SENTENZA N. 9
ANNO 2010
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta
dai signori: Presidente: Francesco AMIRANTE; Giudici : Ugo DE SIERVO, Paolo
MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Alfonso QUARANTA, Franco GALLO, Luigi MAZZELLA,
Gaetano SILVESTRI, Sabino CASSESE, Maria Rita SAULLE, Giuseppe TESAURO, Paolo
Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Alessandro CRISCUOLO, Paolo GROSSI,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale dell’art. 24, comma
2, della legge della Regione Piemonte 28 luglio 2008, n. 23 (Disciplina
dell’organizzazione degli uffici regionali e disposizioni concernenti la
dirigenza ed il personale) promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri
con ricorso notificato il 26-30 settembre 2008, depositato in cancelleria il 6
ottobre 2008 ed iscritto al n. 61 del registro ricorsi 2008.
Visto l’atto di costituzione della Regione Piemonte;
udito nell’udienza pubblica del 15 dicembre 2009 il Giudice
relatore Luigi Mazzella;
uditi l’avvocato dello Stato Massimo Salvatorelli per il
Presidente del Consiglio dei ministri e l’avvocato Mario Eugenio Comba per la Regione Piemonte.
Ritenuto in fatto
1. – Il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, ha proposto, in
riferimento agli artt. 3 e 97 della Costituzione, questione di legittimità
costituzionale dell’art. 24, comma 2, della legge della Regione Piemonte 28
luglio 2008, n. 23 (Disciplina dell’organizzazione degli uffici regionali e
disposizioni concernenti la dirigenza ed il personale).
Il ricorrente premette che tale legge contiene, al capo I,
una serie di disposizioni generali di natura «programmatica», tra i quali
spicca l’art. 1 che pone, quale riferimento fondamentale per l’esercizio del
potere organizzativo, il richiamo alla Costituzione ed alle leggi statali in
materia di lavoro dei dipendenti pubblici.
Al riguardo vengono pertanto in evidenza, in primo luogo, i
princìpi costituzionali di buon andamento e imparzialità dell’amministrazione e
di accesso alla stessa mediante concorso enunciati dall’art. 97, commi primo e
terzo, Cost., e quello di ragionevolezza, naturale evoluzione del principio di
uguaglianza di cui all’art. 3 Cost., che postula l’adeguatezza della norma al
fine pubblico perseguito.
In secondo luogo, secondo la difesa erariale, rilevano i
princìpi generali in materia di lavoro dei dipendenti pubblici ricavabili
dall’art. 19, comma 6, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 (Norme
generali sull’ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni
pubbliche). Detta disposizione, nel regolamentare gli incarichi di funzioni
dirigenziali, prevede che gli incarichi dirigenziali possono essere conferiti,
da ciascuna amministrazione, entro il limite del 10 per cento della dotazione
organica dei dirigenti appartenenti alla prima fascia dei ruoli di cui al
successivo art. 23 e dell’8 per cento della dotazione organica di quelli
appartenenti alla seconda fascia, a tempo determinato a soggetti esterni alla
medesima pubblica amministrazione
Orbene, ad avviso del Presidente del Consiglio dei
ministri, l’art. 24, comma 2, della legge reg. Piemonte n. 23 del 2008, secondo
cui gli incarichi dirigenziali possono essere conferiti a soggetti estranei
all’amministrazione regionale nel limite del 30 per cento, consente
l’assunzione di personale dirigenziale dall’esterno in misura tripla rispetto
alla previsione statale e vìola i menzionati parametri costituzionali.
Infatti, contrasterebbe con il principio di buon andamento
dell’amministrazione di cui al primo comma dell’art. 97 Cost. (anche nella
forma specifica contemplata dal successivo terzo comma dello stesso art. 97)
consentire l’assunzione di un numero così consistente di soggetti estranei
all’amministrazione, senza concorso e con contratti a tempo determinato. Una
tale previsione ometterebbe ingiustificatamente di valorizzare il personale
dipendente; inoltre la consistente quota di dirigenti esterni (almeno
inizialmente non a conoscenza delle dinamiche dell’amministrazione) e la
temporaneità dell’incarico costituirebbero – in ragione della posizione apicale
dei soggetti contemplati – fattori suscettibili di rendere l’azione
amministrativa slegata e frammentaria, incidendo in misura rilevante
sull’organizzazione dell’ente pubblico. Ciò sarebbe del tutto ingiustificato e
irragionevole, nonché contrastante con il principio informatore dell’intera
disciplina (affermato nell’art. l della legge reg. Piemonte n. 23 del 2008)
rappresentato dalla volontà di uniformarsi ai princìpi fondamentali della
normativa statale in materia.
L’Avvocatura generale dello Stato ricorda come questa Corte
ritenga possibile valutare caso per caso la conformità di eventuali deroghe ai
principi costituzionali ora richiamati. Tuttavia la genericità della previsione
dell’art. 24, comma 2, della legge reg. Piemonte n. 23 del 2008 e l’assenza di
qualsiasi elemento esplicativo della necessità di un’eccezione alle
disposizioni costituzionali ed alla normativa statale fondamentale renderebbero
la disposizione impugnata irragionevole e, pertanto, illegittima anche sotto il
profilo dell’art. 3 della Costituzione.
2. – La Regione Piemonte si è costituita nel giudizio ed ha
chiesto che il ricorso sia dichiarato inammissibile, improcedibile e comunque
infondato nel merito.
3. – In prossimità dell’udienza di discussione le parti
hanno depositato memorie.
3.1. – Il Presidente del Consiglio dei ministri, insistendo
per la declaratoria di incostituzionalità della norma censurata, sottolinea che
essa prevede in maniera generale ed immotivata che gli incarichi dirigenziali
possano essere conferiti, nel limite del 30 per cento, a soggetti esterni
all’amministrazione regionale e pertanto si pone in contrasto con il principio
secondo cui agli impieghi pubblici si accede mediante concorso, principio che
può essere derogato solamente in casi limitati e motivati da peculiari
situazioni che debbono essere specificamente indicate.
3.2. – La Regione Piemonte, nella propria memoria, chiede che il ricorso sia dichiarato tardivo e, nel merito, che la questione sia
dichiarata infondata.
Con riferimento all’eccepita tardività, la Regione deduce che la norma censurata era già contenuta nell’art. 26 della legge della
Regione Piemonte 8 agosto 1997, n. 51 (Norme sull’organizzazione degli uffici e
sull’ordinamento del personale regionale). Pertanto, in virtù della
giurisprudenza di questa Corte secondo cui oggetto del giudizio di
costituzionalità è la norma e non la disposizione, il Presidente del Consiglio
dei ministri, non avendo a suo tempo impugnato il predetto art. 26, non può
pretendere di essere rimesso in termini per il fatto che la norma contenuta in
quella disposizione è stata riprodotta nella legge reg. Piemonte n. 23 del
2008.
Nel merito, la Regione Piemonte afferma che l’art. 19 del d.lgs. n. 165 del 2001 (che al comma 6 prevede il limite del 10 per cento per gli
incarichi dirigenziali di livello generale attribuibili a soggetti esterni
all’amministrazione) non è applicabile alle Regioni, poiché si verte nella materia
dell’organizzazione degli uffici regionali, riservata alla competenza
legislativa residuale delle Regioni ai sensi del quarto comma dell’art. 117
Cost.
La resistente ricorda che lo stesso art. 13 del d.lgs. n.
165 del 2001 prevede che le disposizioni del Capo II del Titolo II dello stesso
decreto legislativo (tra le quali è compreso l’art. 19) si applicano solamente
alle amministrazioni statali, mentre il successivo art. 27 stabilisce che le
Regioni a statuto ordinario, nell’esercizio della propria potestà statutaria,
legislativa e regolamentare, adeguano i propri ordinamenti ai principi dettati
dal d.lgs. n. 165 del 2001, tenendo conto delle relative peculiarità.
La Regione aggiunge che il comma
6-ter introdotto nell’art. 19 del d.lgs. n. 165 del 2001, successivamente alla
notificazione del presente ricorso, dall’art. 40 del decreto legislativo 27
ottobre 2009, n. 150 (Attuazione della legge 4 marzo 2009, n. 15, in materia di ottimizzazione della produttività del lavoro pubblico e di efficienza e trasparenza
delle pubbliche amministrazioni), e secondo il quale i commi 6 e 6-bis dello
stesso art. 19 si applicano alle amministrazioni di cui all’art. 1, comma 2,
del d.lgs. n. 165 del 2001 (tra le quali sono comprese le Regioni), è
illegittimo per contrasto con l’art. 117, quarto comma, Cost., e chiede che la Corte voglia sollevare innanzi a se stessa la relativa questione di illegittimità
costituzionale.
Ad avviso della resistente il ricorso del Presidente del
Consiglio dei ministri è infondato, anche perché denuncia la violazione di
norme diverse dall’art. 117 della Costituzione.
La Regione Piemonte deduce altresì
l’inapplicabilità dell’art. 97 Cost., terzo comma, Cost. all’affidamento degli
incarichi dirigenziali, vicenda distinta da quella dell’accesso alla qualifica
dirigenziale.
Inoltre l’affidamento dell’incarico di direttore regionale
non può avere durata superiore a cinque anni, è rinnovabile e può essere
revocato anticipatamente rispetto alla scadenza, onde esso non realizza
l’immissione a tempo indeterminato nei ruoli della pubblica amministrazione e,
pertanto, non è soggetto all’obbligo del concorso pubblico.
La resistente aggiunge che, comunque, il conferimento, sia
ad interni, sia ad esterni, dell’incarico di direttore regionale è soggetto ad
un procedimento ad evidenza pubblica (disciplinato dalla delibera dell’Ufficio
di Presidenza del Consiglio regionale del 22 dicembre 2008, n. 185) che
garantisce ampiamente i principi di trasparenza, imparzialità e parità di
trattamento e, dunque, rispetta l’art. 97, terzo comma, della Costituzione.
Infine, la Regione Piemonte sostiene che la questione sollevata in riferimento agli artt. 3 e 97, primo comma, Cost., è infondata per
mancanza di motivazione, poiché le argomentazioni contenute nel ricorso riguardano
esclusivamente il terzo comma dell’art. 97 della Costituzione.
Considerato in diritto
1. – Il Presidente del Consiglio dei ministri ha proposto,
in riferimento agli artt. 3 e 97 della Costituzione, questione di legittimità
costituzionale dell’art. 24, comma 2, della legge della Regione Piemonte 28
luglio 2008, n. 23 (Disciplina dell’organizzazione degli uffici regionali e
disposizioni concernenti la dirigenza ed il personale), secondo cui «Gli
incarichi di direttore regionale possono essere conferiti, entro il limite del
30 per cento dei rispettivi posti, non computando gli eventuali incarichi
esterni di cui al comma 1, a persone esterne all’amministrazione regionale».
In particolare, contrasterebbe con il principio di buon
andamento dell’amministrazione di cui all’art. 97 Cost. (anche nella forma
specifica contemplata dal terzo comma dello stesso art. 97, secondo cui ai
pubblici uffici si accede mediante concorso pubblico) consentire l’assunzione
di un numero così elevato di soggetti estranei all’amministrazione, senza
concorso e con contratti a tempo determinato.
Inoltre, ad avviso del ricorrente, la genericità della
previsione dell’art. 24, comma 2, della legge reg. Piemonte n. 23 del 2008 e
l’assenza di qualsiasi elemento esplicativo della necessità di un’eccezione
alle disposizioni costituzionali in tema di accesso mediante concorso agli
impieghi nelle pubbliche amministrazioni ed alla normativa statale fondamentale
renderebbero la disposizione impugnata irragionevole e, pertanto, illegittima
anche sotto il profilo dell’art. 3 della Costituzione.
2. – La Regione Piemonte ha eccepito preliminarmente la
tardività del ricorso proposto dal Presidente del Consiglio dei ministri,
affermando che già l’art. 26 della legge della Regione Piemonte 8 agosto 1997,
n. 51 (Norme sull’organizzazione degli uffici e sull’ordinamento del personale
regionale), conteneva una norma identica a quella contenuta nella disposizione
oggetto della presente questione. Non avendo lo Stato impugnato a suo tempo la
legge del 1997, non potrebbe ora impugnare la stessa norma per il semplice
fatto che essa è stata ripetuta nella legge del 2008.
L’eccezione non è fondata.
L’esistenza di una disciplina contenuta in un precedente
testo normativo non impedisce l’impugnazione in via principale di una
successiva legge che, novando la fonte, riproduca la medesima disciplina.
Si aggiunga che, se è vero che la disciplina più recente
coincide con quella più risalente per quel che riguarda la percentuale degli
incarichi di direttore regionale che possono essere attribuiti a soggetti
esterni, è altresì vero che essa se ne distacca per quanto concerne la durata
degli incarichi così conferiti (la precedente norma stabiliva che i contratti
stipulati con i soggetti esterni avevano durata quadriennale, quella attuale
che tali contratti «hanno durata non superiore a cinque anni»), la possibilità
di rinnovo (in precedenza era previsto che i contratti in questione potessero
essere rinnovati per una sola volta, limite scomparso nella nuova norma), i
requisiti soggettivi richiesti agli esterni. Pertanto la conferma della
percentuale del 30 per cento dei conferimenti agli esterni si colloca in un
diverso contesto normativo che caratterizza in maniera differente rispetto al
passato quei conferimenti e, quindi, di riflesso, anche il particolare profilo
della quota di incarichi attribuibili agli esterni.
3. – Prima di affrontare il merito della questione occorre
esaminare alcuni profili evidenziati dalla difesa regionale che assumono
rilevanza preliminare,
3.1. – In particolare, la Regione sostiene che le censure sollevate in riferimento agli artt. 97, primo comma, e 3
Cost., non sarebbero motivate.
L’assunto non è condivisibile, perché anche tali censure
sono sorrette da motivazione sufficiente.
Infatti nel ricorso è affermato che il principio di buon
andamento dell’amministrazione sarebbe violato perché la norma impugnata omette
ingiustificatamente di valorizzare il personale dipendente; inoltre la
rilevante quota di dirigenti esterni e la temporaneità dell’incarico
costituirebbero fattori suscettibili di rendere l’azione amministrativa slegata
e frammentaria. Quanto alla violazione dell’art. 3 Cost., il ricorrente afferma
che la norma impugnata sarebbe irragionevole attesa la genericità della previsione
della norma impugnata e l’assenza di qualsiasi elemento esplicativo della
necessità di un’eccezione alle disposizioni costituzionali (art. 97 Cost.) ed
alla normativa statale fondamentale rappresentata dall’art. 19, comma 6, del
decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 (Norme generali sull’ordinamento del
lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche).
3.2. – Ad avviso della Regione, poi, il Presidente del
Consiglio dei ministri non potrebbe eccepire la violazione di parametri
costituzionali diversi da quelli concernenti il riparto delle competenze
legislative tra Stato e Regioni.
In proposito, però, questa Corte ha ripetutamente affermato
che, anche dopo la riforma del titolo V della parte seconda della Costituzione,
lo Stato può proporre impugnazioni in via principale contro le leggi regionali
deducendo la violazione di un qualsiasi parametro costituzionale, e non solo di
quelli concernenti il riparto delle reciproche competenze legislative (tra le
altre, sentenza n. 274 del 2003).
3.3. – La Regione Piemonte deduce altresì l’illegittimità costituzionale del comma 6-ter dell’art. 19 del d.lgs. n. 165 del 2001,
introdotto dall’art. 40, comma 1, lettera f), dell’art. 40 del decreto
legislativo 27 ottobre 2009, n. 150 (Attuazione della legge 4 marzo 2009, n. 15, in materia di ottimizzazione della produttività del lavoro pubblico e di efficienza e trasparenza
delle pubbliche amministrazioni), a norma del quale, tra l’altro, il comma 6
dello stesso art. 19 (che fissa il limite percentuale degli incarichi di
funzione dirigenziale che le amministrazioni statali possono conferire ad
esterni), si applica «alle amministrazioni di cui all’articolo 1, comma 2» del
d.lgs. n. 165 del 2001, tra le quali rientrano anche le Regioni.
La Regione sostiene che la norma
interviene illegittimamente in una materia riservata alla potestà legislativa
residuale delle Regioni e chiede che la Corte voglia sollevare davanti a se stessa la relativa questione di legittimità costituzionale.
L’istanza non è accoglibile, poiché della censurata
disposizione statale non si deve fare applicazione nel presente giudizio di
legittimità costituzionale, onde non sussiste il presupposto affinché la Corte rimetta dinanzi a sé la relativa questione di costituzionalità.
4. – Nel merito la questione sollevata in riferimento
all’art. 97 Cost. è fondata.
Per giurisprudenza consolidata di questa Corte, le deroghe
legislative al principio secondo cui agli impieghi nelle pubbliche
amministrazioni si accede mediante concorso, seppure previste espressamente
dallo stesso art. 97, terzo comma, Cost., sono sottoposte al sindacato di
legittimità costituzionale. In particolare, «l’area delle eccezioni» al
concorso deve essere «delimitata in modo rigoroso» (sent. n. 215 del 2009;
sent. n. 363 del 2006). Le deroghe, cioè, sono legittime solo in presenza di
«peculiari e straordinarie esigenze di interesse pubblico» idonee a
giustificarle (sent. n. 81 del 2006). In altre parole, la deroga al principio
del concorso pubblico deve essere essa stessa funzionale alle esigenze di buon
andamento dell’amministrazione (sent. n. 293 del 2009).
L’art. 24, comma 2, della legge regionale Piemonte n. 23
del 2008 contrasta con l’art. 97, terzo comma, della Costituzione. Tale
disposizione, infatti, oltre a prevedere assunzioni a tempo determinato, con
contratto che può avere una durata massima di cinque anni e che è rinnovabile
senza alcun limite, e a non richiedere la ricorrenza di alcun presupposto
oggettivo perché un incarico di direttore regionale sia affidato ad un soggetto
esterno piuttosto che ad un dirigente appartenente ai ruoli
dell’amministrazione, contempla una deroga al principio del concorso pubblico
di notevole consistenza (30 per cento dei posti di direttore regionale).
Il fatto che tale deroga non sia circoscritta a casi nei
quali ricorrano specifiche esigenze di interesse pubblico, come richiesto dalla
giurisprudenza della Corte e come stabilito da altre analoghe disposizioni
rinvenibili sia nell’ordinamento statale (art. 19, comma 6, d.lgs. n. 165 del
2001, che richiede che la professionalità vantata dal soggetto esterno non sia
rinvenibile nei ruoli dell’amministrazione), sia in alcuni di quelli regionali
[art. 22, comma 1, della legge della regione Abruzzo 14 settembre 1999, n. 77
(Norme in materia di organizzazione e rapporti di lavoro della Regione
Abruzzo); art. 28, comma 3-bis, legge della Regione Marche 15 ottobre 2001, n.
20 (Norme in materia di organizzazione e di personale della Regione)], comporta
la dichiarazione di illegittimità dell’art. 24, comma 2, legge regionale
Piemonte n. 23 del 2008, per violazione dell’art. 97 della Costituzione.
5. – La questione di legittimità costituzionale sollevata
in riferimento all’art. 3 Cost. resta assorbita.
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara l’illegittimità costituzionale
dell’art. 24, comma 2, della legge della Regione Piemonte 28 luglio 2008, n. 23
(Disciplina dell’organizzazione degli uffici regionali e disposizioni
concernenti la dirigenza ed il personale).
Così deciso in Roma, nella sede della Corte
costituzionale, Palazzo della Consulta, l'11 gennaio 2010.
F.to:
Francesco AMIRANTE, Presidente
Luigi MAZZELLA, Redattore
Giuseppe DI PAOLA, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 15 gennaio 2010.
Il Direttore della Cancelleria
F.to:
DI PAOLA
