Sentenza n. 81/2010
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO
ITALIANO
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Ugo DE SIERVO; Giudici : Alfio FINOCCHIARO, Alfonso
QUARANTA, Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino
CASSESE, Maria Rita SAULLE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO,
Giuseppe FRIGO, Alessandro CRISCUOLO, Paolo GROSSI,
ha pronunciato la
seguente
SENTENZA
nel giudizio di
legittimità costituzionale dell’articolo 2, comma 161,
del decreto-legge 3 ottobre 2006, n. 262 (Disposizioni urgenti in
materia tributaria e finanziaria), convertito, con modificazioni,
nella legge 24 novembre 2006, n. 286, promosso dal Tribunale
ordinario di Roma, sezione terza lavoro, nel procedimento vertente
tra C. C. e il Ministero dello sviluppo economico, con ordinanza del
24 febbraio 2009, iscritta al n. 247 del registro ordinanze 2009 e
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 41, prima
serie speciale, dell’anno 2009.
Visto l’atto di
intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nella camera di
consiglio del 27 gennaio 2010 il Giudice relatore Alfonso Quaranta.
Ritenuto in fatto
1.— Con ordinanza
del 24 febbraio 2009 il Tribunale ordinario di Roma, sezione terza
lavoro, ha sollevato questione di legittimità costituzionale
dell’art. 2, comma 161, del decreto-legge 3 ottobre 2006, n.
262 (Disposizioni urgenti in materia tributaria e finanziaria),
convertito nella legge 24 novembre 2006, n. 286, per violazione degli
artt. 3 e 97 della Costituzione.
Il giudice a quo
sottolinea che il ricorrente ha stipulato con il Ministero delle
Attività produttive (divenuto poi Ministero dello sviluppo
economico), in data 3 agosto 2005, un contratto individuale di
lavoro, ai sensi dell’art. 19, comma 6, del decreto legislativo
30 marzo 2001, n. 165 (Norme generali sull’ordinamento del
lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche), avente ad
oggetto un incarico dirigenziale di seconda fascia, con decorrenza
dal 1° settembre 2005 e con scadenza 31 agosto 2008, per lo
svolgimento di funzioni di ricerca e studio, relative all’analisi
quantitativa per la verifica dell’efficienza e dell’efficacia
degli investimenti nei singoli settori agevolati dalle leggi in
vigore. Con nota del 1° dicembre 2006 l’amministrazione gli
ha comunicato la non conferma del predetto incarico, in applicazione
dell’art. 41, comma 1, del decreto-legge n. 262 del 2006.
Il Tribunale rileva come
la predetta disposizione abbia esteso agli incarichi dirigenziali
conferiti ai sensi del comma 5-bis (che disciplina gli incarichi ai
dirigenti dipendenti da altre amministrazioni) e del comma 6 (che
disciplina gli incarichi a dirigenti non dipendenti da
amministrazioni), il regime giuridico di cui dal comma 8, dell’art.
19 del d.lgs. n. 165 del 2001, il quale prevede la cessazione delle
funzioni dirigenziali attribuite decorsi novanta giorni dal voto
sulla fiducia al Governo.
Il comma 3 dello stesso
art. 41 ha, altresì, dettato la disciplina transitoria
stabilendo che «in sede di prima applicazione dell’art.
19, comma 8, del d.lgs. n. 165 del 2001 (…) gli incarichi ivi
previsti, conferiti prima del 17 maggio 2006, cessano ove non
confermati entro sessanta giorni dalla data di entrata in vigore del
presente decreto-legge».
Il giudice remittente
sottolinea come l’amministrazione avrebbe fatto applicazione,
il 1° dicembre 2006, con decorrenza dal successivo giorno 2,
della disposizione di cui al citato comma 3 dell’art. 41,
considerato che «il ricorrente aveva un incarico ex comma 6 in
corso alla data del 17 maggio 2006».
Si aggiunge come non
dovrebbe, invece, farsi applicazione del primo comma dell’art.
41 perché «alla data di entrata in vigore del decreto il
termine di novanta giorni dalla fiducia al Governo oggi in carica era
già decorso e la stessa introduzione di una disciplina di
prima applicazione volta a regolare i rapporti in corso alla data
della fiducia rende evidente la non retroattività del comma
159, d’altronde imposta, in assenza di segni esegetici
contrari, dai principi generali».
Le riportate disposizioni
di cui ai commi 1 e 3 dell’art. 41 sono state poi trasfuse
sostanzialmente nei commi 159 e 161 dell’art. 2 della legge n.
286 del 2006. Tale articolo, si aggiunge, ha espressamente abrogato
l’art. 41 del decreto-legge n. 262 del 2006 «e nondimeno,
facendone salvo l’art. 48, appare averne fatta salva
l’efficacia temporale, per quanto attiene alle disposizioni qui
in esame, rimaste, per quanto rileva in causa, intatte nella loro
portata normativa, dal 3 ottobre 2006».
Esposto ciò, il
Tribunale richiama il contenuto della sentenza n. 103 del 2007 di
questa Corte, di cui viene riportata una parte della motivazione, che
ha dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’art.
3, comma 7, della legge 15 luglio 2002, n. 145 (Disposizioni per il
riordino della dirigenza statale e per favorire lo scambio di
esperienze e l’interazione tra pubblico e privato), nella parte
in cui prevedeva la cessazione automatica degli incarichi dei
dirigenti generali in corso alla data di entrata in vigore della
legge stessa per violazione degli artt. 97 e 98 della Costituzione.
Questi principi, continua
il giudice a quo, avrebbero trovato conferma nella successiva
sentenza n. 161 del 2008, che ha dichiarato per gli stessi motivi la
illegittimità costituzionale dell’art. 2, comma 161, del
decreto-legge n. 262 del 2006, «nella parte in cui dispone che
gli incarichi conferiti al personale non appartenente ai ruoli di cui
all’art. 23 (…) conferiti prima del 17 maggio 2006
cessano ove non confermati entro sessanta giorni dalla data di
entrata in vigore del decreto stesso».
Il Tribunale remittente
sottolinea come malgrado la parte dispositiva della citata sentenza
n. 161 del 2008 «si presti, nel suo tenore testuale, ad essere
direttamente applicata alla fattispecie, perché il ricorrente
appartiene al “personale non appartenente ai ruoli di cui
all’art. 23 del d.lgs. n. 165 del 2001”, l’esame
complessivo della pronuncia rivela chiaramente come la Corte abbia
inteso avere esclusivo riguardo al personale comunque dipendente di
amministrazioni pubbliche di cui all’art. 1, comma 2, del
d.lgs. n. 165 del 2001 e munito di “status” dirigenziale
(sebbene non appartenete ai ruoli di cui all’art. 23), cui si
riferisce il comma 5-bis, dell’art. 19, del d.lgs. n. 165 del
2001».
Il giudice a quo
sottolinea come l’unica residua differenza tra il caso deciso
con la citata sentenza n. 161 del 2008 e quello oggetto della
controversia al suo esame sarebbe rappresentata dal fatto che viene
in rilievo un incarico dirigenziale conferito ex art. 19, comma 6, a
persona «non attualmente munita dello status di dirigente, in
ragione dei requisiti professionali di cui alla medesima
disposizione». Si osserva come dopo la predetta decisione «il
fatto che gli incarichi di cui al comma 6 possono cessare
automaticamente, quando quelli di cui al comma 5 non lo possono,
determina oramai una disparità di trattamento che appare priva
di ogni ragionevole giustificazione e come tale illegittima ai sensi
dell’art. 3 della Costituzione».
Dopo avere richiamato le
sentenze di questa Corte il giudice a quo ritorna sulla questione
della rilevanza osservando come, avendo l’attore chiesto il
risarcimento del danno patrimoniale e non patrimoniale a causa
dell’illegittima revoca dell’incarico, avrebbe chiesto
«seppure indirettamente, in via principale dichiararsi
l’illegittimità della revoca» in ragione del fatto
che la stessa sarebbe stata disposta sulla base di una legge
incostituzionale. Si aggiunge che, anche qualora si ritenesse che
l’accertamento della predetta illegittimità non abbia
formato oggetto di domanda, nondimeno tale accertamento andrebbe
effettuato “in via incidentale” per verificare se
sussiste o meno l’illecito; puntualizzandosi come «la
rilevanza della questione non sembra richiedere una preventiva
delibazione sulla sussistenza degli altri elementi costitutivi della
pretesa risarcitoria (la colpa dell’amministrazione ed il
danno)». In ogni caso, si rileva come «non possa apparire
improbabile che l’accoglimento della sollevata questione di
legittimità costituzionale abbia ricadute risarcitorie».
Ciò in quanto l’attore chiede il risarcimento del danno
consistente nel mancato pagamento delle retribuzioni che sarebbero
maturate, secondo contratto, fino alla naturale scadenza del
contratto. Si aggiunge come all’attore non si applicherebbe il
comma 2, dell’art. 161, del decreto-legge n. 262 del 2006, che
prevede il pagamento delle retribuzioni per i soli dirigenti
dipendenti da altre amministrazioni cessati dall’incarico.
Inoltre, «l’attore deduce danni alla professionalità
ed alla immagine la cui sussistenza non può essere, allo
stato, esclusa».
Nell’ultima parte
dell’ordinanza di rimessione il Tribunale si sofferma sulla
sussistenza della colpa per ritenere che la stessa, venendo in
rilievo una ipotesi di responsabilità contrattuale, si
presumerebbe ex art. 1218 del codice civile.
Si osserva, inoltre, come
«la natura della condotta e della disposizione applicata ed il
contesto della sua applicazione» nella specie, «non
consentono prima facie di affermare che il Ministero versi in
un’ipotesi di causa non imputabile». Ciò, in
quanto la disposizione censurata «non richiedeva la non
conferma dell’incarico, rimettendola invece ad una piena ed
incondizionata discrezionalità dell’amministrazione,
passibile di essere esercitata anche solo tacitamente, e che questa
ha ritenuto di esercitare attivamente ante tempus senza, peraltro,
alcuna motivazione». Inoltre, l’amministrazione avrebbe
dovuto conformare la propria azione ai principi di cui agli artt. 97
e 98 Cost., in quanto la privatizzazione del rapporto di lavoro dei
dirigenti non implica che l’amministrazione possa recedere
liberamente dagli incarichi conferiti.
Infine, si osserva,
sempre sul piano dell’analisi relativa all’accertamento
dell’elemento soggettivo della colpa, come tali questioni
«appaiono del tutto premature», atteso che, una corretta
applicazione delle regole relative all’ordine logico-giuridico
da seguire nella decisione della causa, imporrebbe di accertare prima
la sussistenza dell’elemento materiale dell’illecito (e
dunque la illegittimità costituzionale della norma attributiva
del potere) «in solo rapporto al quale (…) la colpa e il
danno sono concretamente delibabili». In conclusione, il
remittente esclude che possa ritenersi «coerente con le
funzioni istituzionali della Corte una interpretazione del requisito
della rilevanza che si sospinga a valutazioni prognostiche sulla
concreta idoneità dell’esito ad incidere sulle
possibilità di accoglimento, parziale o totale, della
domanda».
2.— È
intervenuto nel giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato,
osservando, in via preliminare, come l’attore del giudizio a
quo non abbia chiesto la declaratoria di illegittimità del
provvedimento di decadenza ma il risarcimento dei danni per
cessazione dell’incarico, con la conseguenza che la cognizione
della domanda risarcitoria spetterebbe al giudice amministrativo e
non a quello ordinario.
Nel merito si deduce la
infondatezza delle censure in quanto nella specie verrebbero in
rilievo incarichi conferiti a persona che non riveste già il
ruolo di dirigente della p.a. «ma a persona estranea alla p.a.
prescelta sulla base di criteri di particolare stima e fiducia da
parte dell’organo politico preposto all’amministrazione
che, pur condizionato dalla ricorrenza degli oggettivi elementi
indicati dal comma 6, dell’art. 19, del d.lgs. n. 165 del 2001,
effettua però la propria definitiva scelta fondandola sul
proprio personale fiduciario rapporto con il soggetto che intende
investire della funzione dirigenziale». In questa prospettiva,
sarebbe del tutto coerente che, al mutamento del Governo, il soggetto
nominato venga sottoposto ad un «vaglio confermativo e, in caso
di non conferma, che l’incarico decada». Diversamente
argomentando, si sottolinea, «la possibilità,
percentualmente limitata di conferimento di detti incarichi (…)
resterebbe preclusa ai titolari del potere politico, frustrando
completamente (…) un suo pur modesto avvalimento di personale»
di totale fiducia nell’esercizio di funzioni dirigenziali.
Considerato in diritto
1.— Il Tribunale
ordinario di Roma, sezione terza lavoro, con ordinanza del 24
febbraio 2009 ha sollevato questione di legittimità
costituzionale dell’art. 2, comma 161, del decreto-legge 3
ottobre 2006, n. 262 (Disposizioni urgenti in materia tributaria e
finanziaria), convertito, con modificazioni, dalla legge 24 novembre
2006, n. 286.
Tale disposizione –
richiamando l’art. 19, comma 8, del decreto legislativo 30
marzo 2001, n. 165 (Norme generali sull’ordinamento del lavoro
alle dipendenze delle amministrazione pubbliche), come modificato,
dai commi 159 e 161 dello stesso decreto-legge n. 262 del 2006 –
prevede che gli incarichi di funzioni dirigenziali conferiti, tra
l’altro, a persone di particolare e comprovata qualificazione
in possesso dei requisiti specificamente previsti dal comma 6 dello
stesso art. 19, estranei alle amministrazioni statali, «cessano
ove non confermati entro sessanta giorni» dalla data di entrata
in vigore dello stesso decreto.
Il giudice a quo censura
il predetto comma 161, assumendo che esso si pone in contrasto con
gli artt. 97 e 98 della Costituzione, in quanto prevede una
interruzione automatica del rapporto di lavoro prima della scadenza
del termine stabilito per la sua durata.
2.— In via
preliminare, è necessario richiamare gli aspetti essenziali
della vicenda oggetto del giudizio a quo, quali risultano
dall’ordinanza di remissione.
Il ricorrente era
titolare di «un rapporto di lavoro con la Presidenza del
Consiglio dei ministri». In data 3 agosto 2005 il Ministero
delle attività produttive (divenuto poi Ministero dello
sviluppo economico) gli aveva conferito, con decorrenza 1°
settembre 2005 e scadenza 31 agosto 2008, «un incarico
dirigenziale di seconda fascia», ai sensi del comma 6,
dell’art. 19, del d.lgs. n. 165 del 2001, «quale soggetto
non altrimenti legato da un rapporto di impiego dirigenziale con una
pubblica amministrazione». Lo stesso Ministero, con
provvedimento del 1° dicembre 2006, con decorrenza dal giorno
successivo, non aveva confermato l’incarico attribuito. Per
queste ragioni il ricorrente ha chiesto al Tribunale remittente che
venisse dichiarato illegittimo tale provvedimento e condannata
l’amministrazione al risarcimento del danno.
3.— Sempre in via
preliminare, deve essere esaminata l’eccezione di
inammissibilità sollevata dall’Avvocatura generale dello
Stato per mancanza di rilevanza della questione, sul presupposto che
la giurisdizione sulla controversia in esame non spetterebbe al
giudice ordinario, ma a quello amministrativo.
L’eccezione non è
fondata.
In particolare, la difesa
dello Stato rileva come – avendo il ricorrente chiesto nel
giudizio a quo la condanna dell’amministrazione al risarcimento
del danno, che presuppone una valutazione della legittimità
del provvedimento stesso – la relativa domanda avrebbe dovuto
essere proposta davanti al giudice amministrativo.
Come è noto, la
giurisprudenza costituzionale è costante nel ritenere che «la
inammissibilità delle questioni incidentali di legittimità
costituzionale, sotto il profilo della carenza di giurisdizione del
giudice a quo, può verificarsi solo quando il difetto di
giurisdizione emerga in modo macroscopico e manifesto, cioè
ictu oculi» (ex multis, sentenze n. 156 del 2007 e n. 144 del
2005).
Nel caso in esame –
avuto riguardo a quanto previsto dall’art. 63, comma 1, del
d.lgs. n. 165 del 2001, che assegna alla cognizione del giudice
ordinario le controversie aventi ad oggetto il conferimento e la
revoca dell’incarico dirigenziale – non può
ritenersi implausibile la motivazione con cui il giudice ordinario ha
ritenuto la sua giurisdizione anche in relazione alle controversie
risarcitorie connesse all’accertamento della illegittimità
della “revoca” dell’incarico stesso.
4.— Nel merito, la
questione è fondata.
5.— Al fine di
chiarire la portata della disposizione impugnata, occorre,
innanzitutto, sottolineare che l’art. 19 del citato d.lgs. n.
165 del 2001, contempla tre tipologie di funzioni dirigenziali,
collocate in ordine decrescente di rilevanza e di maggiore coesione
con l’organo politico.
Innanzitutto, sono
previsti «gli incarichi di segretario generale di ministeri,
gli incarichi di direzione di strutture articolate al loro interno in
uffici dirigenziali generali e quelli di livello equivalente»:
si tratta delle attribuzioni dirigenziali “apicali”,
conferite con decreto del Presidente della Repubblica, previa
deliberazione del Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro
competente (art. 19, comma 3).
Sono poi disciplinati
«gli incarichi di funzione dirigenziale di livello generale»,
attribuiti con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, su
proposta del Ministro competente (comma 4).
Infine, sono previsti gli
incarichi di direzione degli altri uffici di livello dirigenziale,
conferiti «dal dirigente dell’ufficio di livello
dirigenziale generale».
5.1.— I predetti
incarichi possono poi essere conferiti a soggetti che si trovino in
una particolare posizione rispetto all’amministrazione che
attribuisce la relativa funzione.
In primo luogo,
l’incarico può essere attribuito a personale inserito
nel «ruolo dei dirigenti», istituito presso ciascuna
amministrazione statale e articolato in due fasce (art. 23, del
d.lgs. n. 165 del 2001).
In secondo luogo, le
funzioni dirigenziali possono essere conferite, entro limiti
percentuali predeterminati, «anche ai dirigenti non
appartenenti ai ruoli di cui al medesimo articolo 23», purché
dipendenti da altre amministrazioni pubbliche, vale a dire da
amministrazioni dello Stato diverse da quelle nel cui ambito è
collocato il posto da conferire (art. 19, comma 5-bis, del d.lgs. n.
165 del 2001).
Infine, è prevista
la possibilità, sempre nel rispetto di soglie prefissate, che
ciascuna amministrazione attribuisca la titolarità di uffici
dirigenziali, a tempo determinato, fornendone esplicita motivazione,
a «persone di particolare e comprovata qualificazione
professionale, non rinvenibile nei ruoli dell’amministrazione,
che abbiano svolto attività in organismi ed enti pubblici o
privati ovvero aziende pubbliche o private con esperienza acquisita
per almeno un quinquennio in funzioni dirigenziali, o che abbiano
conseguito una particolare specializzazione professionale, culturale
e scientifica desumibile dalla formazione universitaria e
postuniversitaria, da pubblicazioni scientifiche e da concrete
esperienze di lavoro maturate per almeno un quinquennio, anche presso
amministrazioni statali, ivi comprese quelle che conferiscono gli
incarichi, in posizioni funzionali previste per l’accesso alla
dirigenza, o che provengano dai settori della ricerca, della docenza
universitaria, delle magistrature e dei ruoli degli avvocati e
procuratori dello Stato» (art. 19, comma 6, del d.lgs. n. 165
del 2001, come modificato, da ultimo, dall’art. 40 del decreto
legislativo 27 ottobre 2009, n. 150, recante «Attuazione della
legge 4 marzo 2009, n. 15, in materia di ottimizzazione della
produttività del lavoro pubblico e di efficienza e trasparenza
delle pubbliche amministrazioni»).
5.2.— Nel caso in
esame, viene in rilievo un incarico di direzione di uffici di livello
dirigenziale non generale, attribuito, ai sensi del predetto comma 6,
dell’art. 19, a soggetto esterno all’amministrazione
conferente, non dipendente, come dirigente, da altra amministrazione.
In relazione a tale
tipologia di incarico, la norma impugnata contempla una ipotesi di
spoils system transitorio, con interruzione ex lege del rapporto
dirigenziale in corso ove l’interessato non sia confermato
entro sessanta giorni dall’entrata in vigore dello stesso
decreto-legge n. 262 del 2006.
È bene aggiungere
che, con riferimento alle attribuzioni dirigenziali “esterne”,
il comma 8, dell’art. 19, del d.lgs. n. 165 del 2001, come
modificato dal comma 159, del decreto-legge n. 262 del 2006, prevede
anche una ipotesi di spoils system a regime, stabilendo che tali
attribuzioni «cessano decorsi novanta giorni dal voto sulla
fiducia al Governo».
A tale ultimo proposito,
va osservato che il citato art. 40 del d.lgs. n. 150 del 2009 ha
abrogato la parte contenuta nel predetto comma 8 dell’art. 19,
che ha esteso il sistema di spoils system a regime anche «al
personale di cui al comma 5-bis, limitatamente al personale non
appartenente ai ruoli di cui all’art. 23, e al comma 6».
Tuttavia la predetta abrogazione, essendo successiva all’emanazione
degli atti oggetto di censura nel processo a quo, non è idonea
ad incidere sul quadro normativo rilevante nel presente giudizio.
5.3.— In
definitiva, alla luce di quanto sin qui esposto, la questione
sottoposta all’esame di questa Corte attiene alla conformità
agli artt. 97 e 98 della Costituzione della norma che prevede un
sistema di spoglie transitorio applicato a persone esterne
all’amministrazione conferente, non dipendente, come dirigente,
da altra amministrazione, al quale sia stata attribuita una funzione
dirigenziale di livello non generale.
6.— Questa Corte ha
già avuto modo di affermare, con la sentenza n. 103 del 2007,
che la previsione di una cessazione automatica, ex lege e
generalizzata, degli incarichi dirigenziali “interni” di
livello generale víola, in carenza di idonee garanzie
procedimentali, i princípi costituzionali di buon andamento e
imparzialità e, in particolare, «il principio di
continuità dell’azione amministrativa che è
strettamente correlato a quello di buon andamento dell’azione
stessa».
6.1.— Con la
sentenza n. 161 del 2008, inoltre, si è precisato che questi
principi valgono anche in presenza di incarichi dirigenziali
conferiti «al personale non appartenente ai ruoli di cui
all’art. 23 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165».
In particolare, si è
osservato come, in tali casi, la mancanza di un previo rapporto di
servizio con l’amministrazione conferente non sia idonea ad
incidere sulle regole di distinzione tra attività di indirizzo
politico-amministrativo e compiti gestori dei dirigenti e
conseguentemente sull’applicabilità dei principi
costituzionali sopra richiamati. In altri termini, questa Corte ha
rilevato la ininfluenza, sul piano funzionale, del fatto che l’atto
di attribuzione di una determinata funzione dirigenziale ad un
dirigente esterno, dipendente di altra amministrazione, e il
correlato contratto individuale non si innestino su un rapporto di
lavoro dirigenziale già esistente con la stessa
amministrazione.
É bene inoltre
aggiungere, richiamando quanto già sottolineato con la citata
sentenza n. 161 del 2008, come la previsione di un potere di conferma
entro sessanta giorni non sia anch’essa in grado, di per sé,
di diversificare la fattispecie in esame rispetto a quella oggetto di
scrutinio con la sentenza n. 103 del 2007 e conseguentemente il
relativo regime giuridico. Il potere ministeriale di conferma non
attribuisce, infatti, al rapporto dirigenziale in corso alcuna
garanzia di autonomia funzionale, atteso che dalla mancata conferma
la legge fa derivare la decadenza automatica senza alcuna possibilità
di controllo giurisdizionale.
6.2.— Quanto sopra
vale, per le medesime ragioni, anche quando l’incarico
dirigenziale esterno, nella specie non generale, sia stato conferito
non a dirigenti dipendenti da altre amministrazioni, ma a soggetti
privi di status dirigenziale, che abbiano «particolare e
comprovata qualificazione professionale», che non sia
rinvenibile nei ruoli dell’amministrazione, e che rientrino,
quindi, nella categoria indicata specificamente nel comma 6,
dell’art. 19 citato.
Anche, dunque, per la
tipologia di incarichi che vengono in rilievo in questa sede –
come questa Corte ha già avuto modo di affermare con le citate
sentenze n. 161 del 2008 e n. 103 del 2007 – il rapporto di
lavoro instaurato con l’amministrazione che attribuisce la
relativa funzione deve essere «connotato da specifiche
garanzie, le quali presuppongono che esso sia regolato in modo tale
da assicurare la tendenziale continuità dell’azione
amministrativa e una chiara distinzione funzionale tra i compiti di
indirizzo politico-amministrativo e quelli di gestione».
Deve, pertanto,
ritenersi, in continuità logica con quanto affermato dalle due
suindicate pronunce, che anche la norma denunciata, prevedendo la
immediata cessazione del rapporto dirigenziale alla scadenza del
sessantesimo giorno dall’entrata in vigore del decreto-legge n.
262 del 2006, in mancanza di riconferma, víoli, in carenza di
idonee garanzie procedimentali, i princípi costituzionali di
buon andamento e imparzialità e, in particolare, «il
principio di continuità dell’azione amministrativa che è
strettamente correlato a quello di buon andamento dell’azione
stessa».
Ciò in quanto la
previsione di una anticipata cessazione ex lege del rapporto in corso
– in assenza di una accertata responsabilità
dirigenziale – impedisce che l’attività del
dirigente possa espletarsi in conformità ad un nuovo modello
di azione della pubblica amministrazione, disegnato dalle recenti
leggi di riforma della pubblica amministrazione, che misura
l’osservanza del canone dell’efficacia e dell’efficienza
alla luce dei risultati che il dirigente deve perseguire, nel
rispetto degli indirizzi posti dal vertice politico, avendo a
disposizione un periodo di tempo adeguato, modulato in ragione della
peculiarità della singola posizione dirigenziale e del
contesto complessivo in cui la stessa è inserita.
È necessario,
pertanto, garantire, come questa Corte ha già chiarito, «la
presenza di un momento procedimentale di confronto dialettico tra le
parti, nell’ambito del quale, da un lato, l’amministrazione
esterni le ragioni – connesse alle pregresse modalità di
svolgimento del rapporto anche in relazione agli obiettivi
programmati dalla nuova compagine governativa – per le quali
ritenga di non consentirne la prosecuzione sino alla scadenza
contrattualmente prevista; dall’altro, al dirigente sia
assicurata la possibilità di far valere il diritto di difesa,
prospettando i risultati delle proprie prestazioni e delle competenze
organizzative esercitate per il raggiungimento degli obiettivi posti
dall’organo politico e individuati, appunto, nel contratto a
suo tempo stipulato».
L’esistenza di una
preventiva fase valutativa – ha puntualizzato la Corte con le
suindicate sentenze – risulta essenziale anche per assicurare,
specie dopo l’entrata in vigore della legge 7 agosto 1990, n.
241 (Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di
diritto di accesso ai documenti amministrativi), «il rispetto
dei principi del giusto procedimento, all’esito del quale dovrà
essere adottato un atto motivato che, a prescindere dalla sua natura
giuridica, di diritto pubblico o di diritto privato, consenta
comunque un controllo giurisdizionale. Ciò anche al fine di
garantire – attraverso la esternazione delle ragioni che stanno
alla base della determinazione assunta dall’organo politico –
scelte trasparenti e verificabili, in grado di consentire la
prosecuzione dell’attività gestoria in ossequio al
precetto costituzionale della imparzialità dell’azione
amministrativa».
In definitiva, in
presenza di tali incarichi – che devono essere sempre conferiti
nel rigoroso rispetto delle condizioni prescritte dal comma 6,
dell’art. 19, le quali impongono, tra l’altro, che «la
professionalità vantata dal soggetto esterno non sia
rinvenibile nei ruoli dell’amministrazione» (sentenza n.
9 del 2010) – l’amministrazione stessa è tenuta a
garantire la distinzione funzionale tra attività di indirizzo
politico amministrativo e attività gestionale, in attuazione
dei principi costituzionali di buon andamento e imparzialità
dell’azione dei pubblici poteri.
7.— Deve, pertanto,
essere dichiarata la illegittimità costituzionale dell’art.
2, comma 161, del decreto-legge n. 262 del 2006, per violazione degli
artt. 97 e 98 della Costituzione, nella parte in cui dispone che gli
incarichi conferiti al personale di cui al comma 6, dell’art.
19, del d.lgs. n. 165 del 2001 «conferiti prima del 17 maggio
2006, cessano ove non confermati entro sessanta giorni dalla data di
entrata in vigore del presente decreto».
PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara l’illegittimità
costituzionale dell’art. 2, comma 161, del decreto-legge 3
ottobre 2006, n. 262 (Disposizioni urgenti in materia tributaria e
finanziaria), convertito, con modificazioni, nella legge 24 novembre
2006, n. 286, nella parte in cui dispone che gli incarichi conferiti
al personale di cui al comma 6, dell’art. 19, del decreto
legislativo 30 marzo 2001, n. 165 (Norme generali sull’ordinamento
del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche),
conferiti prima del 17 maggio 2006, «cessano ove non confermati
entro sessanta giorni dalla data di entrata in vigore del presente
decreto».
Così deciso in
Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta,
il 24 febbraio 2010.
F.to:
Ugo DE SIERVO, Presidente
Alfonso QUARANTA ,
Redattore
Maria Rosaria FRUSCELLA,
Cancelliere
Depositata in Cancelleria
il 5 marzo 2010.
Il Cancelliere
F.to: FRUSCELLA
