzo
giurisprudenziale, la potestà del sindaco di adottare, quale ufficiale di Governo,
provvedimenti contingibili ed urgenti è strettamente finalizzata a prevenire ed
eliminare gravi pericoli che minacciano l'incolumità dei cittadini: il potere
di urgenza può essere esercitato infatti solo per affrontare situazioni di
carattere eccezionale ed impreviste, costituenti concreta minaccia per la
pubblica incolumità, per le quali sia impossibile utilizzare i normali mezzi
apprestati dall'ordinamento giuridico (Cons. Stato, IV, 24 marzo 2006, n. 1537)
e unicamente in presenza di un preventivo e puntuale accertamento della
situazione, che deve fondarsi su prove concrete e non su mere presunzioni
(Cons. Stato, sez. VI, 05 settembre 2005, n. 4525).
Sebbene gli anzidetti presupposti non ricorrano allorquando il sindaco
possa fronteggiare o prevenire la situazione attraverso l'uso dei normali
strumenti apprestati dall'ordinamento (V, 11 dicembre 2007, n. 6366), è stato
tuttavia precisato che ai fini della legittimità dell'ordinanza contingibile è
necessario e sufficiente la sussistenza e l'attualità del pericolo, cioè il
rischio concreto di un danno grave ed imminente per la salute, a nulla
rilevando che la situazione di pericolo fosse nota da tempo (C.d.S., sez. IV,
25 settembre 2006, n. 5639; sez. V, 28 marzo 2008, n. 1322), aggiungendosi poi
che con i provvedimenti in esame non solo può porsi rimedio ai danni già
verificatisi, ma si possono anche prevenire possibili danni futuri (C.d.S.,
sez. V, 7 aprile 2003, n. 1831).
Quanto al profilo della contingibilità, la giurisprudenza ha osservato
che l'intervento disposto con l'ordinanza sindacale non deve avere
necessariamente il carattere della provvisorietà, giacché il suo connotato
peculiare è l'adeguatezza della misura a far fronte alla situazione determinata
dall'evento straordinario, il che non rende possibile la fissazione astratta di
un rigido parametro di valutazione, imponendo invece la valutazione in concreto
della soluzione adottata in ragione della natura del rischio da fronteggiare
(C.d.S., sez. V, 9 febbraio 2001, n. 580; sez. IV, 22 giugno 2004, n. 4402; 16
ottobre 2003, n. 6168).
I.2. Ciò premesso, la Sezione è dell'avviso che, diversamente da quanto
sostenuto dalla società appellante, correttamente il sindaco del Comune di
Podenzana abbia emanato l'ordinanza n. 7 del 4 luglio 1995, sussistendone i
presupposti dell'urgenza di provvedere e della contingibilità, a tutela della
salute pubblica, con specifico riguardo all'inquinamento acustico derivante
dall'esercizio dell'autostrada.
I.2.1. Innanzitutto non è revocabile in dubbio che, indipendentemente
dall'occasione che ha sollecitato i poteri di istruttoria e di verifica della
situazione di nocumento alla salute pubblica (occasione che, come si ricava
dalla motivazione del provvedimento impugnata, è stata determinata dagli
esposti di alcuni cittadini), l'esistenza di una effettiva situazione di
inquinamento acustico è stata accertata attraverso vari rilievi fonometrici
effettuati dal Servizio Igiene e Prevenzione dell'Unità Sanitaria Locale n. 1
della Lunigiana, da cui è emersa la violazione dei limiti di 55 d.b.a. diurno e
di 45 d.b.a. notturno, stabilito dalla zonizzazione effettuata
dall'amministrazione comunale ai sensi del D.P.C.M. 1^ marzo 1991 e dalle linee
giuda regionali (di cui alla decisione n. 488 del 25 gennaio 1993).
I risultati di tali rilievi, della cui correttezza non è dato
ragionevolmente dubitare, provenendo da una competente struttura pubblica, non
sono stati, peraltro, neppure contestati dalla società appellante, la quale,
invero, ha opposto l'inapplicabilità al caso di specie della normativa di cui
al richiamato D.P.C.M. 1^ marzo 1991, adducendo che i limiti ivi indicati
riguardavano le "sorgenti sonore fisse", tra cui non potevano
collocarsi le autostrade, che di per sé non erano fonti di rumore (quest'ultimo
provenendo in realtà dagli automezzi che transitavano sull'autostrada), tant'è
che solo con legge 26 ottobre 1995, n. 447 (cioè successivamente all'adozione
del provvedimento contestato), era stata puntualmente disciplinata la delicata
tematica della tutela dal rumore proveniente anche dalle infrastrutture
autostradali (escludendo, tra l'altro, espressamente per esse l'applicabilità
del citato D.P.C.M. 1^ marzo 1991).
La suggestiva argomentazione non è tuttavia meritevole di favorevole
considerazione.
La circostanza che solo con la legge 26 ottobre 1995, n. 447 (Legge
quadro sull'inquinamento acustico) il legislatore abbia puntualmente
disciplinato anche il fenomeno dell'inquinamento acustico derivante
dall'esercizio di una infrastruttura autostradale, collocando espressamente tra
le sorgenti sonore fisse proprio le infrastrutture stradali, non costituisce
alcun ragionevole prova del fatto che precedentemente non potesse essere
ammessa la tutela della salute dall'inquinamento acustico derivante
dall'esercizio di una infrastruttura stradale: una simile conclusione sarebbe
invero irragionevole ed inammissibile, perché in stridente ed insanabile
contrasto con la previsione costituzionale della tutela della salute.
In realtà deve ragionevolmente sostenersi che con la nuova normativa il
legislatore, prendendo atto del rilievo assunto dal fenomeno dell'inquinamento
acustico e della necessità di apprestare le più opportune misure di tutela,
anche di natura preventiva, abbia inteso colmare le lacune della precedente
normativa, inserendo espressamente nell'ambito delle "sorgenti sonore
fisse" anche le infrastrutture stradali, così, per un verso, eliminando
ogni problema interpretativo per il futuro, ma contemporaneamente dando
sostanzialmente atto della correttezza della interpretazione estensiva della
stessa espressione, contenuta nell'articolo 6 del D.P.C.M. 1^ marzo 1991, come
comprensiva anche delle infrastrutture autostradali: ciò del resto
conformemente alle stesse finalità del ricordato D.P.C.M. che
significativamente aveva ad oggetto "Limiti massimi di esposizione al
rumore negli ambienti abitativi e negli ambienti esterni".
Né alcun rilievo ai fini della legittimità del provvedimento impugnato
assume la sentenza della Corte Costituzionale n. 517 del 30 dicembre 1991.
Occupandosi proprio della legittimità del D.P.C.M. 1^ marzo 1991, la Corte ha dichiarato, per un verso, spettare allo Stato di adottare, con apposito decreto del
Presidente del Consiglio dei Ministri, proprio le disposizioni contenute negli
articoli 1, quarto comma, 2, 3, primo comma, prima proposizione, e, per altro
verso, non spettare allo Stato di adottare, con decreto del Presidente del
Consiglio dei Ministri, in mancanza di apposita copertura legislativa, le
disposizioni contenute nell'art. 3, primo comma, seconda e terza proposizione,
nonché dagli artt. 4 e 5, annullandole.
Sennonchè tale annullamento non ha travolto né l'articolo 2 (secondo cui,
per quanto qui interessa - comma 1 -"ai fini della determinazione dei
limiti massimi dei livelli sonori equivalenti, i comuni adottano la
classificazione in zone riportata nella tabella 1. I limiti massimi dei livelli
sonori equivalenti, fissati in relazione alla diversa destinazione d'uso nel
territorio, sono indicati nella tabella 2"), né l'articolo 6 che fissa i limiti
di accettabilità per le sorgenti sonore, nell'attesa della suddivisione del
territorio comunale nelle zone di cui alla tabella 1, potendo pertanto
escludersi qualsiasi vizio di legittimità del provvedimento impugnato derivante
dall'avvenuta zonizzazione del Comune, laddove l'eventuale illegittimità delle
linee guida regionali non è di per sé idonea e sufficiente a travolgere
l'intero provvedimento: ciò in omaggio al principio della nullità parziale (vitiatur,
sed non vitiat) e della conservazione degli atti giuridici, anche senza
tale presupposto il provvedimento essendo del tutto idoneo e capace di
conseguire gli effetti suoi propri.
L'accertata esistenza della situazione di pericolo per la salute pubblica
a causa dell'inquinamento acustico derivante dall'esercizio dell'autostrada
integrava sicuramente il presupposto dell'urgenza di provvedere.
I.2.2. Con riguardo al presupposto della contigibilità, la Sezione deve rilevare che la società appellante non ha contestato né che il Sindaco poteva
adottare rimedi diversi da quelli concretamente indicati nell'ordinanza
impugnata (installazione di barriere fonoassorbenti e asfaltatura dei tratti
autostradali interessanti il comune di Podenzana), né che gli stessi fossero
inadatti allo scopo perseguiti, limitandosi ad eccepire, per un verso, di non
poter eseguire gli interventi in ragione della sua qualità di concessionaria
dell'A.N.A.S., a suo dire unico soggetto legittimato ad autorizzare
l'esecuzione dei predetti interventi, e, per altro verso, che l'inquinamento acustico
non proveniva neppure direttamente o esclusivamente dall'esercizio
dell'infrastrutturale autostradale.
Anche tali argomentazioni non sono idonee a fondare un giudizio di
illegittimità del provvedimento impugnato.
E' sufficiente al riguardo rilevare innanzitutto che le problematiche
attinenti ai rapporti concessori tra la società appellante, quale
concessionaria dell'autostrada ...omissis..., e l'A.N.A.S. circa i
tempi, le modalità e, soprattutto, la eventuale ripartizione dell'onere
finanziario, per l'esecuzione delle opere idonee ad eliminare, prevenire o
quanto meno a limitare i danni alla salute pubblica derivanti dall'inquinamento
acustico per l'esercizio dell'autostrada sono assolutamente irrilevanti, non
potendo ammettersi che la tutela della salute pubblica possa essere in qualche
modo limitata da questioni di carattere economico - finanziario; tanto più che,
come si è avuto modo di rilevare che non è stata provata l'erroneità degli
accertamenti compiuti dall'U.S.L. n. 1 Lunigiana e non è stata neppure dedotta
la eventuale inidoneità delle misure individuate nell'ordinanza sindacale.
Comunque è propria della natura contigibile ed urgente della ordinanza che
siano destinatari di essa non solo e non tanto i titolari dei diritti sulle
cose oggetto dell'ordinanza, quanto coloro che si trovino nelle miglio cose per
intervenire ai fine di porre rimedio al pericolo evidenziato. Nel caso di
specie, quindi, legittimamente la ordinanza è stata diretta al gestore
dell'autostrada e non al titolare, salvo il diritto di rivalsa per il costo
degli interventi operati.
La circostanza poi che la fonte dell'accertato inquinamento acustico non
sarebbe ricollegabile soltanto all'esercizio della infrastruttura autostradale,
ma anche alla vicina strada comunale, così come ha affermato il consulente di
parte appellante in un'apposita relazione, non inficia il provvedimento
impugnato, sia perché non esclude che le fonti di rumore provengano anche
dell'infrastruttura stradale, sia perché è più che ragionevole ritenere che, secondo
l'id quod plerumque accidit, la maggior parte della rumorosità provenga
proprio dall'infrastruttura autostradale, così che la sua diminuzione è idonea
ad evitare il superamento dei limiti di tollerabilità.
E' appena il caso di rilevare che sono del tutto inaccettabili le
osservazioni contenute nella ricordata relazione di parte circa i rischi che
deriverebbero dall'installazione delle barriere antirumore per la loro
possibile caduta, essendo del tutto evidente che tale rischio attiene non alla
misura ritenuta dal sindaco idonea ad eliminare l'inquinamento acustico, quanto
piuttosto alla sua materiale sistemazione che deve avvenire nel rispetto delle
norme tecniche e delle ordinarie misure di sicurezza, per evitare danni o
pericolo di danni a persone o cose.
II. Alla stregua di tali osservazioni l'appello deve essere respinto.
Non vi è luogo a provvedere sulle spese del presente grado di giudizio,
stante la mancata costituzione della parte appellata.
P.
Q. M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, sezione Quinta,
definitivamente pronunciando sull'appello proposto dalla società A. S.p.A.
avverso la sentenza del tribunale amministrativo regionale per la Toscana, sez. II, n. 818 del 17 dicembre 1997, lo respinge.
Nulla per le spese.
Ordina che la presente decisione sia eseguita dall'autorità
amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 17 novembre 2009
con l'intervento dei Signori:
- Stenio Riccio
- Presidente
- Gianpiero
Paolo Cirillo - Consigliere
- Filoreto
D'Agostino - Consigliere
- Aniello
Cerreto - Consigliere
- Carlo Saltelli
- Consigliere, Estensore
IL PRESIDENTE
Stenio Riccio
L'ESTENSORE
Carlo Saltelli
Depositata in
Segreteria il 10 febbraio 2010
(Art. 55, L. 27/4/1982, n. 186)
